CC BY
73
экономическое содержание основных функций государственного управления земельными ресурсами российской федерации
Д. В. ДУДНИК,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экологического и земельного права Кубанский социально-экономический институт
В статье анализируется экономическое содержание основных функций государственного управления земельными ресурсами Российской Федерации, определяется их роль и значение как инструментов государственного управления земельными ресурсами, определяется направление их совершенствования.
Ключевые слова: государственноеуправление, земельные ресурсы, функции управления, мониторинг земель.
Земельный фонд Российской Федерации является ее национальным богатством, рациональное использование которого невозможно без соответствующей эффективной системы управления. Особое значение эта система приобретает в периоды крупных земельных преобразований, в процессе которых осуществляются массовое перераспределение и приватизация земель, реорганизация существующих объектов земельных отношений. Формирующаяся в Российской Федерации система управления земельными ресурсами должна учитывать правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия страны и общества.
Экономические преобразования в России во многом определили роль и значение управления земельными отношениями и земельными ресурсами. Это связано с тем, что земля, помимо ее традиционных свойств (природный объект, ресурс, средство производства, территориальный базис, и др.), стала объектом недвижимости и, как следствие, объектом соответствующих правоотношений.
Управление земельными ресурсами включает в себя такие функции государственного управления, как землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков, мониторинг земель, а также другие мероприятия, имеющие своей целью оказание воздействия на регулируемые отношения с целью их упорядочивания в нужном направлении. В связи с этим система управления земельными ресурсами может носить государственный, муниципальный и внутрихозяйственный характер в зависимости от формы собственности на землю и органа, осуществляющего функции управления [1, с. 164—170]. В любых социально-политических условиях необходима информация для управления земельными ресурсами, в том числе для перераспределения земель между землевладельцами и землепользователями.
Одним из важнейших аспектов управления земельными ресурсами на всех административно-территориальных уровнях является система кадастрового учета земельных участков и мониторинга земель, которые служат информационной основой государственного управления территориями и экономического регулирования земельных отношений. При этом все составные части земельного кадастра и мониторинга земель должны быть адаптированы к рыночным условиям. Особенно это важно при разработке экономически обоснованных методик установления границ объектов земельных отношений, массовой государственной кадастровой оценке земель различных категорий, законодательном
обеспечении принципов и правил налогообложения объектов земельных отношений.
Мониторинг земель как часть экологического мониторинга, представляющего собой комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, конкретизирует данную функцию государственного управления и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель независимо от их правовой принадлежности.
Экономическое содержание мониторинга земель раскрывается через его цели и задачи. В зависимости от целей наблюдения государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным и осуществляться на основе федеральных, региональных и местных программ.
Задачами мониторинга земель в соответствии со ст. 67 Земельного кодекса РФ являются:
1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
2) информационное обеспечение государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Государственный мониторинг земель включает в себя, в частности: сбор информации о состоянии земель Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Посредством управленческого воздействия осуществляется регулирование наиболее важных видов общественных земельных отношений, а это невозможно без четкого представления об объекте воздействия, который, как минимум, должен быть учтен. Реализацию этой задачи обеспечивает кадастровый учет земельных участков.
Сложность кадастрового учета земельных участков как функции управления обусловливается тесной взаимосвязанностью с кадастровым учетом других объектов недвижимости.
Кадастровый учет земельного участка сопровождается присвоением ему кадастрового номера, который является уникальным, не повторяющимся
во времени и на территории РФ номером объекта недвижимости, присваивается ему при осуществлении кадастрового и технического учета (инвентаризации) в соответствии с процедурой, установленной законодательством РФ, и сохраняется, пока данный объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права.
Кадастровый номер здания или сооружения состоит из кадастрового номера земельного участка, на котором находится здание или сооружение, и инвентарного номера здания или сооружения.
Кадастровый учет земельных участков, первоначально осуществляемый в рамках государственного земельного кадастра, трансформировался в составную часть кадастра объектов недвижимости, не утратив при этом своего значения, целей и задач.
В Постановлении Правительства РФ от 08.04.2004 № 202 [5] впервые указана принципиально новая государственная информационная система — кадастр объектов недвижимости. В этом же нормативном акте определены полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, к которым было отнесено создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений.
Аналогичные нормы содержатся и в Положении о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19.08.2004 № 418 [2].
Подобная трансформация вполне логична, поскольку о смешении понятий «государственный земельный кадастр» и «государственный кадастр объектов недвижимости» свидетельствует и содержание отдельных подзаконных актов, регулирующих создание автоматизированных систем кадастрового учета, в частности, федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2007 годы)» [4].
Создание единой информационной системы, содержащей сведения как о земельных участках, так и о расположенных на них объектах недвижимости, является положительным фактором, позволяющим сократить временные рамки оформления земельно-правовой документации при предоставлении земельных участков, заключении сделок, переоформлении прав.
