CC BY
625
1 78
7. II международный форум: «Государственные закупки: перспективы развития»// Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008.№12.
8. http://www.fas.gov.ru Пресс-служба ФАС России: Экономия бюджетных средств на госзаказе за 1 полугодие 2008 года.
9. http://www.weforum.org The Global Competitiveness Peport 2008-2009 гг.
Z
GD
ДУДНИК Д.В.
Кубанский социально-экономический институт, доцент, кандидат экономических наук, e-mail: din_dvd@mail.ru
система государственного управления земельными ресурсами российской федерации и пути её совершенствования
В статье рассмотрены актуальные вопросы государственного управления земельными ресурсами. Дан анализ существующей системы государственного управления земельными ресурсами Российской Федерации. Сделаны выводы о необходимости её совершенствования.
Ключевые слова: государственное управление; система; земельные ресурсы
j] Коды классификатора JEL: H1
Ь О (О
Государственное управление земельными ресурсами представляет собой сложную систему экономически ^ обоснованного, целенаправленного воздействия на земельные отношения, с целью их упорядочивания в соответствии с установленными нормативными требованиями. В основе этого воздействия находится познание объективных закономерностей решения проблемы обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Под рациональным использованием земли в данном контексте следует О понимать максимально эффективный (с точки зрения обеспечения потребностей государства и общества) Ь способ ее использования с учетом конкретных природных, экономических социальных и политических усло-Ш вий в соответствии с объективно существующими принципами взаимодействия общества и природы. q Следуя теории административного права, по своему изначальному смыслу «государственное управление Ш означает управление, осуществляемое государством» [2, с. 6]. Из этого определения следует, что субъектом
0 отношений государственного земельного управления, с одной стороны всегда выступает государство, предел ставляемое соответствующими государственными органами либо иными органами и организациями, которым ф переданы (делегированы) государственные полномочия. С другой стороны участниками правоотношений ^ государственного земельного управления выступают граждане, государственные и негосударственные орга-g- низации. Отношения между государственными органами, с одной стороны, и физическими и юридическими Eg лицами - с другой, урегулированные нормами права и носящие императивный элемент, именуются управ-
1 ленческими. Государственные органы при этом выступают в качестве юридически властного управляющего, о своего рода выразителя функций управления, а вторая сторона подвергается управленческому воздействию
0 государства.
1 Таким образом, государственное земельное управление можно определить как - организующую исполни нительно-распорядительную деятельность компетентных государственных органов по практическому осу-о ществлению его целей и задач, выраженных в законодательстве.
о Управление земельными ресурсами как сложноорганизованная система осуществляется многими методами и средствами. Поэтому она является предметом изучения многих наук, а её изучение носит междисципли-о нарный характер. Она включает следующие аспекты:
о - политический, обеспечивающий выполнение социально-политических, экономических и экологических о задач государства по рациональному использованию земельных ресурсов и защите территориальной о целостности страны;
о - административно-управленческий, связанный с формированием системы государственных и муници-
0 пальных органов управления земельными ресурсами, разграничением их компетенций, организаций cl выполнения ими взаимосогласованных функций;
5= - правовой, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель на основании правовых норм, закрепленных в законодательных актах;
- научный, связанный с разработкой научно обоснованных рекомендаций по управлению земельными ресурсами с учетом достижений научно-технического прогресса;
- экономический, определяющий условия эффективного использования земель;
- внедренческий, связанный с разработкой и осуществлением экономических, социальных и иных рычагов, стимулов и мероприятий по рациональному использованию и охране земель.
§ Одновременно земля, как объект управления, требует учёта специфики своего природного происхожде-
1 ния при выборе форм и методов управления. Поэтому при осуществлении функции управления земельными
о ф
о ф
т
ресурсами следует учитывать основные свойства земли как природного объекта (рельеф местности, клима-
1 ^э
тические условия, плодородие; растительный мир; гидрографические и гидрогеологические свойства земли, техногенные факторы и т.д.) в комплексе с экономическими условиями развития территории. Управление земельными ресурсами должно носить комплексный характер, и требует от органов государственной власти системного подхода к формированию организационного механизма использования и охраны земельных ресурсов, с учётом возможных эколого-социальных последствий.
