CC BY
81
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
УДК 339.5
DOI 10.17238/ISSN1815-0683.2017.2.112
В. Г. БАЛКОВАЯ*
Нормативное регулирование таможенного дела в первой четверти XIX века1
На основе анализа нормативно-правовых актов из коллекции Полного собрания законов Российской империи дана характеристика нормативной базы деятельности российских таможен в условиях утверждения министерской системы центрального государственного управления в первой четверти XIX в. Определены основные направления правотворчества в сфере таможенного дела и государственного регулирования внешней торговли.
Ключевые слова: таможенное законодательство, Российская империя, таможня, таможенная служба, государственная реформа, государственное управление, таможенный устав, именной указ.
ВАЛКОВАЯ
Валентина Григорьевна - кандидат политических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права. [email protected].
BALKOVAYA V. G. - Kandidat politicheskih nauk, associate professor, head of the Department of the Law and State Theory and History.
V. G. BALKOVAYA
Customs Regulatory Framework in the First
Quarter of the 19th Century
Based on the analysis of laws from Complete Laws of Russian Empire, the author characterizes the statutory framework of customs activities carried out by the Russian customs under the conditions of adopting the ministerial system of the Russian Empire's central state administration in the first quarter of the 19th century. The author indentifies the main trends in lawmaking for customs affairs and government regulation of foreign trade.
Keywords: customs law, Russian Empire, customs, customs service, state reform, state administration, customs code, imperial decree.
* Владивостокский филиал Российской таможенной академии. 690034, г. Владивосток, ул. Стрелковая, 16 в. Vladivostok Branch of the Russian Customs Academy. 16 v, Strelkovaya street, Vladivostok, Russian Federation, 690034.
1 Характеристика законодательства более ранних периодов дана в работах: Балковая В.Г. Нормативное регулирование таможенного дела в условиях приказной системы управления (1649-1710 гг.) // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2016. № 4. С. 111-121; она же. Нормативная база деятельности таможенной системы Российской империи XVII века // Там же. 2017. № 1. С. 76-84.
Правление императора Александра I явилось новым этапом в развитии нормативной базы таможенного дела, связанным с важными преобразованиями в сфере управления, проведенными в первой четверти XIX в. Законодательные акты, принятые за двадцать пять лет его царствования, составили заключительные пятнадцать томов Собрания Первого Полного собрания законов Российской империи, в среднем в каждый том вошли акты, принимавшиеся в течение полутора лет. Если учесть, что предыдущие двадцать пять томов Собрания Первого принимались в течение ста пятидесяти лет, то можно увидеть, насколько возросла интенсивность правотворчества по мере усиления бюрократизации государственного управления. За годы правления Александра I было принято свыше десяти тысяч нормативных правовых актов высших органов государства, из которых более трехсот были посвящены различным вопросам организации таможенного дела и государственного регулирования внешней торговли.
В настоящей публикации охарактеризована система источников права, оформившаяся в результате государственных преобразований Александра I, определены основные направления правотворчества в сфере таможенного дела и государственного регулирования внешней торговли.
В результате реформ, проводившихся в первой четверти XIX в., была значительно изменена система высших и центральных органов государства. Учреждение Министерства финансов и расформирование Коммерц-коллегии привело в 1811 г. к изменению ведомственной подчиненности таможенной системы [1]2. Создание Государственного совета в качестве высшего законосовещательного органа сократило пределы нормативной юрисдикции Правительствующего сената. Для координации деятельности министерств был учрежден Комитет министров. Все эти преобразования нашли логическое проявление в изменении системы источников права, соотношении их юридической силы, появлении новых нормативных правовых актов.
В целом нормативная база таможенного дела в пореформенный период приобрела следующий вид: акты императорского правотворчества; «высочайше утвержденные» мнения Государственного совета, имевшие значение текущих законов; указы Правительствующего сената; положения Комитета министров, записки министра финансов, распоряжения директора Департамента внешней торговли Министерства финансов.