24 июля 2007 г. был принят Федеральный закон № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижи-
- 31
мости» [7]. Данным законом регулируются отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» в государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости:
1) вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства);
2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;
3) описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок;
4) описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства;
5) кадастровый номер здания или сооружения, в которых расположено помещение, номер этажа, на котором расположено это помещение (при наличии этажности), описание местоположения этого помещения в пределах данного этажа либо в пределах здания или сооружения, либо в соответствующей части здания или сооружения, если объектом недвижимости является помещение;
6) площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение.
Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе (в том числе и земельных участках), а также сведений о прохождении государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
Экономическое содержание государственного кадастрового учета земельных участков как одной из ключевых функций государственного управления земельными ресурсами заключается в том, что
32 -
путем проведения государственного кадастрового учета происходит индивидуализация земельных участков, позволяющая характеризовать их как объект гражданско-правовых сделок. Кроме того, данные земельного кадастра подлежат применению при исчислении ставок земельного налога, осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Кадастровый учет земельных участков содействует повышению эффективности любой функции государственного и муниципального управления, поскольку он обеспечивает органы управления объективными сведениями о качестве земель, их местоположении, кадастровом учете и экономической оценке, принадлежности конкретным субъектам землепользования, а также сведениями о возникновении, изменении и прекращении земельных отношений, которые постоянно происходят по решению государственных органов или в результате совершаемых сделок с недвижимостью.
Сведения, полученные в результате кадастрового учета земельных участков, широко используются при реализации такой функции государственного управления как предоставление земельных участков. Из смысла действующего законодательства вытекает, что предоставление участка на любом из допускаемых законом прав требует его индивидуализации. В частности, в ст. 30 Земельного кодекса РФ в качестве одного из этапов процедуры предоставления земельных участков для целей строительства из состава государственных и муниципальных земель указывается государственный кадастровый учет земельного участка.
Кадастровый учет земельных участков как функция государственного управления необходим для принятия обоснованных решений органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе при предоставлении земель, определении ставок арендной платы. Использование органами других данных, не входящих в систему земельного кадастра, является нарушением законодательства и может приводить как к принятию незаконных управленческих решений, так и к возникновению большого количества споров.
Так, ЗАО «Тис-ЮГ» обратилось в Краснодарский краевой суд с заявлением о признании недействующим постановления главы администрации Краснодарского края, которым был определен порядок взимания арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Краснодарского края [6]. В обоснование требований заявитель указал на факт неправомерности установления порядка расчета арендной платы ис-
ходя из неизвестной законодательству величины, которая не утверждалась органами государственной власти (в отличие от кадастровой стоимости) и носит рекомендательный характер. Однако решением Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2005 г. в удовлетворении было отказано.
Важнейшее экономическое значение кадастрового учета земельных участков заключается в том, что он необходим для организации наиболее полного, рационального и эффективного использования земель и их охраны, планирования народного хозяйства, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства, а также проведения других народнохозяйственных мероприятий, связанных с использованием земель.
Материалы кадастрового учета земельных участков находят широкое применение при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве. Они используются при формировании землеполь-зований, размещении отделений и хозяйственных центров в совхозах, бригадных массивов и производственных центров в колхозах, установлении состава соотношения угодий и севооборотов, их размещении, трансформации угодий, устройстве территории севооборотов и сельскохозяйственных угодий, размещении сельскохозяйственных культур в соответствии с экологической пригодностью земель для их выращивания.
Полученные в результате кадастрового учета данные позволяют дифференцировать ценность земель для рационального использования и охраны по агропроизводственным группам почв природ-но-сельскохозяйственных зон страны. Тем самым земельный кадастр приобретает большую значимость на разных уровнях народнохозяйственного планирования и управления земельными ресурсами. Данные кадастрового учета земельных участков необходимы землепользователям для их производственной деятельности, районным организациям — для руководства и контроля за правильным использованием земельных участков.
В сельскохозяйственных предприятиях осуществление кадастрового учета земельных участков создает необходимые условия и предпосылки для организации рационального использования земель. Полученные данные необходимы для внутрихозяйственного планирования и организации сельскохозяйственного производства. Перспективный план колхоза и других сельскохозяйственных предприятий устанавливает размеры отдельных отраслей хозяйства, посевные площади и урожай-
ность сельскохозяйственных культур, поголовье скота и его продуктивность, намечает мероприятия по улучшению сельскохозяйственных угодий. Следовательно, для составления перспективного плана необходимо располагать детальной характеристикой землепользования по составу угодий, их качеству.
В связи с тем, что кадастровый учет земельных участков в нашей стране осуществляется непродолжительное время, существует еще много дискуссионных и неразрешенных вопросов, однако важность его экономического содержания как для отдельных субъектов земельных отношений, так и для экономики в целом не вызывает сомнения.
Осуществление данных функций невозможно без проведения землеустроительных работ, позволяющих индивидуализировать земельный участок как самостоятельный объект. Выполнение данных работ (межевание) осуществляется в рамках землеустройства — одной из основных функций государственного управления земельными ресурсами [3].
