CC BY
212
Система государственной поддержки экспорта в Польше
А.В. Атаев
(НОУ “Ижевский институт управления”)
Развитие экспорта традиционно является важным экономическим приоритетом для Польши, небольшой страны с ограниченными природными, материальными и финансовыми ресурсами, с высокой мерой отношения экспорта к ВВП (34% в 2003 г.1 Большой внешнеторговый дисбаланс, процесс вступления в Евросоюз усилили в последние годы внимание правительства и парламента страны к необходимости усиления конкурентных позиций польских предприятий на едином рынке ЕС, стимулировали принятие ряда мер по укреплению системы государственной поддержки экспорта.
Источниками новых инициатив, направленных на активизацию экспортоориентированных производств, стали принятая Советом Министров (сентябрь 2003 г.) «Программа экономического стимулирования Польши до 2005 г.», а также «Национальная стратегия развития и стимулирования экспорта», разработанная британскими и голландскими экспертами.
В процессе развития и совершенствования системы государственного поощрения экспорта Польша ориентировалась на требования ВТО, ОЭСР, практику и законодательство стран Евросоюза. С целью адаптации финансовых инструментов поддержки экспорта к требованиям международных стандартов, а также повышения эффективности их использования в 2000-2001 гг. произошла существенная модификация правовой базы. В
частности, были внесены изменения в Закон о гарантированном Государственным Казначейством страховании экспортных контрактов (от 07.07.99), Закон о поручительствах и гарантиях, предоставляемых Государственным Казначейством и некоторыми юридическими лицами (от 08.05.97); был также принят Закон о доплатах к процентам по экспортным (средне- и долгосрочным) кредитам с постоянными процентными ставками, используемыми во всех странах ОЭСР. Для обеспечения соответствия с действующими в ЕС принципами оказания публичной (государственной) помощи с 1 января 2000 г. были ликвидированы налоговые льготы по инвестициям для предприятий с большой долей экспортного производства.
Присоединение к Евросоюзу стимулировало процесс дальнейших дополнений и корректировок системы государственной поддержки экспорта Польши. Самое существенное изменение связано с тем, что внешнеторговая политика, являющаяся одной из важных составных частей системы национального стимулирования экспорта, с мая 2004 г. стала входить в компетенцию органов ЕС. Распространение единой торговой политики мощной экономической группировки на Польшу усилило ее переговорные позиции в отношениях с третьими странами, увеличило возможность реализации национальных интересов, в том числе в области развития экспорта. В этой связи эксперты польского Института конъюнктуры и
цен внешней торговли оценивают как очень выгодное для РП согласие России на распространение положений Соглашения
о торговле и сотрудничестве между ЕС и РФ (от 1997 г.) на десять новых стран-членов, полученное Европейской Комиссией (ЕЭК) накануне расширения Евросоюза. Ожидается, что в долгосрочной перспективе это снизит риски присутствия польских предприятий на российском рынке и тем самым активизирует их экспортную деятельность, окажет влияние на улучшение условий торговли.
Что касается других средств прямого государственного стимулирования экспорта (финансовых, административных), то после присоединения к ЕС правительство Польши, как и других стран-членов, имеет право выбора и может принимать решения в отношении их использования самостоятельно в рамках действующего евросоюзовского законодательства.
В настоящее время экспортоориентированные предприятия в Польше могут пользоваться широким набором средств и инструментов прямой государственной поддержки экспорта, в принципе сопоставимым с применяемым в ЕС и других странах ЦВЕ, вступивших в Евросоюз.
Использование финансовых инструментов в Польше осуществляется в соответствии с правилами, определенными Консенсусом ОЭСР (соглашение инкорпорировано в евросоюзовское право), Директивой Совета ЕС от 7 мая 1998 г., касающейся гармонизации условий страхования средне- и долгосрочных экспортных кредитов, Сообщения ЕЭК, действовавшего (до конца 2004 г.) в отношении краткосрочных экспортных кредитов. Целью применения этих правил является недопущение недобросовестной конкуренции.
