CC BY
441
Денисова Армина Вазгеновна
соискатель кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета _(тел.: 89186573754)
Понятие и сущность управления земельными ресурсами в субъектах
Российской Федерации
В статье рассматривается сущность управления земельными ресурсами на уровне субъектов РФ как элемент государственного управления. Дано понятие государственного управления земельными ресурсами как организующей деятельности по обеспечению рационального использования земель.
Ключевые слова: государственное управление, рациональное использование земель, земельные ресурсы, уполномоченный орган исполнительной власти.
A.V. Denisova, post-graduate of the chair of administrative and financial law Kuban State University; tel.: 89186573754.
Notion and essence of management to land resource in subjects of Russian Federation
In article is considered essence of management to Land resource at a rate of RF subject as element of state management. Notion of state management to Land resource is given as organizing activity on ensuring the rational use the lands.
Key words: state management, rational uses the lands, land facility, representative organ executive authorities.
Рациональное использование земель является одной из главных проблем современной России и, таким образом, выступает в числе важнейших приоритетов внутренней политики государства. Правовое регулирование землепользования при всей его противоречивости опирается, в конечном счете, на понимание земли как общенародного достояния. В связи с этим возрастает и роль государственного управления в сфере охраны и использования земель.
Как элемент государственного управления в целом [1], в широком смысле государственное управление в области использования и охраны земельных ресурсов - это целенаправленное организующее воздействие государства в лице уполномоченных органов на обеспечение рационального использования земель в целях развития всего общества [2]. Государственное управление использования земельных ресурсов в узком смысле - это организующая деятельность органов исполнительной власти, направленная на обеспечение рационального использования земель обществом.
Государство в лице органов исполнительной власти, вступая в земельные правовые отношения, оказывается выразителем общественных публичных интересов. В данном случае мы следуем мнению о том, что у государства нет (в идеале) интересов, отличных от того сооб-
щества, интересы которого они призваны выражать [3] При этом заметим, что государство, реализуя управленческие функции в современных условиях, с одной стороны, призвано обеспечивать "общие", существенные для всего сообщества интересы, к которым, безусловно, относятся такие, как охрана земель, как компонента окружающей среды, с другой стороны, должно быть направлено на обеспечение стабильности землепользования и земельного правопорядка. Последние функции, если учесть многообразие социальных интересов, направленных на приобретение земельных ресурсов, наполняются весьма существенным значением в современных условиях.
Таким образом, цель государственного управления в области использования и охраны земель в самом общем смысле - обеспечение публичных интересов, а также обеспечение соотношения и баланса интересов отдельных социальных групп при использовании земли. Указанная цель достигается посредством реализации соответствующими органами властных полномочий, прежде всего участием данных органов в соответствующих правовых отношениях, основанных на власти и подчинении.
Механизм государственного управления земельными ресурсами и его составляющие являются объектом не прекращающихся науч-
95
ных исследований [4]. Однако, как показывает опыт, процесс государственного управления земельными ресурсами испытывает затруднения. Это связано с общими проблемами переходного периода и трудностями административной реформы. В то же время, как представляется, есть и проблемы системного характера, касающиеся только места и роли государства в обновленных земельных отношениях.
Одна из проблем, как представляется, связана с тем, что те звенья, которые составляют, по мнению специалистов, механизм государственного управления, развиваются в земельной сфере не одинаково. Но более важной проблемой оказывается, по нашему мнению, то, что механизм управления испытывает трудности в достижении самой цели управления. Кроме того, на становлении управленческих земельных отношений отражаются проблемы формирования метода правового регулирования земельных отношений в целом. Это имеет выражение и в реализации, и в развитии соответствующих земельных правовых отношений.