Среди актов текущего законодательства наиболее многочисленной группой источников в абсолютистском государстве являлись именные указы императора, регулировавшие широкий круг вопросов внутренней и внешней политики. В сфере государственного регулирования внешней торговли эти акты устанавливали либо отменяли запреты и ограничения для товаров, прибывающих из различных государств [2], определяли льготы для купцов отдельных стран [3]. Характер именных
2 Все ссылки приводятся по: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1: 1649-1830 гг.: в 45 т. СПб.: Тип. II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830.
указов в течение одного правления не оставался неизменным. Акты 1801-1811 гг., принятые до создания Государственного совета и Министерства финансов, имели более узкую направленность, иногда касаясь вопросов функционирования отдельных таможен и таможенных застав [4-9]; интенсивность правотворчества была выше. В период с 1811 по 1825 г. проблематика именных указов изменилась; акты этого периода регулировали более общие вопросы, касающиеся таможенной политики всего государства [10] и ведомственной организации таможенной системы [11]. Общий показатель интенсивности императорского правотворчества снизился, что во многом объяснялось стремительным развитием подзаконного правотворчества.
Помимо именных актов, исполнявших роль актов текущего законодательства, император принимал и кодифицированные акты со сложной структурой -учреждения и положения.
Учреждения - кодифицированный нормативный акт учредительного характера, регламентировавший порядок формирования, структуру и компетенцию определенного государственного органа, определявший его место в системе государственного механизма. Среди таких актов в таможенной сфере можно отметить учреждения Министерства финансов [1], Контрольного таможенного управления по сухопутной западной границе [12]. Интересно отметить, что в период 1801-1825 гг. учреждения в основном являлись самостоятельными нормативными правовыми актами, хотя практика включения отдельных учреждений в другие документы, в частности Таможенные уставы, уже присутствовала. В дальнейшем же, примерно с 40-х гг. XIX в., данные акты повсеместно становились частью других актов, выполняя роль дополнений и конкретизаций.
Положения также являлись актами учредительного характера, но они принимались по менее значимым вопросам. В частности, они могли определять порядок формирования, функционирования, подчиненность и функции вспомогательных, производных от таможенных, структур (таможенной пограничной стражи, карантинов) [13; 14] либо регламентировать порядок осуществления определенных процедур в сфере государственного регулирования внешней торговли, например порядок проведения транзитного торга с отдельными государствами [15].
В 1810 г. в системе высших органов власти Российской империи был учрежден законосовещательный орган - Государственный совет. Принимаемые им нормативные правовые акты назывались «мнения», т. к. их принятию в большинстве случаев предшествовало представление министром письменного доклада по обсуждаемому вопросу с конкретными предложениями решения возникших проблем. На этапе обсуждения выяснялась целесообразность и обоснованность их решения, после чего формировались уточненные предложения, которые и передавались на подпись императору. После Высочайшего утверждения мнения вступали в юридическую силу и относились к текущим законам.
В сфере таможенного дела мнениями Государственного совета были урегулированы процессуальные вопросы - организация пошлинного обложения [16],
продажа конфискованных товаров с публичных торгов [17], определение мест установления карантинных домов [18].
Компетенция Правительствующего сената в ходе государственных преобразований Александра I была значительно сокращена, однако он по-прежнему был наделен полномочиями правотворчества, принимая указы, регулирующие широкий круг отношений в сфере внешней торговли и организации таможенного дела - контроль перемещения товаров [19], определение статуса таможенных досмотрщиков [20], закрепление внутренней структуры министерств (учреждали и расформировывали департаменты) [21], порядок ведения следствия по конфискации запрещенных товаров [22], изменения в таможенной системе [12; 23] и др.
В начале XIX в. был создан совещательный орган в сфере государственного управления - Комитет министров, не имевший значения правительствующего органа, а лишь призванный скоординировать деятельность всех управленческих структур. На заседании Комитета в результате заслушивания докладов министров принимался нормативный акт - положение, которое вступало в действие после Высочайшего утверждения императором. Высочайше утвержденные положения Комитета министров охватывали достаточно широкий перечень вопросов, среди них вопросы валютно-денежного контроля [24] и регулирование транзитного торга через Россию [25].
