CC BY
216
УДК 323.28
Руденок Ксения Вячеславовна Rudenok Kseniya Vyacheslavovna
заведующий кабинетом кафедры административного права и процесса
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
^ief of cabinet of department of administrative law and procedure
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950).
E-mail: [email protected]
Система государственных органов по борьбе с терроризмом в Российской империи и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ)
The system of state bodies on fight against terrorism in the Russian empire and the Russian Federation (comparative-legal analysis)
В статье проводится сравнительно-правовой анализ системы государственных органов по борьбе с терроризмом в Российской империи и Российской Федерации, а также рассматриваются проблемы, связанные с неэффективностью деятельности данных систем.
Ключевые слова: терроризм, государственные органы, антитеррористический опыт, координация.
In the article the comparative legal analysis of the system of the state bodies in the fight against terrorism in the Russian empire and the Russian Federation, and considers the problems associated with the ineffectiveness of the activities of these systems.
Keywords: terrorism, state bodies, antiterrorism experience, coordination.
На протяжении последних двух десятилетий терроризм является серьезной угрозой безопасности не только для России, но и для других стран мира. Террористические акты с каждым годом становятся все более жестокими, аморальными, качественно спланированными, при их совершении используется современная техника, оружие и другие технические средства. Возрастающее количество террористических актов с каждым годом ставит перед государством задачу создания эффективной системы борьбы с террористической детальностью.
Проблема противодействия террористической деятельности не является новой для России. Терроризм, зародившийся в Российской империи в 70-е годы XIX века, практически перестал существовать в СССР как явление. Имели место лишь единичные акты террористического характера, но это не ставило перед государством комплексной задачи противодействия терроризму. Получившийся временной разрыв в истории терроризма в России и истории борьбы с ним дает возможность изучения
данного феномена с использованием методологии хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения [1; 2].
Исторический опыт борьбы с терроризмом в Российской империи конца XIX — начала ХХ века имеет особое значение для современной России, так как именно в тот период была создана разветвленная система государственных органов, осуществляющих борьбу с террористическими проявлениями в обществе. Антитеррористический опыт того времени позволяет учесть позитивные и негативные факторы борьбы с терроризмом и создать в настоящее время эффективную систему противодействия терроризму.
Целью настоящей статьи является сравнительный анализ системы государственных органов, созданных для борьбы с терроризмом в Российской империи конца XIX — начала ХХ века, и системы органов, созданных для борьбы с терроризмом в современной России.
Начиная с 70-х годов XIX века, складывающаяся политическая ситуация в Российской
империи способствовала распространению терроризма. Значительная часть общества, в особенности молодое поколение, интеллигенция, воспринимали феномен терроризма положительно, что способствовало его укоренению в обществе. Рост революционного движения вынуждал власть принимать более жесткие «меры по укреплению государственной безопасности и обеспечению стабильности» [3, с. 45].
Для борьбы с распространяющимся терроризмом в обществе была создана система государственных органов, в которую входили не только органы политической полиции Российской империи, но и другие структуры, подчиняющиеся непосредственно императору.
Основным органом, который занимался борьбой с государственными преступлениями, являлось Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Третье отделение было учреждено императором Николаем I именным указом от 3 июля 1826 года № 449 и являлось новым органом политической полиции Российской империи.
Указом от 28 апреля 1827 года № 1062 Отдельный корпус жандармов предоставлял в распоряжение Третьего отделения разветвленную систему жандармских управлений, а также вооруженные силы. Должность начальника Третьего отделения и шефа жандармов занимал один и тот же человек, что позволяло получать «сведения от всех жандармов, рассеянных во всех городах России и во всех частях войск», а также обеспечивать «возможность тесной координации деятельности этих учреждений» [4, с. 250].
Исполнительным органом Третьего отделения являлся Отдельный корпус жандармов, осуществляющий свою деятельность на основе Положения о корпусе жандармов от 9 сентября 1867 года.
Согласно этому Положению все жандармы России организовывались в корпус специального назначения в составе Русской императорской армии. Отдельный корпус входил в систему Военного министерства. Однако в части политического розыска и расследования государственных преступлений подразделения Отдельного корпуса жандармов, такие как губернские жандармские управления, охранные отделения, подчинялись Третьему отделению Собственной Его Императорского Величества канцелярии.
Также согласно данному Положению в составе корпуса создавался Наблюдательный состав, который занимался сбором информации о политической обстановке в обществе.
Отдельный корпус жандармов состоял из главного управления, губернских жандармских управлений, жандармских управлений железных дорог и других подразделений.
Первые губернские жандармские управления были созданы еще в 1867 году. В их компетенцию входила такая деятельность, как политический розыск и производство дознаний по государственным преступлениям.
Третье отделение на протяжении всей свой истории осуществляло свою деятельность без существенных организационных изменений до 1880 года.