Землеустройство представляет собой последовательность взаимосвязанных картографических, инженерно-технических, инвентаризационных работ по изучению состояния земель, а также по организации территории, включая установление границ объектов землеустройства на местности, выполняемое в соответствии с установленной процедурой и нацеленное на обеспечение рационального землепользования, охрану земель, создание благоприятной окружающей среды и улучшение ландшафтов.
Землеустроительная деятельность регулируется Конституцией Российской Федерации, земельным законодательством РФ, законодательными и правовыми актами субъектов Федерации, а также нормативными актами, определяющими содержание, порядок разработки и реализации землеустроительной документации.
Государственное управление землеустройством осуществляется Комитетом Российской Федерации по земельной политике и комитетами по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Федерации, административных районов и городов в соответствии с утвержденными в установленном порядке положениями.
Порядок и технические условия разработки землеустроительной документации, ее оформление и выдача определяются основными положениями землеустройства и другими нормативными актами по регулированию землеустроительной деятельности, утверждаемыми Правительством РФ, инструкциями, указаниями, другими нор-
33
мативно-техническими документами Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству, а также нормативно-техническими документами государственных органов исполнительной власти и управления, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Федерации, если они не противоречат действующему земельному законодательству РФ.
Экономическое содержание землеустройства выражается в обеспечении комплексного учета географических, природно-климатических, ландшафтных и почвенных характеристик земель, а также потребностью в создании комфортных и безопасных условий для проживания и жизнедеятельности населения в сочетании с интересами экономически эффективного использования земель, сохранения целостности земельных участков, охраны земель и других природных объектов, предупреждения опасных негативных изменений в их состоянии.
Значение экономического содержания землеустройства и кадастрового учета земельных участков, учитывая происходящий интенсивный процесс распределения и перераспределения земельных участков, в условиях современной реформы земельных отношений постоянно возрастает.
Важность экономического содержания перечисленных функций управления определяется следующими факторами:
• мониторинг земель позволяет своевременно выявлять изменения состояния земель, проводить их оценку, осуществлять прогноз и выработку рекомендаций для предупреждения и устранения последствий негативных процессов, осуществлять информационное обеспечение государственного земельного контроля за использованием и охраной земель и иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, обеспечивать граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель;
• кадастровый учет земельных участков как одна из ключевых функций государственного управления земельными ресурсами заключается в первую очередь в том, что он содействует повышению эффективности государственного и муниципального управления, поскольку он обеспечивает органы управления и их должностных лиц объективными сведениями о земельных участках; во-вторых, путем проведения государственного кадастрового учета происходит индивидуализация земельных участков, позволяющая характеризовать их как объект гражданско-правовых сделок,
34 -
а данные земельного кадастра подлежат применению при исчислении ставок земельного налога, осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; в-третьих, сведения, полученные в результате кадастрового учета земельных участков, широко используются при реализации такой функции государственного управления, как предоставление земельных участков; в-четвертых, он необходим для организации наиболее полного, рационального и эффективного использования земель и их охраны, планирования народного хозяйства, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации земель и химизации сельского хозяйства, а также проведения других народнохозяйственных мероприятий, связанных с использованием земель; • землеустройство обеспечивает комплексный учет географических, природно-климатических, ландшафтных и почвенных характеристик земель, а также удовлетворяет потребность в создании комфортных и безопасных условий для проживания и жизнедеятельности населения в сочетании с интересами экономически эффективного использования земель, сохранения целостности земельных участков, охраны земель и других природных объектов, предупреждения опасных негативных изменений в их состоянии, а поскольку землеустроительная документация согласовывается с заинтересованными государственными и общественными организациями, учреждениями и утверждается соответствующим органом государственной исполнительной власти и местного самоуправления, то она позволяет принимать экономически обоснованные управленческие решения. Анализ содержания основных функций государственного управления земельными ресурсами Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время ввиду недостаточности правовой базы осуществление такого управления только при помощи административных методов не позволяет решать необходимых задач. Поэтому неизбежным становится управление земельными ресурсами, основанное на экономической заинтересованности субъектов земельных отношений.
Таким образом, объективно обусловлена необходимость совершенствования теоретических и методических положений государственного управления земельными ресурсами, позволяющая сформировать систему объектов и субъектов земельных отношений, что позволит увеличить налогооблага-
емую базу и сбор бюджетных доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав и гарантий для субъектов земельных отношений.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Боголюбов С. А. Земельное право: учебник. М.: Проспект, 2007. 400 с.
2. Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости: Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости: утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 № 418 с изм. и доп. от 19.03.2005 // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3554; 2005. № 13. Ст. 1169.
3. Голиченков А. К. Комментарий к Земельному кодексу. М.: Издательство БЕК, 2002. 448 с.
4. Об утверждении краевой целевой программы по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Краснодарском крае на 2002—2007 годы: Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 23.10.2002 № 1744-П // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2002. № 41.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 202 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1494.
6. Решение Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 14.09.2005 (из архива Краснодарского краевого суда за 2005 г. ) .
7. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.