В ныне действующую в Польше государственную систему финансовых инструментов поддержки экспорта, созданную в 1993-1997 гг., дополненную и измененную в 2000-2001 гг., входят: страхование экспортных кредитов и экспортного риска, предоставление гарантий по экспортным кредитам; поручительства и гарантии по кредитам, предоставляемым на
развитие экспортного производства; доплаты к процентным ставкам экспортных кредитов; правительственные кредиты на финансирование импорта польских товаров и услуг развивающимися странами (связанная помощь). Однако из перечисленных финансовых инструментов польские предприятия в основном используют страхование экспортных операций, осуществляемое «Корпорацией страхования экспортных кредитов» (КиКЕ). Она была создана в 1991 г. в форме акционерного общества; ныне ее акционерный капитал составляет 128,8 млн зл. (около 30 млн долл.), 97% которого принадлежит государству.
Цель деятельности КиКЕ в соответствии с ее уставом- создание условий, способствующих продвижению польского экспорта на кредитных условиях, усилению позиций польских экспортеров, их товаров и услуг на международном рынке. Клиентами являются в основном частные фирмы, средний объем экспорта которых около 2,5 млн долл.
Благодаря изменениям, внесенным в Закон о гарантированном Государственным Казначейством страховании экспортных контрактов, с 1 января 2001 г. сфера страхования значительно расширилась. Она стала охватывать, кроме экспортных контрактов, также экспортные кредиты, прямые зарубежные инвестиции, издержки, связанные с поиском внешних рынков сбыта, риск изменения валютных курсов. Совершенно новой сферой деятельности КиКЕ (за счет бюджетных средств) стало и предоставление страховых гарантий. Такие гарантии контрактного характера могут предоставляться Корпорацией по торгам, возврату аванса, полученного в рамках экспортного контракта, исполнению экспортного контракта.
В принципе Корпорация может обеспечивать польских экспортеров и банки, их финансирующие, набором страховых услуг в объеме и на таких же условиях, как в других странах Евросоюза.
В соответствии с применяемыми в Польше правилами ОЭСР и ЕС за счет средств государственного бюджета могут быть застрахованы все средне- и долго-
срочные экспортные кредиты (с периодом платежа - более двух лет), а краткосрочные кредиты - только от некоммерческого риска (политические риски, риск катастрофы, риск длительной задержки платежа государственной структурой). Иными словами, страхованием охвачен исключительно инвестиционный экспорт или экспорт товаров, осуществляемый в страны повышенного риска. Что касается страхования краткосрочных экспортных кредитов от коммерческого риска (банкротство, неплатежеспособность, длительная задержка в урегулировании платежей негосударственной структурой), то есть кредитов, связанных в основном с экспортом неинвестиционных товаров в развитые страны, то оно возможно только на коммерческих условиях как за счет КиКЕ, так и других страхователей.
За годы своей деятельности Корпорация значительно увеличила масштаб своей деятельности: в 2003 г. доля экспорта, охваченная страхованием (за свой счет и за счет госбюджета), возросла до 3,17% по сравнению с 2% в 2001 г., 1,1% в 1995 г. и 0,1% в 1993 г.2 Важно отметить, что для усиления присутствия на рынке стран СНГ (из-за сохраняющегося высокого риска неплатежей за проданный товар) в 2003 г. более, чем втрое (до 354 млн долл.) увеличилась стоимость застрахованного за счет бюджетных средств экспорта, направляемого в эти страны. Такому росту способствовала, в том числе, реализация КиКЕ специальных программ «Экспортные кредиты для Российской Федерации» и «Россия - наш торговый партнер», предназначенных для страхования экспортных кредитов, предоставляемых национальными и иностранными банками, а также польским предпринимателям, экспортирующих товары и услуги на российский рынок.