Необходимо отметить, что именно в это время произошло становление ведомственного таможенного правотворчества. К данному типу можно отнести акты, принимавшиеся Министерством финансов и его структурными подразделениями, курировавшими внешнюю торговлю, в сфере государственного таможенного регулирования. Несмотря на подзаконный в современном понимании характер такого правотворчества, часть подобных актов была включена в Собрание Первое Полного собрания законов Российской империи наряду с актами высших органов государственной власти.
Среди актов, принимаемых министром финансов лично, необходимо выделить так называемые записки, имевшие малый объем и регулировавшие частные случаи из правоприменительной практики либо дававшие разъяснения относительно порядка проведения определенных процедур. Данные нормы конкретизировали акты высших органов государственной власти, с применением которых возникали проблемы, разъясняя смысл содержащихся в них норм [26]. Записки министра финансов для вступления в юридическую силу также должны были получить высочайшее одобрение.
Важнейшим событием рассматриваемого периода в сфере таможенного дела была разработка и принятие таможенных уставов, которые заняли ведущее место в системе источников. Предшествующий, первый в истории таможенного дела Таможенный устав был принят в 1755 г., за годы, прошедшие со времени его вступления в юридическую силу, в таможенном деле произошли важные изменения. Поэтому в правление Александра I было принято сразу два таких законодательных акта - Таможенный устав по Азиатской торговле 1817 г. [27] и Таможенный устав
по Европейской торговле 1819 г. [28]. Они закрепили основные подходы к организации таможенной системы, которая в тот период имела двойственный характер. Европейские и азиатские таможни значительно различались в организационном отношении и замыкались на два обособленных отдела внутри Департамента внешней торговли Министерства финансов - стол по Европейской торговле и стол по Азиатской торговле.
Помимо уставов, в развитии таможенной системы важную роль играли учредительные акты текущего законодательства, касавшиеся создания, реорганизации, ликвидации отдельных таможен и застав [6-9]. Эти преобразования были следствием изменения границ Российской империи, а также попыток оптимизации системы с целью ее удешевления и с учетом изменения товаропотоков.
В связи с этим интересным был эксперимент с введением контрольных таможен, которые, в отличие от традиционных учреждений, ориентированных на таможенное оформление, изначально создавались для борьбы с незаконным перемещением товаров. В определенной мере их полномочия напоминали компетенцию современных оперативных таможен. Эксперимент был начат накануне войны в 1812 г., когда было создано Контрольное таможенное управление [12], затем в 1813 г. учреждена контрольная таможенная черта по западной сухопутной границе [29]. Однако эти мероприятия были признаны неэффективными -Контрольное таможенное управление и подчиненные ему контрольные таможни в 1815 г. были ликвидированы [23].
Далее необходимо остановиться на геополитических особенностях таможенного дела. В частности, значительный круг принимавшихся актов законодательства был посвящен развертыванию таможенной системы в Грузии [30; 31], Бессарабии [32; 33], ее реформированию в Финляндии [34; 35] и Польше [36-39]. Много внимания было уделено развитию Черноморской торговли [40] и, прежде всего, Одесского порта [41-44]. Наиболее важные документы касались введения и регламентации в Одессе порто-франко [45-49].
Важной проблемой в таможенном деле первой четверти XIX в. оставалась борьба с контрабандным перемещением товаров. В рамках этой деятельности принимались нормативные правовые акты охранительной направленности: о пресечении ввоза запрещенных товаров и поощрении доносителей [50], о конфискациях [51-54] и реализации конфискованных товаров [55; 56]. Негативным моментом по-прежнему оставалось рассредоточение норм о наказаниях по различным актам, что затрудняло ознакомление с ними населения.
Таким образом, развитие источниковой базы таможенного дела в первой четверти XIX в. проходило в общем русле развития российского законодательства. Количество нормативных правовых актов в этой сфере постоянно возрастало, т. к. они позволяли наиболее полно закрепить волю государства в сфере государственного управления, довести ее до неограниченного круга заинтересованных лиц. Принимались акты, рассчитанные на широкий круг отношений в сфере
регламентации внешней торговли, организации таможенной службы, закреплявшие производство процедур таможенного оформления и контроля.