Внешняя сторона содержания управления представляется как совокупность организационно-хозяйственных, технических и правовых мероприятий государства по управлению землей. Основу управления земельными ресурсами, в данном контексте, формируют общие экономические, экологические и социальные законы, присущие любой социально-экономической формации. Внутренняя же сторона заключается в реализации социально-экономического и экологического аспектов содержания управления земельными ресурсами.
Управление земельными ресурсами осуществляется законодательными и исполнительными органами государственной власти, которые регулируют земельные отношения и определяют общую стратегию нормотворчества, правоохранительной деятельности и т.д. в сфере использования и охраны земель в Российской Федерации. Содержание деятельности исполнительно-распорядительных органов по управлению земельными ресурсами, заключается в осуществлении базовых функций управления таких как: прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов, установлении норм и порядка землепользования, распределения и перераспределения земель, оперативно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности за использованием и охраной земель.
Отличительной чертой Российской системы управления земельными ресурсами, является резкий переход от административно-плановой модели управления к рыночной, и как следствие - разграничение видов, функций и субъектов управления; развитие процессов демократизации общественных отношений; интеграция России в мировой экономический и информационно-технологический процессы и др. ^Г
Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и ^ функции управления. Объект и предмет управления тесно связаны между собой. Например, управление зем- о лями сельскохозяйственного назначения будет значительно отличаться от управления землями населённых пунктов. Объектом государственного управления является весь земельный фонд Российской Федерации и ее ^ субъектов, он включает в себя все земельные участки, находящиеся на территории государства независимо от их правовой принадлежности и характера использования. Предмет управления составляет весь спектр
И
общественных отношений в сфере использования и охраны земельных ресурсов. ^
Многообразие качественных характеристик земли влечёт за собой многообразие возможных способов её использования, подлежащих управлению. К числу таких способов можно отнести: осуществление территориальной организации землепользования, (землеустройство, планировка, зонирование и др.); инженерное □ обеспечение процесса использования земель (инженерные коммуникации); установление правовых форм □ использования земельных участков (собственность, пользование, аренда, ограничения, обременения); ус- ^ тановление направлений и видов разрешённого использования земель их целевое назначение (правовой режим земель); внедрение экономически и экологически эффективных технологий использования земли; анализ природного и экономического состояния земель; осуществление мероприятий, влияющих на качест- £ венные характеристики и состояние земель (мелиоративные мероприятия). ё
На формирование модели управления влияют так же цель и задачи управления, которые устанавливаются в государстве в зависимости от существующего уровня развития общественных отношений. Объект, предмет, ® цели и задачи управления взаимосвязаны и взаимозависимы. Так, цель и задачи формируются с учетом состояния объекта и предмета управления, а уже сформированные цель и задачи при их реализации формируют ^ объект и предмет управления. о
Субъектный состав управления находится в зависимости от вида управления земельными ресурсами (государственное, муниципальное или внутрихозяйственное управление) и подразделяются на органы государственной власти, местного самоуправления или физических и юридических лиц.
Наиболее значительные полномочия в части земельного управления сосредоточены у органов государс-
О
О о
твенной власти, поскольку государственное управление земельными ресурсами является базовым. ^
Создание экономически эффективной системы государственного управления земельными ресурсами одна о
i_
0
1_
о
из приоритетных задач любого государства.
В Российской Федерации государственное управление земельными ресурсами осуществляется на двух уровнях: федеральном и уровне субъекта федерации. Оба уровня обладают своими особенностями. Если на уровне федерации рассмотреть систему государственных органов, осуществляющих государственное земель- ^ ное управление, не сложно, то на уровне субъекта федерации в каждом конкретном случае система органов ^ будет не похожа на другие. Фактически имеют место более 80 своеобразных систем, созданных субъектами в о соответствии с действующим федеральным и собственным законодательством. ^
Важно отметить, что каждый из уровней государственного управления земельными ресурсами имеет ис- 1 ключительную важность, поскольку в силу взаимной зависимости реализация государственной политики в о области управления земельными ресурсами возможна лишь при их эффективном взаимодействии. &
Государственное управление на федеральном уровне представляет собой деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению исполнения федеральных законов, регулирующих земельные отношения. Оно осуществляется на всей территории РФ. В систему органов государственного земельного управления на федеральном уровне входят Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства и | ведомства. о
Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управле- о ние. &
о ш
т
Общее государственное управление:
- осуществляется государственными органами общей и специальной компетенции;
- имеет территориальный характер;
- распространяется на все земельные ресурсы (страны) независимо от категории земель и субъектов права.