В Польше в отличие от Венгрии, Чехии, Словении, а также Германии и ряда других развитых стран не создано специализированного института типа экспортно-импортного банка, занимающегося льготным кредитованием экспорта. Без такого института прямое государственной финансирование или рефинансирование
экспортных операций является невозможным. Кредитованием экспорта в Польше занимаются коммерческие банки, которые, как показала практика, не всегда охотно идут на предоставление экспортных кредитов, предпочитая технически несложные и более выгодные операции, например, с государственными ценными бумагами.
Нефинансовые, или административные инструменты поддержки экспорта (информационно-консультационная помощь, содействие контактам с возможными зарубежными партнерами, рекламная поддержка за рубежом, обучение и др.) находятся в ведении Министерства экономики, труда и социальной защиты. Использование таких инструментов соответствует основным положениям евросо-юзовского законодательства, относящихся к недискриминации, свободному перемещению товаров и капиталов, правилам предоставления публичной помощи. Это означает, что для продвижения на внешние рынки польских товаров, финансируемых из средств госбюджета, или товаров, экспортируемых с участием органов государственной администрации, нельзя использовать польские этикетки, флаг или давать информацию о происхождении товара. Однако, эти ограничения не касаются программ экспортной поддержки, финансируемых из внебюджетных средств.
Расходы, связанные с реализацией программ стимулирования экспорта сельскохозяйственных и продовольственных товаров, в Польше (как и в остальных странах ЕС), в соответствии с Распоряжением Совета ЕС (N2826/2000) могут быть покрыты: за счет финансовых средств ЕС (до 50% общей суммы издержек), из средств государственного бюджета (максимально до 20%), оставшаяся часть -структурой, разработавшей данную программу.
Административные средства стимулирования экспорта, в отличие от финансовых, пользуются в Польше растущей популярностью. Об этом свидетельствует увеличение числа заявлений польских экспортеров о предоставлении такой под-
держки: менее 1000 в год в 1991-1995 гг., 1400-2400 в 1996-1998 гг., 32003500 в 1999-2000 гг., около 4000 в 2001-2002 гг. Соответственно выросли выделяемые на эти цели бюджетные средства с 7,6 млн долл. в 2000-2001 гг., до
1 5,6 в 2002 г. и 1 5,9 млн долл. в 2003 г.3
Анализ ежегодных опросов, проводимых польским Институтом конъюнктуры и цен внешней торговли с 1994 г., показал, что чаще всего польские предприятия используют частичное финансирование, связанное с участием в зарубежных выставках и ярмарках, имеющих важное значение для польской экономики (31% респондентов в 2003 г.), а также частичное финансирование совместных зарубежных поездок польских предпринимателей и поездок делегаций потенциальных иностранных партнеров на выставки и ярмарки, проводимые в Польше.4
В последние годы стал применяться ряд новых форм и инструментов государственного стимулирования экспорта. В их числе, например, поддержка организации «Польских Домов» за рубежом, представляющих собой торгово-выставочные центры, демонстрирующие предлагаемые на экспорт товары польских предприятий. Круг таких Домов, уже созданных в Словении, России, Германии, Чехии, в ближайшие годы предполагается значительно расширить.
В 2002 г. организована Академия внешней торговли Министерства экономики, задачей которой является обучение и повышение квалификации сотрудников предприятий, особенно малого и среднего бизнеса, участвующих в подготовке и осуществлении внешнеторговых сделок за счет бюджетных средств (частично).
С учётом необходимости приспособления польских предприятий к условиям единого рынка ЕС и активизации экспорта в третьи страны была задействована важная, по признанию экспортеров, программа частичного финансирования затрат (до 50%), связанных с получением сертификата изделия. С 2003 г. такое финансирование может охватывать как получение сертификатов соответствия тре-
бованиям Единого рынка ЕС (например, знак ЕС), международным стандартам или стандартам внешнего рынка отдельной страны, так и свидетельств, необходимых для осуществления внешней торговли отдельными товарами (например, ветеринарных, гигиенических).