Приказом министра внутренних дел 1867 года было создано первое в России Санкт-Петербургское (при градоначальнике) Отделение по охранению порядка и спокойствия в столице.
В целях укрепления государственной безопасности и обеспечения стабильности в обществе после событий 1880 года были внесены существенные изменения в систему организации органов, борющихся с терроризмом.
Созданный 6 августа 1880 года Департамент полиции как правопреемник упраздненного Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии входил в состав Министерства внутренних дел. Департамент полиции заведовал охранными отделениями, полицейскими учреждениями, сыскными отделениями и другими органами, обеспечивающими охрану общественного порядка.
Департамент полиции и Отдельный корпус жандармов находились под общим ведением министра внутренних дел, что позволяло сконцентрировать весь сыскной аппарат и способствовало более эффективной его деятельности.
Утвержденное 3 декабря 1882 года Положение об устройстве секретной полиции в империи определяло статус и задачи «особых розыскных отделений» — органов секретной полиции, ведавших «охранением общественного порядка и спокойствия» [5, с. 222].
Охранное отделение подчинялось непосредственно Департаменту полиции Министерства внутренних дел и руководствовалось Инструкцией от 23 мая 1887 года «Состоящему в управлении С.-Петербургского градоначальника отделению по охранению общественной безопасности и порядка в столице» [5, с. 228— 231]. Позже розыскные отделения появились в Москве и Варшаве, однако сфера деятельности революционных организаций уже вышла за границы названных городов [6, с. 78].
В своей деятельность охранные отделения эффективно взаимодействовали с жандармски-
ми управлениями, так как они имели аналогичные функции по проведению арестов, дознания и производства следствия по делам о государственных преступлениях. Таким образом, охранные отделения и жандармские управления осуществляли политический розыск, собирали необходимую информацию [7, с. 205].
Главной задачей охранных отделений являлся розыск по политическим делам [3, с. 45].
Эффективность борьбы с террористической деятельностью зависела во многом от организационной деятельности оперативно-разыскных структур, которые осуществляли свою работу по трем основным направлениям:
1) агентурная работа (внутреннее наблюдение);
2) филерская служба (наружное наблюдение);
3) перлюстрация писем.
Агентурные сведения, данные наружного наблюдения и перлюстрация писем являлись «тремя китами» оперативно-разыскной деятельности и позволяли получать ценные сведения о террористической деятельности.
Жандармские управления были недостаточно эффективны в организации политического сыска в революционной среде и среде интеллигенции, поддерживающей революционные настроения.
Также распространенным и действенным методом в борьбе с терроризмом, применяемым сотрудниками секретной службы, являлась провокация. Провокатором являлся «полицейский агент, который своими действиями побуждал, подстрекал разрабатываемых лиц к невыгодным для них действиям с целью их разоблачения и ареста (независимо — по личным или государственным соображениям)» [8, с. 94].
В расследовании преступлений политического характера участвовал также личный состав жандармских полицейских управлений железных дорог, располагавших собственной агентурной сетью [9].
Борьба с терроризмом «реализовывалась всем полицейским аппаратом Российской Империи» [10, с. 19].
Работа политической полиции в конце XIX — начале XX века была поставлена таким образом, что позволяла держать под надзором большинство революционных организаций террористического толка, иметь вполне отчетливое представление как о предпринимаемых революционерами действиях, так и об их планах, даже более того — с успехом влиять и на то, и на другое [11, с. 13].
Однако в большинстве случаев в деле противодействия террористам полиция «проявля-
ла некомпетентность, граничащую с халатностью» [12].
Жертвами террора стали тысячи государственных и общественных деятелей, служащих и простых граждан. В официальных сообщениях и исследовательской литературе содержатся разноречивые сведения о числе этих жертв, но они поражают своими масштабами. Выступая на заседании Государственной думы, П.А. Столыпин сообщил, что только с октября 1905 года по апрель 1906 года по политическим мотивам в стране убито 288 государственных служащих, 383 ранено [13, с. 27].
Политической полиции не удалось поставить точку в деле борьбы с терроризмом. Многочисленные успехи террористов свидетельствовали о полном провале всей системы наружной охраны и секретной агентуры, не сумевшей предупредить и защитить распадающуюся систему. В этом противоборстве «Третье отделение не смогло воспрепятствовать разгулу терроризма, Департамент полиции — спасти трон. Оба они оказались в состоянии конфронтации с обществом, «утратили доверие обывателя», который стал относиться к полиции «с явной враждебностью» [14, с. 368].
Выработка эффективных способов борьбы с терроризмом была затруднительна ввиду того, что изначально террористические атаки имели характер индивидуальных, но со временем к ним все чаще стали прибегать различные революционные группы для решения своих целей.