Ведомственное (отраслевое):
- осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами;
- строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли;
- не зависит от территориального размещения земель.
Анализ существующей структуры органов исполнительной власти Российской Федерации позволяет выделить в их системе федеральные министерства и ведомства, осуществляющие функции государственного земельного управления по отношению ко всем федеральным землям независимо от ведомственной принадлежности, а также в отношении иных земельных участков, независимо от их формы собственности и целевого назначения строго в соответствии с собственными полномочиями. Такие органы относятся к органам общей компетенции, и их властные предписания обязательны для выполнения всеми субъектами земельных правоотношений независимо от их организационно правовых форм. Однако, органы государственной власти могут осуществлять так же и ведомственное управление по отношению к землям, переданным им в пользование. В первую группу входят:
• Министерство природных ресурсов и экологии РФ,
• Министерство сельского хозяйства РФ,
• Министерство экономического развития РФ, ^ • Министерство промышленности и торговли,
Ь • Министерство здравоохранения и социального развития РФ, ^ • Министерство юстиции РФ,
X • Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом,
• Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству,
• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Вторую группу составляют федеральные министерства и ведомства (в том числе и входящие в первую группу) использующие для выполнения своих задач земельные участки, предоставленные им в пользование. ^ Указанные органы государственной власти являются частью системы государственного управления в сфе-I- ре природопользования и охраны окружающей среды, поскольку в соответствии со ст.6 Земельного кодекса 00 РФ, объектами земельного права являются: земля как природный объект и природный ресурс, земельный О участок и часть земельного участка [1]. Т.е. объектом правового регулирования со стороны государства в ¡=у данном случае является не только индивидуализированный в качестве объекта гражданского оборота зе-«а, мельный участок или его часть, но и земля как природный объект и природный ресурс, а, следовательно, сис-0 тему органов государственного управления земельными ресурсами можно классифицировать в соответствии ф с их компетенцией в сфере природопользования.
ё К органам общей компетенции относятся: Президент РФ; Правительство РФ; Администрации субъектов РФ. о. К органам специальной компетенции относятся: Министерство юстиции; Министерство природных ресурсов ЕЕ и экологии; Министерство промышленности и торговли; Министерство энергетики; Министерство сельского х хозяйства; Министерство здравоохранения и социального развития; Министерство регионального развития; ф Министерство экономического развития.
о Система органов государственной власти осуществляющих управление земельными ресурсами схематично представлена на рис 1.
Общее руководство исполнительно-распорядительной деятельностью в стране применительно к земель-
0 ным правоотношениям осуществляет президент РФ, который участвует в государственном земельном управ-з лении, реализуя свои конституционные права председательствовать на заседаниях Правительства РФ, прини-^ мать решения об отставке Правительства РФ, назначать и освобождать от должности федеральных министров,
издавать указы и распоряжения, отменять постановления и распоряжения правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, а также приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе высшего должностного лица субъекта РФ, в случаях определенных нарушений (ст. 83-85, 90 Конституции РФ). § Полномочия по организации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, в том числе регулирующих земельные отношения, возложены на правительс-£ тво РФ. В рамках этих полномочий Правительство РФ, в частности, руководит работой вышеупомянутых ми-^ нистерств и ведомств, контролирует их деятельность, управляет федеральной собственностью, имеет право
1 отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, рассмат-о ривать программы приватизации государственной собственности. Правительство РФ также обеспечивает ш единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов (ст. 4, '! 12-14, 28 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
о Структура федеральных министерств и ведомств, осуществляющих государственное земельное управле-■т ние, определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов Ц исполнительной власти» и Указом Президента Российской Федерации от
° 12 мая 2008 N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». 9 Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ О непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы [3].
И Ш