Список литературы
1. Учреждение министерства финансов от 25 июля 1811 г. // Т. XXXI, № 24688. С. 728-756.
2. О снятии запрещения на вывоз из России разных продуктов и товаров: именной указ, данный Сенату от 14 марта 1801 г. // Т. XXVI, № 19783. С. 584.
3. О снятии амбарного с кораблей английских купцов и об освобождении и освобождения имения их от секвестра: именной указ, данный Сенату от 6 мая 1801 г. // Т. XXVI, № 19857. С. 625-626.
4. Об учреждении таможни в Гродне и таможенной заставы в Ковне: именной указ, данный Сенату от 27 марта 1800 г. // Т. XXVI, № 19346. С. 102.
5. О нетребовании Рижской таможней реестров и подписок иностранным книгам, привозимым к Рижским книгопродавцам: именной указ, данный министру коммерции от 2 декабря 1802 г. // Т. XXVII, № 20537. С. 381-382.
6. О поравнении Бухтарминской таможни с Оренбургской, как привозом, так и отпуском; о разрешении при оной выпуска иностранной серебряной и золотой монеты и прочее; и о дозволении через оную ж таможню отправлять за границу купеческие караваны: именной указ, данный Сенату от 1 мая 1803 г. // Т. XXVII, № 20739. С. 573.
7. Об учреждении в Грузии таможенных застав по переведении Моздокской таможенной заставы в прочнокопанную крепость: именной указ, данный Сенату от 23 октября 1803 г. // Т. XXVII, № 21002. С. 944-945.
8. Об учреждении в селении Маяках, лежащем повыше Овидиополя, таможенной заставы, с приложением штата оной: именной указ, данный Сенату от 17 марта 1805 г. // Т. XXVIII, № 21670. С. 900.
9. О переводе Железинской таможенной заставы в Омск: именной указ, данный Сенату от 23 февраля 1806 г. // Т. XXIX, № 22031. С. 103.
10. О восстановлении мира с Англией мира и о начатии торговых с оною отношений, на основании существующих узаконений: именной указ, данный Сенату от 4 августа 1812 г. // Т. XXXII, № 25197. С. 405.
11. Об оставлении в ведении директора департамента Внешней торговли временного департамента Коммерц-коллегии, по приложенному при сем штату: именной указ, данный Сенату 2 октября 1811 г. // Т. XXXI, № 24801. С. 859-860.
12. Высочайше утвержденное учреждение Контрольного Таможенного управления по сухопутной западной границе, с приложением штатов оного от 17 июня 1812 г. // Т. XXXII, № 25146. С. 357-362.
13. Об устройствах карантинов в портах Черного и Азовского морей: высочайше утвержденный доклад министра внутренних дел от 20 апреля 1806 г. // Т. XXIX, № 22101. С. 178-184.
14. Об установлении карантина в Лапоминской гавани: положение Комитета министров от 4 мая 1815 г. // Т. XXXIII, № 25836. С. 95-97.
15. Высочайше утвержденное Положение о транзитном торге прусскими сукнами в Азию от 31 декабря 1818 г. // Т. XXXV, № 27615. С. 667-673.
16. О взимании прибавочной стоимости со всех в таможни поступающих актов, писанных на бумагах, на которой не будет отмечено, что следующая по манифесту прибавка взята: высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 13 апреля 1810 г. // Т. XXXI, № 24197. С. 132-133.
17. О продаже с публичного торга товаров при таможнях: мнение Государственного совета от 14 июля 1813 г. // Т. XXXII, № 25425. С. 599-601.
18. Об учреждении карантинных предосторожностей в Бессарабии и о взвешивании и вымеривании товаров в карантинах: мнение Государственного совета от 29 марта 1815 г. // Т. XXXIII, № 25808. С. 48-50.