Существующая система борьбы с терроризмом Российской империи имела ряд проблем, к которым можно отнести следующие:
1) в рамках борьбы с революционным терроризмом отсутствовала единая стратегия, что приводило к разрозненности решений и несогласованности действий всего аппарата по борьбе с терроризмом;
2) отсутствие на руководящий должностях профессионалов вследствие того, что на должности назначались скорее за выслугу лет, нежели за профессиональные навыки и компетентность;
3) противостояние между органами по борьбе с терроризмом;
4) отсутствие скоординированной деятельности между различными отделениями из-за сложной системы подчинения;
5) отсутствие единой законодательной базы.
Таким образом, можно сделать вывод о том,
что несмотря на то, что была создана разветвленная система органов по борьбе с терроризмом, осуществлялось усиление мер по борьбе с
ним, существовал целый комплекс проблем, который невозможно было разрешить в то время.
В современной России создана не менее сложная по своей структуре система борьбы с террористической деятельностью, в которую входят следующие субъекты:
1) Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России);
2) Министерство внутренних дел РФ (МВД России);
3) Служба внешней разведки РФ (СВР России);
4) Федеральная служба охраны РФ (ФСО России);
5) Федеральная пограничная служба (ФПС), входящая в состав ФСБ;
6) Вооруженные Силы РФ;
7) МЧС России.
В соответствии с федеральными законами от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействие терроризму» и от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности» основным субъектом борьбы с терроризмом является ФСБ России. Компетенция иных органов определяется действующими законодательными актами и иными нормативными правовыми актами.
Координация деятельности всех субъектов осуществляется Национальным антитеррористическим комитетом, который образован Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму». Этим же Указом утверждено Положение о Национальном антитеррористическом комитете.
Национальный антитеррористический комитет состоит почти из всех руководителей силовых структур, правительственных ведомств, парламента и других силовых структур.
Для координации деятельности в субъектах созданы антитеррористические комиссии, возглавляемые руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный оперативный штаб организует планирование применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов по борьбе с террористической деятельностью. В субъектах созданы оперативные штабы для управления контртеррористическими операциями в составе Национального комитета.
Организационную и материально-техническую часть обеспечивают в составе ФСБ России — аппарат Национального антитеррористического комитета (НАК), а в органах
ФСБ — аппараты соответствующих оперативных штабов.
Основными задачами Национального антитеррористического комитета, закрепленными в Положении о НАК, являются:
1) координация деятельности по противодействию терроризма;
2) организация по взаимодействию органов между собой;
3) разработка мер по противодействию, устранению способствующих ему причин и условий;
4) участие в международном сотрудничестве в области противодействия терроризму;
5) решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.
Согласно Федеральному закону «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» одним из основных направлений деятельности является борьба с преступностью и террористической деятельностью.
Структурным подразделением в ФСБ, участвующим в борьбе с терроризмом, является Служба по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом.
В структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел функции по противодействию террористической деятельности возложены на Главное управление по противодействию экстремизму Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУПЭ МВД России). ГУПЭ МВД России образовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 года № 1316 и является самостоятельным структурным подразделением полиции, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию, а также правоприменительные полномочия в области противодействия террористической деятельности.
Также в системе МВД России в рамках антитеррористической деятельности в различной степени участвуют десятки различных управлений.
Содействие в работе по раскрытию тяжких преступлений, сопряженных с применением взрывчатых веществ, оказывает ГУ УР МВД России, борьбу с экономической поддержкой и финансированием терроризма ведет ГУ ЭБиПК МВД России. Мероприятия по пресечению деятельности террористических организаций, освобождению заложников, проведению спецопераций по обезвреживанию преступных груп-
пировок осуществляют подразделения СОБР. Мероприятия по обезвреживанию и уничтожению различных технических средств, взрывчатых веществ входят в компетенцию подразделений ОМОН.
Все это говорит о том, что существующая система борьбы с терроризмом непосредственно сводится к силовому воздействию. Она направлена на ликвидацию последствий и уничтожение уже существующих террористических структур.
Современная система борьбы с терроризмом сумела разрешить проблемы, существовавшие перед органами борьбы с терроризмом в Российской империи, создать более эффективную и слаженную систему, которая работает на достижение единой цели.
Однако существующая система далека от совершенства, в ней также немало проблем, связанных с тем, что терроризм на современном этапе перестал быть лишь способом достижения поставленных целей революционного движения, он превратился в сложное явление, затрагивающее различные сферы жизни, такие как политическую, социально-экономическую, культурную, идеологическую и религиозную.
Российская система органов по борьбе с терроризмом громоздка, из-за чего возникают проблемы, связанные с дублированием функций, ненадлежащим взаимодействием государственных и иных органов по борьбе с терроризмом не только внутри государства, но и на международном уровне.
