CC BY
86О СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
S РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XIX ВЕКА:
МЕСТО И РОЛЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
С
К АграшенковА.В.
О PQ
Материал открывает серию статей, в которых рассматриваются место и роль таможенных органов Российской империи XIX века в системе государственного управления, определяются основные предпосылки, причинно-следственные ¡¡3 связи и закономерности развития таможенного законодательства
S
^ The paper opens a cycle of materials devoted to the problem of customs authorities
О place and role in the system of public administration of Russian Empire. The author un-Q dertakes an attempt to reveal the prerequisites, causative links and developmental regularities of Russian customs legislation development in XIX century
Ь
Oh
Ключевые слова: органы государственной власти, таможенное законодательство, таможенные учреждения
Keywords: public authorities, customs legislation, customs authorities
Таможня традиционно входит в число институтов, обеспечивающих национальную безопасность государства. Поэтому интерес к таможенной проблематике не снижается ни у ученых, ни у практиков (юристов, экономистов, специалистов по информационной безопасности и др.). Сохраняет свою актуальность и дискуссия по проблеме соотношения системы права в таможенной сфере (таможенного права) и системы таможенного законодательства.
Весьма показателен в этом аспекте опыт XIX века - времени становления новых механизмов таможенной защиты экономических, геополитических интересов государства в условиях процесса интернационализации (времени создания монополий, появления финансового капитала и т.д.). Осмысление этого опыта позволит максимально учесть риски и угрозы в период современной глобализации - в условиях, когда более 50% дохода российской государственной казны составляют поступления, перечисляемые Федеральной таможенной службой.
Использование системного подхода в качестве теоретико-методологической основы исследования генезиса таможенного законодательства России XIX века позволило автору рассмотреть изучаемые объекты реальности как сложные социальные, правовые системы в их взаимодействии с окружающей средой. Речь идет о взаимодействии и взаимообусловленности правовой системы, прежде всего, политическими факторами (тип власти, государственного устройства, специфика системы управления).
Соответствующий подход позволяет выявить причинно-следственные связи, закономерности развития таможенного законодательства. Объяснение места и роли последнего в политико-правовой системе России XIX века возможно при выборе оптимальной модели теоретического истолкования процессов возникновения, функционирования, эволюции механизма государственной власти и управления. Понимание сущности системы таможенного законодательства возможно на основе представлений как о системе управления публичной сферой российского общества, так и о функционировании российской правовой системы в исследуемую историческую эпоху, а именно таких отраслей права, как государственное, административное, финансовое, уголовное, с учетом разнонаправленного влияния на нее различных факторов, вызовов и угроз извне.
Развитие государственной управляющей системы предполагает обеспечение постоянной адаптации к процессам, происходящим в обществе. Управление понимается как процесс социально-политической коммуникации, взаимодействия власти и общества и осуществляется, с одной стороны, с помощью основных институтов политической системы и субъектов политического действия (совокупности государственных органов, учреждений, должностных лиц, наделенных властными, управленческими или правоприменительными полномочиями и других), а с другой стороны - посредством развития общественных институтов (понимаемых сегодня как гражданское общество).
Государство, в свою очередь, функционирует как целостная система, системообразующими факторами которой выступают функциональная общность и организационно-правовые принципы деятельности. Для осуществления оперативной деятельности в рамках государства как политического института создаются специальные звенья разветвленной системы исполнительной власти, в число которых входят и таможенные органы. Сформировать представление о развитии таможенной системы России XIX века как института укрепления государственности возможно с помощью исследования таможенного законодательства, обеспечивающего организацию, развитие, функционирование таможенной службы, правоохранительную сторону ее деятельности.
Впервые законодательно основания организации верховной государственной власти в России были определены в Основных государственных законах Российской империи (1832 год). Они стали важной вехой в государственно-правовом развитии страны и отразили стремление монархов к легальному оформлению их власти в государственно-правовой системе, а также обеспечению легитимизации статуса российского императора. Основные государственные законы Российской империи (1832 года и в последующих переизданиях 1842, 1857, 1886 и 1892 годов) в качестве акта консолидации законов, изданных во второй половине XVШ века - первой половине XIX века,
определили законодательные основы государственного строя России вплоть до 1906 года - времени издания принципиально новой редакции Основных законов как конституционного акта.