19. О разрешении привоза букового дерева беспошлинно: сенатский указ вследствие положения Комитета министров от 24 мая 1813 г. // Т. XXXII, № 25388. С. 571.
20. О не исключении из подушного оклада определяемых в таможенные досмотрщики: сенатский указ от 13 апреля 1820 г. // Т. XXXVII, № 28232. С. 160-161.
21. Об открытии департамента внешней торговли, и об упразднении департамента министра коммерции: Сенатский указ от 18 января 1812 г. // Т. XXXII. № 24955. С. 13-14.
22. О делах и следствиях по конфискациям запрещенных товаров, не оконченных до состояния Всемилостивейшего манифеста 1814 г.: сенатский указ от 15 мая 1815 г. // Т. XXXIII, № 25849. С. 125-126.
23. Об уничтожении контрольных таможен, застав и вообще Контрольного таможенного управления: сенатский указ по положению Комитета министров мая 15: от 15 июля 1815 г. // Т. XXXIII, № 25902. С. 243.
24. О не выпуске медной монеты за границу: положение комитета министров от 30 марта 1810 г. // Т. XXXV, № 27326. С. 179-181.
25. Высочайше утвержденное Положение о транзитном торге прусскими сукнами в Азию от 31 декабря 1818 г. // Т. XXXV, № 27615. С. 667-673.
26. Об устройстве таможенной стражи по сухопутной Европейской границе: высочайше утвержденная записка министра финансов от 9 июня 1822 г. // Т. XXXVIII, № 29067. С. 225-227.
27. Таможенный устав по Азиатской торговле от 30 мая 1817 г. // Т. XXXIV, № 26894. С. 328-348.
28. Таможенный устав по Европейской торговле от 14 декабря 1819 г. // Т. XXXVI, № 28030. С. 417-500.
29. О назначении контрольной таможенной черты по сухопутной западной границе: сенатский указ от 23 сентября 1813 г. // Т. XXXII, № 25457. С. 634-638.
30. Об устроении таможенного порядка в Грузии: именной указ, данный министру Коммерции от 9 февраля 1807 г. // Т. XXIX, № 22451. С. 1009.
31. О прибавке досмотрщиков на грузинских таможенных заставах: именной указ, данный министру Коммерции от 29 ноября 1807 г. // Т. XXIX, № 22699. С. 1331.
32. Об учреждении в области Бессарабской таможенного окружного управления, по прилагаемому штату: именной указ, данный Сенату от 28 мая 1823 г. // Т. XXXVIII, № 29485. С. 1017.
33. Высочайше утвержденные правила на провоз из Одессы через Бессарабскую область в Княжество Молдавское транзитных иностранных товаров от 12 февраля 1824 г. // Т. XXXIX, № 29785. С. 96.
34. О снятии в Финляндии состоящих на прежних границах таможен и таможенных застав: именной указ, объявленный министру коммерции от 26 февраля 1808 г. // Т. XXX, № 22838. С. 90.
35. О правилах привоза товаров и изделий из Финляндии в Россию: Сенатский указ от 23 января 1824 г. // Т. XXXIX, № 29739. С. 22-26.
36. О назначении генерал-майора Ланга начальником имеющегося учредиться в Варшаве правления российских таможенных и торговых дел: именной указ, данный министру финансов Гурьеву от 17 апреля 1818 г. // Т. XXXV, № 27349. С. 214-215.
37. Об установлении полной свободы в торговых сношениях между подданными Империи Всероссийской и Царства Польского: именной указ, данный Сенату от 3/13 октября 1819 г. // Т. XXXVI, № 27938. С. 350-352.
Общий тариф для всех портовых и сухопутных таможен Российской империи и Царства Польского, по Европейской торговле: манифест от 20 ноября 1819 г. // Т. XXXVI. № 27988. С. 383.
38. Об упразднении Российского таможенного управления в Царстве Польском: высочайше утвержденная записка министра финансов от 2 апреля 1822 г. // Т. XXXVIII, № 28989. С. 140-142.