В начале 2003 г. заработали первые модули Телеинформационной системы содействия экспорту (ПЭРЕ), призванной обеспечить предприятиям быстрый доступ (через Интернет) к постоянно обновляемой информации, необходимой для осуществления внешнеэкономической деятельности. В рамках этой системы возможно получение сведений, в том числе, об экономическом положении стран-партнеров, условиях доступа на внешние рынки (в географическом и отраслевом разрезе), существующих инструментах поддержки экспорта; возможно также размещение информации о предлагаемых на экспорт изделиях польских предприятий.
Продвижению товаров на внешние рынки способствует и деятельность торгово-экономических представительств и посольств РП за рубежом (организация семинаров, конференций, оказание помощи в налаживании торговых контактов и др.), поддержка информационно-рекламной деятельности экспортеров, присуждение Министерством экономики наград за выдающиеся достижения в экспортной деятельности.
Польские экспортоориентированные предприятия могут пользоваться предоставляемыми на безвозмездной основе средствами ЕС в рамках программ ФАРЕ («Программа национального развития экспорта», «Программа развития экспортных предприятий»), в том числе для покрытия издержек, связанных с осуществлением экспортных проектов, повышением квалификации сотрудников.
Особое внимание в Польше уделено развитию экспортной активности предприятий малого и среднего бизнеса (МСП). Польские МСП, возникшие в основном в результате процесса рыночной трансформации только в начале 90-х гг., как пра-
вило, не имеют крупного капитала, развитой материально-технической базы, достаточного опыта управленческой и, особенно, маркетинговой деятельности, направленной на создание и продвижение продуктов на определенные рынки (с точки зрения формирования цен на экспортируемые товары, технических условий и стандартов, дизайна, гигиенических норм, сертификации, регистрации товарных знаков и т. д.) В силу этого они требуют - в отличие от МСП в странах ЕС - государственной поддержки не только экспортной, но и маркетинговой деятельности на всех ее стадиях.
Как показала практика, наиболее эффективным инструментом поддержки МСП в Польше стали программы содействия их экспорту, подготовленные с участием предприятий и зарубежных экспертов. Такие программы дают возможность оказывать целевую поддержку с учетом конкретного экономико-финансового, производственного и технического положения разных групп предприятий и их позиции на внешних рынках. В частности, успешно была реализована программа ЕХРРОМ I (1993-1996 гг.), итогом которой явился рост экспорта участвовавших в программе 330 предприятий примерно на 80 млн ЭКЮ.5
По программе ЕХРРОМ II (19961999 гг.) около 200 МСП, экспортирующих свои товары в Евросоюз, страны ЦВЕ, а также европейские страны СНГ, получили помощь из средств ЕС в размере более 5,3 млн евро. В рамках этой программы была оказана помощь в подготовке планов развития экспорта, поиске иностранных партнеров; предоставлены консультационные и образовательные услуги в области экспортного маркетинга, организации и технике осуществления экспортных операций; предприятия получили также финансовые средства на развитие экспортоориентированных производств. В соответствии с данными проведенного на заключительном этапе реализации программы анкетного опроса, почти у 80% участвовавших МСП возрос экспорт, свыше 70% нашли новые зарубежные рынки или покупателей и каждое пятое предприятие впервые стало экспортером.
В последние годы были реализованы и другие программы, направленные на активизацию экспортной деятельности МСП, также за счет средств ЕС. Особо отметим Программу стимулирования экспорта (бюджет 6 млн долл.), рассчитанную на период 2000-2002 гг. Ее основными целями явились создание организационной инфраструктуры оказания поддержки экспорту на уровне органов регионального и местного самоуправления; развитие системы дотаций, стимулирующих экспортную активность на местах; создание системы дотаций для частичного финансирования консультационных и образовательных услуг, связанных со стимулированием экспорта МСП.