Тем не менее существующая система органов задействует колоссальные силы и средства, а также опыт, накопленный в период борьбы с революционным терроризмом в Российской империи, что позволяет современной антитеррористической системе использовать более эффективные методы, средства и способы борьбы с террористической деятельностью ради сохранения подлинного мира и спокойствия в стране.
Примечания
1. Демичев А.А. О перспективах развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение / под ред. А.А. Демичева. Н. Новгород, 2013. Вып. 5.
2. Демичев А.А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33).
3. Козляков В.Е. Борьба самодержавных властей против террора оппозиционных партий в Беларуси накануне и в годы первой российской революции // Труды Белорусского государственного технологического университета. Сер. V. Политология, философия, история, филология. Вып. XVIII. Минск, 2010.
4. Жандармы России / сост. В.С. Измозик. СПб.; М., 2002.
5. Полиция России: Документы и материалы. 1718—1917 гг. / сост.: А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, Б.В. Чернышев, А.В. Лобанов. Саратов, 2002.
6. Заварзин П.П. Жандармы и революционеры. Париж, 1930.
7. Калинин Н.В. Деятельность охранных отделений (конец XIX — начало XX в.) // Известия вузов. Правоведение. 2008. № 2.
8. Возный А.Ф. К вопросу об ответственности за провокацию преступления // Сборник материалов и статей адъюнктов и соискателей. М., 1967.
9. Антропов В.М. Роль жандармских учреждений в борьбе с социал-демократическим подпольем на территории Томской губернии в начале ХХ в. (по материалам Барнаульского уезда) // Известия Алтайского государственного университета. 2015. Т. 2. № 4 (88).
10. Палазян А.С. Политический аппарат Российской империи начала ХХ в. в борьбе с экстремизмом и терроризмом: историко-правовой анализ // Общество и право. 2014. № 1.
11. Гугасари Е.С. Ответственность за преступления террористического характера по уголовному законодательству Российской империи XIX в. // Вестник Томского государственного университета. Право. 2013. № 3 (9).
12. Рязанов Д.В. Российская полиция и ее методы в контексте противодействия революционному терроризму (XIX — начало XX века) // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: История. Международные отношения. 2008. Том 8. № 1.
13. Столыпин П.А. Речи в Государственной думе и Государственном совете. Нью-Йорк, 1990.
14. Перегудова З.И. Политический сыск России 1880—1917 гг. М., 2000.
Notes
1. Demichev A.A. On development prospects for the scientific branch «Chrono-discrete mono-geography comparative law» // Chrono-discrete mono-geography comparative law: collection of research papers / ed. by A.A. Demichev. Nizhny Novgorod, 2013. Issue 5.
2. Demichev A.A. Principles and prospects of development of scientific directions «Chrono-discrete mono-geography comparative law» // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 1 (33).
3. Kozlyakov V.E. The struggle the autocratic rule against of terror of opposition parties in Belarus on the eve of and during the First Russian revolution // Pro-
ceedings of the Belarusian state technological university. Ser. V. Political science, philosophy, history, philology. Vol. XVIII. Minsk, 2010.
4. The gendarmes Russia / ed. V.S. Izmozik. St. Petersburg; Moscow, 2002.
5. Police Russia: Documents and materials. 1718— 1917 / comp.: A.J. Malygin, R.S. Mulukaev. B.V. Cherny-shev, A.V. Lobanov. Saratov, 2002.
6. Zavarzin P.P. The gendarmes and revolutionaries. Paris, 1930.
7. Kalinin N.V. The activities security departments (the end of XIX — early XX century) // Proceedings of the universities. Jurisprudence. 2008. № 2.
8. VoznyA.F. On the question of responsibility for the provocation of a crime // The collection of materials and articles post-graduates and applicants. Moscow, 1967.
9. Antropov V.M. The role of the gendarmerie agencies in combating social democratic underground movement in the Tomsk province in the early XX century
(Based on the Barnaul district) // News of Altai state university. 2015. Vol. 2. № 4 (88).
10. Palazyan A.S. The political apparatus of the Russian empire in the beginning of XX century in the fight against extremism and terrorism: historical and legal analysis // Society and law. 2014. № 1.
11. Gugasari E.S. Responsibility for the crimes of a terrorist character of the criminal laws of the Russian empire in the XIX. // Journal of Tomsk state university law. 2013. № 3 (9).
12. Ryazanov D.V. Russian police and its methods in the context of countering terrorism revolutionary (XIX — early XX century) // Proceedings of the University of Saratov. New episode. Series: History. International relationships. 2008. Vol. 8. № 1.
13. Stolypin P.A. Speech in the State Duma and the Council of State. New York, 1990.
14. Peregudova Z.I. Political detective Russia in 1880—1917. Moscow, 2000.