В центре всей государственной машины Российской империи в XIX веке стоял абсолютный монарх. Статья 1 Основных законов Российской империи указывала, что «Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Термины «самодержавный» и «неограниченный», совпадающие в своём значении, указывают, что все функции государственной власти по правообразованию, целесообразной деятельности в пределах закона (административно-исполнительной) и отправлению правосудия исполняются безраздельно и без обязательного участия других учреждений главой государства, который передаёт осуществление некоторых из них определённым органам, действующим от его имени и его властью (ст. 81)1.
Еще «Воинский устав» (1716 год) и «Регламент духовной коллегии» (1721 год) законодательно закрепляли неограниченный и божественный характер власти монарха2. Однако буржуазные революции, произошедшие на Западе и заложившие качественно новые основы государственного управления во многих странах в соответствии с принципами свободы, равенства, всесилия конституции, разделения основных ветвей власти, возвышения представительной власти в лице парламента и подобных ему учреждений, правового устройства и развития в направлении к гражданскому обществу, не могли не отразиться на российской политической практике. Революционное новаторство европейского управления нашло своеобразный отклик в России. Результатом стало... сохранение средневековых политических и иных институтов3, ограждение страны от революционных бурь, государственно-управленческих новаций Запада. Отдельные административные изменения рассматривались властью как вынужденные меры во имя сохранения незыблемости строя.
Укрепление фундаментальных самодержавных основ абсолютизма мыслилось и в направлении упорядочения системы высших и центральных органов власти, их модернизации и повышения эффективности. Этот шаг в сторону «европеизации» монархии позволял надеяться на восприятие российского государства как модернизирующегося («Империя Российская
1 Основные Законы Российской Империи. [Электронный ресурс]. URL: http: //civil. consultant. ru/ reprint/books/181/6.html#img7
2 «Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает» // Свод законов Российской империи / Изд. 1832 (далее Св. зак.). Т. 1. Ч. 1. Ст. 1.
3 Там же.
управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»)4.
К началу XIX века оформился консервативно-традиционалистский подход к государственному управлению5, были отвергнуты реформаторские инициативы, идеи конституционализма, парламентаризма, мультисословности.
Для изучения процессов, происходивших в государственном управлении в целом и в таможенном, в частности, важно учитывать исторический контекст предшествующей эпохи6 и результаты административных изменений. Осуществление программы Павла I предусматривало:
1. Восстановление центральных учреждений.
2. Усиление централизации управления.
3. Сокращение численности государственного аппарата.
Собственно изменения в организации управления преследовали две
основные задачи: усиление централизации и дальнейшую бюрократизацию управления на всех его уровнях7. Тенденции, наметившиеся в организации государственного управления в годы правления Павла I, получили дальнейшее развитие в реформах первой половины XIX века. Александр I продолжил курс на централизацию и бюрократизацию управления.
Исторический опыт свидетельствует, что после широких инициатив в сфере реформирования отечественные законодатели, как правило, возвращались к идее централизации управления и усиления центральной власти. Причина, с точки зрения автора, заключается в природе российской государственности, которая, как уже отмечалось, формировалась как под влиянием постоянно действующих факторов российского исторического процесса, так и под влиянием конкретных исторических обстоятельств. Страна с огромной и малонаселенной территорией нуждалась в сильной центральной власти в качестве условия сохранения целостности государства. Кроме того, специфика России проявлялась в том, что феодально-крепостнические порядки нуждались в сильной государственной правовой поддержке.
Вся практика организации таможенного дела, непосредственное управление таможенными органами замыкались на системе органов власти Российской империи, которая в начале XIX века уже была четко структурирована: выделялись высшие учреждения и центральные органы управления.
4 Там же. Ст. 47.
5 Его сторонники исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои самодержавного управления.
6 Речь идет о преобразовательной деятельности Павла I.
7 Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. С. 526-527.
Под высшими учреждениями (органами власти) подразумевались учреждения, непосредственно подчиненные монарху и являвшиеся органами законодательства, верховного управления, надзора и суда, а под центральными - отраслевые (реже - многоотраслевые) органы управления, исполнявшие законы и распоряжения носителей верховной власти и высших учреждений. Рассмотрение элементов системы государственного управления и сведение в единый фокус многоаспектной информации об их функциях позволяет выдвигать гипотезы относительно статуса и роли таможенных структур как государственных учреждений в реализации внешнеэкономической деятельности Российской империи.