В настоящее время основное значение для поддержки экспорта МСП имеет сеть созданных в Польше организационных структур, деятельность которых направляется Министерством экономики и Польским агентством развития предпринимательства (работает с 01.01.01). В ее составе - 150 аккредитованных на всей территории Польши отделений Национальной системы услуг, Центр экономической информации и Польская сеть бизнес-консультантов, учрежденная в форме акционерного общества.
Как показывают статистические данные о внешнеторговой деятельности, стимулирование экспорта МСП дало положительные результаты: доля малых и средних предприятий (с числом занятых до 250 чел.) в польском экспорте возросла с 38,5% в 1995 г. до 44,5% в 2002 г.6
Несмотря на достижения последних лет эффективность созданной в Польше системы государственной стимулирования экспорта, по мнению польских экспертов, пока несопоставима с другими странами ЕС. Так, польские экспортеры проявляют слабый интерес к финансовым инструментам поддержки; за исключением экспортного страхования, практически не пользуются другими средствами поощрения.
Основными причинами такого положения являются: плохая осведомленность польских экспортеров о возможностях получения финансовой помощи, сложность процедуры оформления, высокие издерж-
ки и связанный с этим небольшой выигрыш для предприятий от использования финансовых инструментов поддержки. Страхованием KUKE за счет государственного бюджета охвачено 1,4% (2003 г.) польского экспорта по сравнению с аналогичным страхованием, осуществляемым немецким Hermes - 3,3% (2000 г.), британской ECDG-2,7% (2000 г.), шведской EKN -3,9% (2001 г.), финской
Finnevera (2001 г.) - 2,1% экспорта.7
Увеличению роли государственного страхования в стимулировании экспортоориентированных производств препятствует небольшая доля предоставляемых банковских кредитов на финансирование и рефинансирование экспортных операций. По расчетам Министерства финансов Польши, в 1997-2000 гг. стоимость банковских кредитов на финансирование экспортных контрактов соответствовала 0,6-1,2% стоимостного объема польского экспорта, в то время как в странах Западной Европы этот показатель составлял не менее 25%.8 В последние годы такое положение мало изменилось, что связано как со слабой заинтересованностью коммерческих банков в предоставлении экспортных кредитов, так и высокими процентными ставками и сложными процедурами получения таких кредитов для предприятий.
Что касается использования административных инструментов, то польские экспортеры пока не могут рассчитывать на государственную поддержку, сопоставимую с предлагаемой в большинстве стран Западной и Восточной Европы. Для продвижения польских товаров на внешние рынки выделяются скромные бюджетные средства (около 16 млн долл. в 20022003 гг.) по сравнению с государственными расходами на эти цели (в 1999 г.) в Голландии - 370 млн долл., Австрии-310, Испании-190, Венгрии - 25 млн долл.9
Как справедливо полагают польские эксперты, даже самая совершенная система прямого государственного стимулирования экспорта не может обеспечить эффективность политики экспортоориентированного развития, отражением которой является динамичный и постоянный
рост экспорта. Поэтому в ближайшие годы акцент предполагается сделать на осуществлении политики косвенной поддержки экспорта, направленной на развитие предпринимательской деятельности, стимулирование инвестиционной активности предприятий, создание новых товаров, конкурентоспособных на мировом рынке. Этой цели служит операционная программа «Рост конкурентоспособности экономики - 2004-2006», осуществляемая в рамках Национального плана развития 2004-2006 гг.