39. О торговых сношениях между Россией и Царством Польским: именной указ, данный сенату от 1 августа 1822 г. // Т. XXXVIII, № 29149. С. 577-579.
Общее учрждение о провозе собственных изделий Империи Российской и Царства Польского из одного государства в другое от 30 июня 1824 г. // Т. XXXIX, № 29977. С. 420-431.
40. О бытии в Севастополе главному военному порту, и о снятии находящейся там портовой таможни: именной указ, данный Сенату от 23 февраля 1804 г. // Т. XXVIII, № 21171. С. 148.
41. О продолжении на 25 лет дарованной городу Одессе льготы; об освобождении сего города навсегда от постоя, об употреблении десятой части таможенных сборов для содержания гавани в Одессе: именной указ, данный Сенату от 24 января 1802 г. // Т. XXVII, № 20121. С. 25-27.
42. Об уделении отныне ежегодной пятой части таможенных города Одессы сборов для продолжения в море недоконченного в Одессе мола и для произведения в тамошнем порте других работ: именной указ, данный Сенату от 26 июня 1803 г. // Т. XXVII, № 20819. С. 707.
43. О дополнении штата Одесской таможни переводом некоторых чиновников из Очаковской, и о прибавочной сумме на оную: Высочайше утвержденный доклад министра коммерции от 30 октября 1803 г. // Т. XXVII, № 21020. С. 964.
44. О транзитном торге через Одессу: именной указ, данный Сенату 24 марта 1811 г. // Т. XXXI, № 24565. С. 592-593.
45. Об учреждении порто-франко в Одессе: манифест от 16 апреля 1817 г. // Т. XXXIV, № 26792. С. 208-211.
46. Высочайше утвержденный примерный штат таможенным заставам и присмотру для порто-франко в Одессе от 12 мая 1818 г. // Т. XXXV, № 27369. С. 291.
47. Об открытии в Одессе порто-франко: именной указ, данный Сенату от 4 июля 1819 г. // Т. XXXVI, № 27866. С. 257-258.
48. О правилах для порто-франко в Одессе: высочайше утвержденный доклад министра финансов от 1 июня 1821 г. // Т. XXXVII, № 28633. С. 714-719.
49. О новых правилах для порто-франко в городе Одессе: именной указ, данный Сенату от 9 июня 1822 г. // Т. XXXVIII, № 29068. С. 227-230.
50. О награждении доносителей о тайно провозимых запрещенных иностранных товарах: именной указ, данный Сенату от 7 июля 1805 г. // Т. XXVIII, № 21828. С. 1120.
51. О конфискации товаров, привезенных на кораблях из Тенерифа: именной указ, данный Тайному советнику барону Кампенгаузену от 20 июля 1810 г. // Т. XXXI, № 24304. С. 276-277.
52. О правилах производства дел по конфискации товаров: Сенатский указ, по мнению Государственного совета от 18 сентября 1813 г. // Т. XXXII, № 25455. С. 631-633.
53. О делах и следствиях по конфискациям запрещенных товаров, не оконченных до состояния Всемилостивейшего манифеста 1814 г.: сенатский указ от 15 мая 1815 г. // Т. XXXIII, № 25849. С. 125-126.
54. О правилах производства дел по конфискации тайно ввезенных товаров, задержанных в пределах пограничной черты: высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 14 февраля 1824 г. // Т. XXXIX, № 29788. С. 105-111.
55. О продаже конфискованных товаров: именной указ, данный министру Коммерции от 22 июля 1802 г. // Т. XXVII, № 20340. С. 199-200.
56. О продаже конфискованных товаров по удобности в городах многолюднейших и ближайших от тех таможен в кои таковые захваченные товары представляемы будут: высочайше утвержденный доклад министра коммерции от 3 апреля 1803 г. // Т. XXVII, № 20700. С. 526.
© Балковая В. Г., 2017 © Ба1коуауа V. О., 2017
Для цитирования:
Балковая В. Г. Нормативное регулирование таможенного дела в первой четверти XIX века // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2017. № 2(79). С. 112-120.