В течение первого десятилетия XIX века были реализованы отдельные инициативы по изменению системы государственной власти, направленные на приспособление политической системы императорской России к новым европейским стандартам. Получив от императора Александра I поручение разработать проект преобразования государственного механизма, М.М.Сперанский предложил создать Государственную Думу - представительный орган с законосовещательными функциями. Одновременно предлагалось создать сугубо чиновничий Государственный Совет, на который возлагались бы также законосовещательные и вместе с тем административные обязанности9. В Российской империи сложилась достаточно действенная и не лишенная определенной стройности единая система высших, центральных и местных учреждений, замыкавшихся на самодержавном монархе и опиравшихся на развитую и относительно самостоятельную бюрократию (схема 1)10.
Система органов власти Российской империи I половины XIX века
Расшифровка схемы 1
1. Император
2. Высшие комитеты
3. Комитет министров
4. Общее собрание Государственного Совета
26. Министерство внутренних дел
27. Министерство финансов
28. Министерство государственных имуществ
29. Главное управление путей сообщения и публичных зданий
8 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1983. С. 7.
9 Как известно, идея Государственной Думы была решительно отвергнута, т.к. в ней виделась попытка ограничения самодержавия, а Государственный Совет был создан в 1810 году.
10 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т.1: Высшие государственные учреждения. СПб.: Наука, 1998. С.83.
5. Департамент законов Государственного Совета
6. Департамент государственной экономии Государственного Совета
7. Департамент гражданских и духовных дел Государственного Совета
8. Департамент военных дел Государственного Совета
9. Государственная канцелярия
10. Особые совещания, комиссии при Государственном Совете
11. Общие собрания и соединенные присутствия Сената
12. 1-й департамент Сената
13. Департамент герольдии Сената
14. Межевой департамент Сената
15. 2-10-й апелляционные и судебные департаменты Сената
16. Синод
17. I отделение Собственной Е.И.В. канцелярии
18. II отделение Собственной Е.И.В. канцелярии
19. III отделение Собственной Е.И.В. канцелярии
20. IV отделение Собственной Е.И.В. канцелярии
21. Комиссия по принятию прошений
22. Штаб Отдельного корпуса жандармов
23. Министерство иностранных дел
24. Военное министерство
25. Морское министерство
30. Министерство юстиции
31. Министерство народного просвещения
32. Государственный контроль
33. Министерство императорского двора
34. Посольства, консульства, миссии, управления азиатскими народами
35. Артиллерийские, инженерные, провиантские, комиссариатские округа, округа военных поселений
36. Губернские правления и присутствия, приказы общественного призрения
37. Казенные палаты, таможенные и горные округа
38. Палаты государственных имуществ
39. Округа путей сообщения
40. Губернские судебные палаты (палаты уголовного и гражданского суда)
41. Учебные округа
42. Удельные конторы
43. Жандармские округа (губернские жандармские штаб-офицеры)
44. Епархии (консистории)
45. Женские учебные заведения и благотворительные учреждения
46. Губернские дворянские собрания и их учреждения
47. 1-я и 2-я армии, отдельные корпуса
48. Флоты
Схема 1
Находившийся на вершине этой пирамиды император из числа высших сановников назначал членов Государственного Совета, без обсуждения в котором ни один новый закон не должен был представляться на утверждение монарху (другое дело, что на практике это правило зачастую нарушалось).
Император мог согласиться с мнением как большинства, так и меньшинства Совета. Например, Александр I часто соглашался с мнением меньшинства Госсовета. В 242 спорных случаях 83 раза император поддержал мнение меньшинства, в 4 случаях - мнение единственного члена Совета11. При Николае I законопроект направлялся в Госсовет уже с резолюцией императора о желательности того или иного решения.
Государственный Совет в период 1810-1917 годов был высшим законосовещательным органом Российской империи. Впрочем, на практике он таковым не являлся. Довольно часто после рассмотрения в Комитете (Совете) министров, отделениях Собственной Его Императорского Величества канцелярии, Святейшем Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение императору, минуя общее собрание Госсовета.
В ведении Государственного Совета находились все вопросы, требующие: принятия нового закона, устава или учреждения, отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений, формулирования общих распоряжений и осуществления мер по исполнению существовавших нормативных и правовых документов. В компетенцию Государственного Совета входило рассмотрение вопросов развития торговли, ежегодных отчетов министров12 (в т.ч. финансовые отчеты).
Государственный Совет рассматривал важнейшие финансовые вопросы - прежде всего, государственную роспись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений. Ведомства испрашивали у Совета сверхсметные кредиты. Он же рассматривал: дела по отчуждению части государственных доходов или имуществ в частные руки; все штаты, даже издаваемые временно; отчеты о государственных доходах и расходах; чрезвычайные финансовые меры; давал согласие на новые сборы и налоги, не предусмотренные в законах, и разрешал увеличить сборы сверх норм, установленных в законах.