В том, что касается составляющих механизма государственного управления, имеются разные мнения. Так, А.П. Алехин, анализируя точки зрения по этому поводу, выделяет следующие элементы государственного управления: анализ ситуации; прогнозирование; программирование; информационное обеспечение; регулирование; организация; координация; контроль [1]. Можно утверждать, что при осуществлении государственного управления в рамках реализации земельных отношений, все эти элементы имеют свое место и выражение в определенных полномочиях государственных органов или органов местного самоуправления.
Содержание данного круга отношений в целом задано положениями действующего земельного законодательства, а также законодательства, регулирующего деятельности государственной исполнительной власти. Какие правовые отношения должны быть включены в круг, названный отношениями в области управления земельными ресурсами, зависит от установленных норм, регулирующих управленческие функции органов государственной власти. Однако и эти нормы должны быть основаны на общих представлениях о публичных функциях по управлению земельными ресурсами.
В такие функции, как известно, входят: учет (количественный и качественный) земельных ресурсов как объекта управления; управление процессами перераспределения; охрана земельных ресурсов; контроль за соблюдением установленных законом требований по использованию ресурсов. В основе управления нахо-
дится, с одной стороны, то свойство земли, которое именуется ограниченностью ресурса, с другой стороны - разнообразие интересов в использовании этого ограниченного ресурса. Отсюда необходимое исполнение публичной властью как минимум двух функций - охрана ресурса от истощения и других негативных явлений, которые могут привести к невозможности его использования в социально важных целях, а также обеспечение баланса интересов. Для реализации этих целей, собственно, и устанавливаются соответствующие полномочия органов государственной власти.
Напомним, что согласно ст. 9 ЗК к полномочиям РФ в области земельных отношений относятся:
1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений обо-ротоспособности земельных участков;
3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;
4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд РФ;
6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, Земельным кодексом, федеральными законами.
Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственностью).
Далее, ст. 10 ЗК определено, что к полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.
Субъекты РФ также осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.
Нетрудно заметить, что ЗК РФ относит к ведению федеральных органов власти решение фундаментальных вопросов: выработку основ земельной политики, правового регулирования
96
ограничений землепользования и изъятия земель у собственников и владельцев. Задачи субъектов Федерации обрисованы значительно скромнее: принятие конкретных решений по резервированию и изъятию земель, разработка и реализация программ использования и охраны земель.
Так, в ст. 5 Закона Краснодарского края № 532-КЗ [5] сформулированы полномочия специального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами. Специально уполномоченный орган [б] исполнительной власти Краснодарского края по управлению и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Краснодарского края (далее - уполномоченный орган), в пределах полномочий, установленных высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края, вправе:
осуществлять от имени Краснодарского края юридические действия по защите имущественных прав и законных интересов Краснодарского края в области управления и распоряжения земельными ресурсами;
участвовать в разработке и выполнении краевых программ по рациональному использованию и мониторингу земель, повышению плодородия почв, охране и учету земельных ресурсов Краснодарского края;
осуществлять функции по приватизации земельных участков, предоставлению земельных участков, выкупу земельных участков для государственных нужд Краснодарского края;
осуществлять реквизицию земельных участков в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
осуществлять организацию и проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков или права их аренды;
заключать договоры безвозмездного срочного пользования, аренды земельных участков;
контролировать перечисление в краевой бюджет средств от продажи и аренды земельных участков, а также от продажи права аренды земельных участков на торгах (аукционах, конкурсах);
контролировать проведение работ по выбору и формированию земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Краснодарского края, а также при изъятии земельных участков органами государственной власти Краснодарского края в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
устанавливать порядок принятия и рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц о приобретении прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности Краснодарского края;
принимать в пределах своей компетенции меры по устранению нарушений федерального законодательства и законодательства Краснодарского края в области земельных отношений путем предъявления исков в суды и направления материалов в правоохранительные органы для привлечения виновных лиц к ответственности;
осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Краснодарского края.