Одновременно предусматривается реализовать большой комплекс мероприятий, направленных на совершенствование существующей системы прямой государственной поддержки экспорта. Ключевое значение для активизации политики содействия экспорту в Польше будет иметь предусмотренное в «Программе экономического стимулирования Польши до 2005 г.» существенное увеличение бюджетных расходов на эту цель. По образцу других стран ЕС предполагается создать специальный государственный орган - Польское агентство экономического стимулирования, которому Министерство экономики передаст реализацию политики поощрения экспорта. Правительственный проект закона о создании такого агентства, ныне находящийся на рассмотрении в Комиссии Сейма по вопросам экономики, определяет следующие основные направления его деятельности в области экспорта: реализация годовых и долгосрочных программ поддержки экспорта; стимулирование сотрудничества польских предприятий с иностранными партнерами; осуществление взаимодействия с учреждениями и организациями, объединениями иностранных предпринимателей и предприятий, а также органами территориального самоуправления; оказание информационного содействия, прежде всего путем создания и обновления базы данных о потенциальных контрагентах и рынках сбыта; подготовка кадров внешнеторгового профиля.
«Программа экономического стимулирования Польши до 2005 г. « предусматривает также существенное повыше-
ние результативности финансовых инструментов поддержки экспорта. В том числе, развитие сеть продаж страховых услуг, упрощение процедуры и уменьшение стоимости их предоставления, охвата информацией о существующих инструментах стимулирования возможно большого круга малых и средних предприятий. В соответствии с практикой стран ЕС, где основным финансовым средством содействия экспорту является страхование, предполагается увеличить долю экспорта, охваченного страхованием и гарантиями КиКЕ, в 2005 г. до 3,7% и 5-6% в последующие два-три года.10
Для усиления роли банковских кредитов в развитии экспорта в государственном Банке народного хозяйства завершается создание специализированного подразделения для обслуживания внешнеторговых операций, включая предоставление экспортных кредитов. Однако решающее значение, по мнению польских экономистов, будут иметь меры по повышению заинтересованности коммерческих банков этим видом деятельности.
Для стимулирования экспортной активности предусматривается использование и ряда новых инструментов, таких как создание экспортных консорциумов, разработка секторальных программ для предприятий отраслей, обладающих высоким экспортным потенциалом, издание газеты для экспортеров; учреждение польских торгово-промышленных палат за границей.
В соответствии с разработанной «Национальной стратегией развития и стимулирования экспорта», а также существующими региональными стратегиями развития экспорта в ближайшие годы центр тяжести политики его стимулирования будет смещаться с содействия, оказываемого центральными правительственными учреждениями, на поддержку местными органами власти и создаваемыми организационными структурами регионального уровня.
Польские эксперты особо отмечают, что успех национальных предприятий на едином рынке ЕС и обеспечение стабильно высоких темпов экспорта требуют тесной увязки прямого стимулирования экспорта как с государственной поддержкой развития конкурентоспособной продукции, так и с основными параметрами макроэкономической политики, важными для обеспечения текущей эффективности экспортной деятельности (валютный курс, уровень процентной ставки, налоговые ставки).
Примечания:
1 Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2003-2004. IKiCHZ, Warszawa, 2004, s.76.
2 Всемирная торговая организация и
национальные экономические интересы. М., Наука, 2003, с.295; Zagraniczna polityka
gospodarcza Polski 2003-2004, s. 295.
3 Formy wspierania eksportu. Ministerstwo gospodarki, Departament promocji gospodarczej, Warszawa, 2003.
4 Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2003-2004, s. 196.
5 Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2001-2002, s.202.
6 Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2003-2004, s.79.
7 J. Polowy. Finansowe instrumenty wspierania eksportu stosowane w krajach Unii Europejskiej i mozliwosci wykorzystania tych doswiadczen w Polsce - oficjalne wsparcie kredytow eksportowych. Ministerstwo Finansow, Departament Polityki Zagranicznej, Warszawa, 2003.
8 Analiza skali kredytowania produkcji eksportowej i eksportu przez banki w latach 1997-2000. Ministerstwo Finansow, Departament Polityki Zagranicznej, Warszawa, 8.10.2002.
9 Formy wspierania eksportu. Ministerstwo gospodarki, Departament promocji gospodarczej, Warszawa, 2002, s.68.
10 Zagraniczna polityka gospodarcza Polski 2003-2004, s.186.