11 Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты: (Первая половина XIX века). М., 1981. С. 94.
12 К примеру, Министерство финансов 15 марта 1885 года за № 5372 представило в Государственный Совет вопрос об учреждении в составе таможенных округов особых должностей ревизоров. (См.: Вопрос о должности таможенного ревизора вначале прозвучал в представлении Сенату 30.11.1882 г. за № 21900 (См.: РГИА.Ф. 1405. Оп.86. Д. 3015, затем 15.03.1885 № 5372. Ф. 1405. Оп. 531. Д. 1033). В представлении от 10 января 1892 г. № 46 в Госсовет Министерство финансов вынуждено было ходатайствовать о прекращении возврата акциза за вывозимый за границу сахар.
Государственный совет состоял из общего собрания, Государственной канцелярии, департаментов и постоянных комиссий. Кроме того, при нем действовали различные временные особые совещания, комитеты, присутствия и комиссии. Таможенные проблемы (как и все прочие) первоначально рассматривались в одном из департаментов или соединенном собрании двух департаментов (чаще всего - законов и государственной экономии) Государственного Совета, а уже затем поступали в Общее собрание. В структуре Государственного Совета, наряду с департаментами, комиссиями, кодификационным отделом, было представлено Особое присутствие, которое, к примеру, в период с 9 марта по 6 июня 1868 года занималось вопросами пересмотра таможенного тарифа13. Примером, иллюстрирующим деятельность Госсовета по развитию таможенного законодательства, может служить процедура принятия как таможенных тарифов, так и таможенных уставов. Особый интерес в связи с этим представляет выработка Таможенного устава взамен утратившего юридическую силу Устава 1755 года.
В начальный период законодательных преобразований Александра I на комиссию законов была возложена обязанность составления проекта Таможенного устава, который в 1811 году и был внесен в Государственный Совет. Одновременно министром финансов Д.А.Гурьевым был представлен «на уважение Государственного Совета проект Положения об образовании таможенного управления по европейской границе»14. Устав подвергся жесткой критике со стороны министра финансов, Государственный Совет постановил передать проект Д.А.Гурьеву, поручив ему собрать мнения и заключения сотрудников таможенных учреждений. Только 14 декабря 1819 года Таможенный устав удостоился Высочайшего утверждения. Министерством финансов, таким образом, была продела огромная работа: в Уставе оказались объединены и пересмотрены все изданные до этого времени законы по таможенной части. Что касается проекта создания Положения об образовании таможенного управления по европейской границе, то - в соответствии с мнением Госсовета - 24 июня 1811 года была Высочайше утверждена та его часть, которая касалась таможенных учреждений, прав, обязанностей чиновников и формирования штатов таможенных работников.
13 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. СПб.: Наука, 1998. С. 43.
14 Министерство финансов. 1802-1902. СПб., 1902. Ч. 1. С. 146.
В системе «регулярных» государственных учреждений, влиявших на институционализацию таможенных структур, Сенат действовал в качестве высшей контролирующей и высшей судебной апелляционной инстанции15.
Правительствующий Сенат в основном состоял из департаментов, в состав каждого из которых входили несколько сенаторов, назначенных императором. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Еще с середины XVIII века при департаментах функционировали два общих собрания (отдельно для московских и петербургских департаментов). Общие собрания рассматривали вопросы в том случае, если сенаторы департаментов не могли прийти к общему решению по обсуждаемым вопросам. Если и общие собрания не могли принять окончательного решения, то дело передавалось императору, а с 1810 года - в Государственный Совет. После судебной реформы 1864 года кассационные департаменты Сената также образовали свое общее собрание.
На сенаторах лежала обязанность хранить интересы государства. Особыми поручениями сенаторов являлись ревизии местного государственного аппарата. Назначение ревизующего сенатора зависело от государя.
Сенат рассматривал целый ряд вопросов. На первом месте находилось судебное разбирательство по делам государственного управления, затем -охрана прав и преимуществ разных сословий. Сенат являлся хранителем законов. Он имел право собственной властью разъяснять смысл действующих узаконений и разрешать сомнения, возникающие при применении законов. Сенат выступал арбитром в спорах государственных учреждений. Он мог рассматривать жалобы на административные решения министров и приравненных к ним по правам лиц. Однако привлечь их к ответственности он мог лишь с согласия императора.