Таким образом, из содержания приведенной нормы регионального Закона следует определение объема полномочий субъекта Федерации по управлению земельными ресурсами. Прежде всего, это - учет земельных ресурсов и мониторинг их рационального использования (на территории субъекта РФ). Далее, важным представляется полномочие органа исполнительной власти по изъятию (выкупу) земель у собственников и пользователей, а также по приватизации земель и передаче их в пользование по различным договорам. Наконец, выполнение возложенных на орган власти функций немыслимо без наделения его полномочиями защиты и контроля.
Если обратиться к специальным функциям государственного управления земельными ресурсами, то Земельным кодексом РФ выделены такие, которые считаются преимущественно земельными. Им посвящены особые главы ЗК - гл. X, XI, XII и некоторые статьи в иных главах. К ним относятся: плата за землю, мониторинг земель, кадастровый учет земельных участков, контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль). Ряд управленческих полномочий закреплен за органами государственной власти и в области землеустройства. Представленный перечень функций не случаен, он продиктован не только спецификой земли как объекта управленческих отношений, но и тем, что сама управленческая деятельность обладает особенностями и особым перечнем задач, которые стоят перед уполномоченными органами государственной власти, реализующими эти функции.
Основные черты управления в области земельных отношений:
объектом управления является земля; все основные функции осуществляются одним уполномоченным органом;
функции управления урегулированы нормативными актами земельного законодательства.
В то же время, помимо перечисленных функций, которым ЗК уделил особое внимание, к государственному управлению в рамках земельных отношений относится и иная деятельность, осуществляемая преимущественно
97
органами государственной исполнительной власти, если объектом этого управления являются различные аспекты земельных отношений. Однако Земельный кодекс РФ не обращается к ним специально.
Существует ряд управленческих функций, тесно соприкасающихся с земельными, но не ограничивающихся только управлением земельным фондом. К таким управленческим действиям можно отнести, в частности, деятельность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Экологический и санитарно-
эпидемиологический контроль как вид исполнительно-распорядительной деятельности также имеет в виду экологическое или санитарно-эпидемиологическое состояние земли как природного объекта. Однако в данном случае земля выступает только как один из контролируемых объектов, поэтому основная масса норм, регулирующих эти виды управленческих функций, сосредоточены не в земельном законодательстве, а в законодательстве, соответственно экологическом и санитарно-эпидемиологическом и т.д.
Основными отличиями данных функций являются следующие: объектом управления являются отношения не только по использованию земли, но иные общественные отношения, иные, помимо земли, объекты материального мира (использование вещей, получение доходов и т.п.); управление осуществляется уполномоченным органом специальной компетенции, осуществляющим преимущественно только этот вид деятельности; отношения в области управления урегулированы отраслевым законодательством (гражданским, налоговым, экологическим и т.п.).
При изучении основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Полномочия органов государственной власти в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, предполагают реализацию не административно-властных полномочий, а реализацию правомочий собственника в отношении конкретного земельного имущества. Такие правомочия реализуются на основании ст. 29 ЗК, ст. 124, 125, 214 и др. статей ГК, в частности при осуществлении приватизации земельных участков или предоставлении их в пользование, в том числе в аренду.
Система законодательства об управлении в области охраны и использования земли выстраивается на основе положений ст. 72 Конституции РФ, согласно которой в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся следующие вопросы: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Основным нормативным актом земельного законодательства, определяющим основы управленческих функций органов государственной власти в земельных отношениях, является Земельный кодекс РФ. Земельный кодекс РФ содержит общие, принципиальные нормы, устанавливающие функции государственного управления земельными ресурсами, а также ряд основных положений, на основе которых должно осуществляться регулирование указанных функций. Детальное регулирование отношений в области управления установлено отдельными нормативными актами.
Так, Земельным кодексом РФ установлены положения, согласно которым (ст. 9) определено, что государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра находится в ведении РФ. Исходя из данного положения основное правовое регулирование в области управления земельными ресурсами осуществляется федеральными нормативными актами РФ.
Исходя из положений ст. 9, 10 и иных статей ЗК субъекты РФ не наделены полномочиями в области государственного управления земельными ресурсами, а именно в области ведения кадастра, мониторинга земель, землеустройства, поскольку исключительной компетенцией в этой области наделена Российская Федерация.
Это означает, что субъекты РФ, в целом обладая правом урегулировать земельные отношения на своем уровне, не вправе утверждать нормы, касающиеся регулирования ведения кадастра, мониторинга, государственного земельного контроля.
Отношения в области государственной регистрации прав на земельные участки и сделки с ними также не могут находиться в ведении субъектов РФ, поскольку осуществление госу-
98
дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является институтом гражданского законодательства и согласно ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения РФ.
В отношении правового регулирования землеустройства Земельный кодекс РФ (ст. 69) установил, что порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Таким образом, ЗК, определяя, что управление в области землеустройства является полномочием РФ, но не исключает возможности урегулирования некоторых отношений по землеустройству и на уровне субъекта РФ.
Регулирование отношений в области перевода земель из одной категории в другую также предусматривает участие в этом процессе субъектов РФ. Данная возможность установлена ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ [7]. Ряд положений о регулировании субъектами РФ перевода земель из одной категории в другую и установления порядка использования таких земель установлены ЗК РФ (ст. 87, 94, 95 и др.).
В целом же управление земельными ресурсами на уровне субъектов РФ представляет собой организующее воздействие уполномоченного органа исполнительной власти на участников земельных отношений в целях защиты общественных интересов и поддержания баланса интересов отдельных субъектов, реализуемое посредством учета земельных ресурсов, обеспечения их рационального использования, выявления и пресечения правонарушений в сфере землепользования.
1. См.: Алехин А.П., Кормалицкий А.А. Административное право России. М., 2005. С. 3.
2. См.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В. В. Все о земельных отношениях: учебно-практическое пособие. -"Проспект", 2010 г.
3. Тихомиров Ю.А., Публичное и частное право / Общая теория государства и права / отв. ред. М.М. Марченко. М., 2002. Т. 2. С. 390, 391; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 54-58 и др.
4. См., например, Комов Н.В. Модернизация российского землепользования на основе взаимодействия государственных и рыночных
механизмов управления земельными ресурсами // "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель". № 8. Август 2010 г.
5. Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (с изм. и доп.) // "Кубанские новости". № 240. От 14 ноября 2002 г.
6. Постановлением главы администрации края от 11 марта 2002 г. № 253 полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, делегированы департаменту имущественных отношений Краснодарского края.
7. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ от 27 декабря 2004 г. № 52 (часть I). Ст. 5276.
1. See.: Alehin A.P., Kormalickiy A.A. Administrative right to Russia. M., 2005. P. 3.
2. See.: Bogolyubov S.A., Galinovskaya E.A., Minina E.L., Ustyukova V.V. All about land relations: scholastic-practical monography. - "Avenue", 2010.
3. Tihomirov Yu.A. Public and quotient law / Main theory state and law / Ch. ed. M.M. Marchenko. M., 2002. T. 2. P. 390, 391; Vasilieva M.I. Public interests in ecological right. M, 2003. P. 54-58.
4. See for instance, Komov N.V. Modernization of the Russian land-use on base of the interaction state and market mechanism of management land resource // "Land managing, cadaster and monitoring the lands. № 8. August 2010.
5. Act Krasnodar region from November 5 2002 532-KZ "About base of the regulation land relations in Krasnodar edge" (with change. and add.) // "Kuban news". № 240. November 14 2002.
6. Act chapters to administrations of the edge from March 11 2002 № 253 authorities on dictation land area, residing in state property, and authorized department of the property relations Krasnodar region.
7. Federal law from December 21 2004 № 172-FZ "About translation of the lands or land area from one category in other" (with change and additions) // SZ RF from December 27 2004. № 52 (the part I). Art. 5276.
99