По «Учреждению министерств» 25 июня 1811 года в Сенате была сосредоточена «власть судебная во всем пространстве», а право разрабатывать законопроекты в пределах вверенного министерства и вносить их в Государственный Совет было передано министрам16.
В контексте исследования проблемы определения места таможенных органов в системе государственных учреждений Российской империи
15 В 1802 году, с созданием министерств, Сенат превратился в высший орган суда и надзора. К середине XIX века он представлял собой совокупность 12 полусамостоятельных департаментов, нескольких общих собраний и других учреждений, объединяемых лишь главенством генерал-прокурора, ставшего с учреждением министерств и министром юстиции. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых пожизненно царём, во главе стоял обер-прокурор. По мере введения судебных уставов в 1864 году апелляционные департаменты Сената стали закрываться. В 1872 году в составе Сената было создано «Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах» - высший политический суд России.
16 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. СПб.: Наука, 1998. С. 83.
деятельность Сената представляет интерес в аспектах решения им спорных дел, затрагивавших интересы нескольких министерств, контроля финансового управления, производства в чины гражданских чиновников.
Наиболее знаменательным мероприятием в процессе «европеизации» российской монархии (и это - в сочетании с дальнейшим развитием и преобладанием бюрократической системы управления и при сохранении сословной структуры и крепостного права) стало создание в начале XIX века системы министерств и высших совещательных органов. Учреждение министерств рассматривается историками в качестве формы компромисса самодержавной системы с прокладывавшими себе путь новыми буржуазными отношениями, которые имели объективную основу в виде развивавшихся российской промышленности и транспорта.
В самом начале своего правления, в 1802 году, Александр I ввел структуры отраслевого управления - министерства17. Опыт их работы был обобщен и закреплен в 1811 году «Общим учреждением министерств». Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др. Число министерств периодически менялось.
Новым органом управления стал Комитет министров. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Комитет министров был образован 8 сентября 1802 года, однако законодательство не определило подробно его статус, его компетенцию и функции, порядок работы, место в системе госучреждений. М.М.Сперанский даже считал, что «сей комитет не был ни место, ни особое установление - он был только образ доклада»18.
4 сентября 1805 года, по случаю отбытия из столицы, Александр I оставил Комитету министров «правила», на основании которых министры должны были собираться на заседания дважды в неделю под председательством одного из них, сменявшегося после каждых четырех заседаний. «Правила» закрепили сложившуюся к тому времени компетенцию Комитета. Он рассматривал: доклады министров императору; вопросы, вызывающие сомнения у самих министров; все то, что назначал к рассмотрению сам император.
«Правила» содержали оговорку, что при отсутствии императора в случаях, не терпящих отлагательства, Комитет мог разрешить вопросы, которые «зависят единственно от высочайшего разрешения», но не детализировали их.
С учреждением Госсовета председатели его департаментов вошли в Комитет министров. Наконец, 20 марта 1812 года было подписано «Учреждение Комитета министров» и закреплен его статус как высшего государственного административного органа. Комитет министров рассматривал дела, решение
17 Центральные учреждения при Павле I, при внешнем сходстве с петровскими коллегиями, имели черты, сближавшие их с министерствами. Не случайно Александр I так быстро и довольно успешно провел министерскую реформу в 1802 году.
18 Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 8. С. 242.
которых превышало степень власти, предоставленной каждому министру в отдельности. Министры входили в Комитет с делами, в которых возникали сомнения, а также с делами, нуждающимися в содействии разных ведомств19.
Манифест об учреждении министерств предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов. Однако организация и деятельность таких совещаний не были конституированы. Собрания министров приобрели характер совещаний абсолютного монарха с главами всех центральных учреждений. Состав Комитета расширялся постоянно за счет высших чиновников, назначавшихся императором и перед ним ответственных.
В 1810 году в состав Комитета были введены председатель, госсекретарь, главы департаментов Госсовета, другие влиятельные должностные лица.
По предложению М.М.Сперанского учреждением Комитета министров 20 марта 1812 года были законодательно оформлены пределы компетенции, функции, состав комитета.
Министры, назначенные императором и ответственные только перед ним, выступали с законодательной инициативой в пределах компетенции своего ведомства, обеспечивали исполнение этим ведомством законов, относящихся к его деятельности, проводили в жизнь распоряжения верховной власти и руководили всей ведомственной вертикалью - от министерства до губернских и уездных учреждений. При этом все вопросы, выходящие за рамки компетенции отдельного министра или требующие взаимодействия нескольких министерств, обсуждались в Комитете министров, решения которого также подлежали утверждению императора, соглашавшегося либо с большинством, либо с меньшинством министров. Некоторые решения Комитета министров выходили за рамки высших административных и были, по сути дела, законодательными (например, так называемые временные положения нередко оказывались в ожидании будущего закона весьма долговечными). Но поскольку каждый министр имел право самостоятельного всеподданнейшего доклада, при котором мог предложить императору на подпись свой проект высочайшего повеления или даже именного указа, говорить о координации деятельности отдельных министров, их солидарности и, соответственно, о подчинении их какому-либо координирующему органу или лицу в России до 1905 года практически невозможно.
В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших кабинет министров,
19 Например, порядок взаимодействия между таможнями и железнодорожными властями, который был изложен в «Общей инструкции по железнодорожному привозу иностранных товаров»; соединенные департаменты гражданских и духовных дел, законов, государственной экономии и промышленности, наук и торговли готовили проект правил о наказаниях и взысканиях за контрабанду и порядке производства дел о контрабанде.
российский Комитет министров не был таким правительством, не венчал исполнительную вертикаль власти. Вероятно, и Александр I, и Николай I боялись утратить свои верховные функции и не нуждались в появлении самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Цари сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединяли их действия, принимали их индивидуальные всеподданнейшие доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.
По существу, складывалась система управления, при которой верховная власть осуществляла свои функции посредством доверенных лиц, а не учреждений. Автор разделяет точку зрения Л.Ф.Писарьковой20 о том, что принимаемые высшими и центральными государственными учреждениями России решения носили инструментальный характер, с их помощью власть пыталась направить развитие страны в желаемое для нее русло, не всегда считаясь с объективными социально-экономическими условиями. Представляется, что в этом проявлялась специфика исторического развития России, ее модернизационных процессов, «догоняющей» модели развития.
Министерства, организованные по образцу «Общего учреждения министерств», действовали по принципу единоначалия. В них существовало так называемое исполнительное делопроизводство. Власть министров состояла в том, что они могли заставить подчиненные им учреждения и должностных лиц выполнять требования закона и собственные распоряжения. В их руках было право назначения и увольнения должностных лиц, за исключением должностей, замещаемых по усмотрению императора, который имел право последующего контроля работы подчиненных ему чиновников с правом предания суду в случае тяжких преступлений. Одна из статей закона наделяла министров дискреционной властью, то есть они могли в чрезвычайных условиях издавать акты, приравненные к законодательным. В этих случаях министр был обязан доказать необходимость как самих чрезвычайных мер, так и принятых решений. Министры в своей практической работе почти ежедневно принимали акты в развитие действующих законов.
25 июня 1811 года учреждениями Государственного Совета и министерств устанавливались пределы законодательной и исполнительной власти. Министерства21 сочетали бюрократическое устройство с коллегиальным обсуждением вопросов. Бюрократическое начало проявлялось в
20 Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 543.
21 Первоначально в России существовало 8 министерств (внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское, иностранных дел), 3 главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщения), а также действовавшие на правах центральных ведомств Главное казначейство и Департамент уделов.
создании таких структурных подразделений, как департаменты и отделения, коллегиальное - в функционировании Комитета министров. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, так как усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства.
Структурными элементами министерства были канцелярия министра и департаменты, обязанности между которыми распределялись строго по отраслевому принципу. Каждый департамент, возглавлявшийся директором, делился, в свою очередь, на канцелярию и отделения (во главе с начальниками отделений), а последние - на столы. Каждый вопрос распределялся по принадлежности в соответствующий департамент, отделение, стол, причем столоначальник и был той инстанцией, которая на практике предопределяла решение.
В числе созданных министерств находились и министерства коммерции и финансов. Министру коммерции были поручены торговые и таможенные дела, министру финансов - дела по управлению доходами и расходами государства. В 1810 году проведено преобразование министерства финансов, которое стало регулировать все источники доходов и осуществлять управление таможнями22. Вопреки положению «Общего учреждения министерств» о том, что власть министра распространяется лишь на подчиненных ему лиц, практика существенно отличалась от записанного в законе. Министр финансов мог давать непосредственные распоряжения в отношении частных кредитных учреждений, государственных имуществ (относительно горнопромышленных предприятий), путей сообщения (относительно частных железных дорог), народного просвещения (относительно частных учебных заведений).
Закон 1811 года определял отношения министров между собой. В частности, подчеркивалось, что «поскольку все министерства составляют единое управление, то ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели: разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино»23.
В системе высших и центральных государственных учреждений России заметную роль играл созданный в 1806 году по докладу министра финансов Особый комитет по части финансов, на который возлагалось составление государственной росписи доходов и расходов. В 1807 году, взамен Особого комитета, был учрежден Комитет финансов, действовавший с небольшими временными перерывами до июня 1917 года и являвшийся
22 См.: Министерство финансов. 1802-1902. СПб., 1902. Ч. 1. С. 40.
23 Коржихина Т.П., Сенин А.С. История Российской государственности. М., 1995. С. 104.
одним из высших комитетов в системе государственных учреждений Российской империи. Данной структурой фиксировались приносимые таможней доходы. К ведению Комитета финансов относились «предложения и рассмотрение мер по покрытию чрезвычайных сверхсметных расходов, расходов на казенные постройки. С 1862 года - подготовка проектов новых сборов»24. В системе высших и центральных государственных учреждений России Комитет финансов являлся высшим совещательным органом по вопросам финансовой политики, бюджета и кредита и в силу данного своего статуса влиял на формирование, становление и развитие таможенных структур.
В отличие от Комитета министров, рассматривавшего текущие административные дела, в образованном в 1861 году Совете министров обсуждались мероприятия общегосударственного значения. Председателем этого учреждения был сам император. С первого заседания Совета министров и до прекращения своего существования этот государственный орган действовал нерегулярно и нерегламентированно, выполняя функцию полуофициальных совещаний при царе. Полная зависимость деятельности Совета министров от воли императора обусловила неопределенность его положения в системе высших государственных учреждений. При этом значение Совета министров было достаточно велико, поскольку именно в его компетенцию входило предварительное рассмотрение «предположений» о преобразованиях министерств и подведомственных им учреждений, «первоначальных предположений» министерств и главных управлений об изменениях действовавшего законодательства с тем, чтобы вынести законопроект в Государственный Совет, а затем - и на утверждение императору. Так, в период 1857-1882 годов Совет министров только по таможенной части рассмотрел множество отдельных всеподданнейших отчетов, обзоров, записок министра финансов, руководства департамента таможенных сборов.
Совет министров выступал, скорее, в качестве координирующего органа деятельности министерств, ведомств при решении межминистерских вопросов, а также общих вопросов государственного управления. При этом он так и не стал высшим органом исполнительной вертикали: императорами была отвергнута идея объединенного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра.
Структура государственного управления в Российской империи, сложившаяся ко второй половине XIX века, представлена на схеме 2.
24 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. Т. 1: Высшие государственные учреждения. СПб.: Наука, 1998. С. 70.
Схема 2
Структура государственного управления в Российской империи, сложившаяся ко второй половине XIX века
Император
Личная канцелярия Его Императорского Величества
Отделения:
• собств. канцелярия;
• юридическое;
• полит. полиция;
• образование и благотворительность;
• государственные крестьяне;
управление Кавказом
Государственный совет
Комитет министров
\
Министерства:
военных сухопутных сил;
• военных морских сил;
• иностранных дел;
• юстиции
• генерал-прокурор;
• внутренних дел;
• финансов;
• коммерции;
• народного просвещения_
Губернаторы
Таможенные органы относились к органам специальной компетенции. Историю их развития схематично можно представить следующим образом. С 1802 года, с упразднением системы коллегий и переходом на министерскую систему управления (было создано 8 министерств), таможенные органы России передаются в ведение Министерства коммерции, на которое возложены вопросы внешней торговли и таможенного дела. В 1805 году происходит формирование таможенных округов. С 1810 года предпринимаются новые шаги по реорганизации управления таможенным делом: таможни перешли в подчинение министерства финансов, с передачей в его ведение из упраздненного министерства коммерции всех дел, связанных с внешней торговлей России и ее таможенной частью. 25 июня 1811 года издается Высочайший Манифест о новом учреждении министерств, в том числе и нового министерства финансов, с образованием в его составе Департамента внешней торговли.
В Департаменте внешней торговли образовано два отделения: внешних сношений и таможенного управления. Отделение таможенного управления имело три стола: 1) по всему производству дел в таможнях по европейской границе и на морях: Белом, Балтийском, Черном и Азовском; 2) по делам таможен по Азиатской границе и Каспийскому морю; 3) по делам об определении и увольнении чиновников и служителей по таможням и заставам.
24 июня 1811 года учреждается Таможенное управление по европейской торговле; образуется 11 таможенных округов, в состав которых входит по несколько таможен, таможенных застав и постов, а также команд таможенной стражи. В то же время 8 таможен (Санкт-Петербургская портовая, Кронштадтская, Варшавская, Московская, Астраханская, Харьковская, Одесская, Иркутская) непосредственно подчиняются Департаменту внешней торговли. С 1819 года таможенные учреждения начинают подразделяться на четыре класса.
В 1822 году казачьи части переводятся во вторую линию, за три-пять верст от линии таможенных объездчиков, а в 1823 году в дополнение к конным объездчикам добавляются пешие стражники. На первую линию выдвигается Пограничная таможенная стража, организованная из упраздненной Таможенной пограничной стражи. 5 августа 1827 года реорганизуется Пограничная таможенная стража - сводится в бригады, полубригады и отдельные роты, которые подразделяются на отряды, состоящие из конных объездчиков и пеших стражников. Вводится воинское формирование по типу регулярной армии, казачьи же части с границ отзываются.
В 1832 году Пограничная таможенная стража переименовывается в Пограничную стражу, которая подчиняется гражданским чиновникам Департамента внешней торговли министерства финансов в лице начальников таможенных округов. Для охраны 8800 верст государственной границы на европейском участке в структуре Пограничной стражи в этот период
имелось: 13 таможенных округов, 4 бригады, 7 полубригад, 4 отдельные роты, 41 бригадный и полубригадный командир, 31 командир рот, 119 надзирателей, 156 помощников надзирателей, 3 282 нижних чина (в т.ч. 1 264 - пеших).
В 1847 году карантинные (санитарные) учреждения соединяются с таможенными с образованием карантинно-таможенных округов, которые делятся на дистанции, возглавляемые карантинно-таможенными конторами I и II класса. Общее управление осуществляет Департамент внешней торговли.
25 апреля 1857 года, в соответствии с новым Таможенным уставом, закреплялась структура управления таможенным делом: Департамент внешней торговли министерства финансов - таможенные округа - таможни, таможенные посты и заставы. Наиболее значительные таможни непосредственно подчиняются департаменту. Все таможенные учреждения (в зависимости от объемов совершаемых ими операций) разделяются на три класса. Новый Устав впервые подчеркивал самостоятельность таможенных учреждений, а также устанавливал особые требования к таможенным служащим. В частности, на должности начальников таможенных округов, управляющих и членов (заместителей управляющего) таможни не могли назначаться лица, ранее не служившие в таможне. Устав же переводил начальников таможенных округов, управляющих и членов таможен (заместителей управляющего) на гражданскую службу. Этим же Уставом борьба с контрабандой возлагалась на Пограничную стражу. 26 октября 1864 года Департамент внешней торговли министерства финансов переименовывается в Департамент таможенных сборов. Департаменту подчиняются Пограничная и Корчемная стражи. В составе таможенного ведомства - 9 таможенных округов, 70 таможен, 51 таможенная застава, 9 переходных пунктов и постов.
В 1865 году издаются новые (сначала временные, а с 1869 года - постоянные) штаты таможенных учреждений. Было создано 14 таможенных округов. Вне округов остались Санкт-Петербургская, Московская и Варшавская таможни, а также таможенные учреждения по азиатской границе.
С 1893 года Пограничная стража полностью выделяется из таможенного управления и преобразуется в Отдельный корпус Пограничной стражи.
К началу XX века таможенная граница России была самой протяженной в мире - 14670 км. Основным органом управления системой таможенных учреждений, включавшей округа, 7 участков, 95 таможен, 64 таможенных заставы, 71 пост и пункт, являлся Департамент таможенных сборов Министерства финансов.
1913 год ознаменовался очередной реформой таможенной системы: упраздняются таможенные округа, вводятся 11 таможенных инспекторских участков, которым таможни I класса подчиняются лишь в вопросах ревизии
их деятельности, в остальном - непосредственное подчинение Департаменту таможенных сборов; расширяются права управляющих таможен, издаются новые штаты таможенных учреждений (в частности, вводятся должности ревизоров и контролеров, упраздняются должности членов таможни). В этот период таможенная система России насчитывала 403 таможенные учреждения со штатом 9 574 человека25.
Таким образом, даже при первом рассмотрении проблемы становится очевидной роль таможенных учреждений огромной империи как института, интегрированного в систему государственного управления, реализующего определенный круг задач.
25 Отдельные этапы развития централизованного руководства таможенным делом в России. Государственный таможенный комитет Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://svts.ru/pics_art/link268.pdf
