CC BY
11публичная власть
Государственный финансовый контроль - это осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств, оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов бюджета, а также анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом.
Россия - федеративное государство с многоуровневой бюджетной системой, что предполагает разграничение компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, в том числе и в части формирования бюджетов и контроля за их исполнением.
Однако сами бюджетные средства невозможно четко разграничить между этими уровнями. Многие местные бюджеты в значительной степени формируются за счет трансфертов из региональных, которые, в свою очередь, получают средства из федерального бюджета. В то же время некоторые муниципальные образования служат основными источниками формирования доходов федерального и региональных бюджетов. Совокупность местных бюджетов - фактически фундамент всей бюджетной системы. Вышестоящие бюджеты опираются на этот фундамент, тесно связаны с ним межбюджетными отношениями. Финансовые потоки пронизывают все уровни бюджетной системы,
Юлия Николаевна Райфегерст, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле, аспирант ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»
Цель экономического развития в целом и модернизации российской экономики в частности - это повышение качества жизни людей. Поэтому важным направлением деятельности органов финансового контроля является повышение эффективности расходования бюджетных средств и других государственных ресурсов. Решение этой задачи предполагает совершенствование системы финансового контроля в стране. Целью настоящей публикации выступает анализ правовых и организационных основ осуществления финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В работе особое внимание уделено законодательству Алтайского края и муниципальным правовым актам города Барнаула, которыми регулируется деятельность контрольно-счетных органов Алтайского края и г. Барнаула.
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
что позволяет рассматривать ее как единую финансовую систему страны1.
При этом ни один из трех уровней бюджетной системы не должен оставаться вне сферы финансового контроля. Общепринятые в мировой финансовой практике функции государственного финансового контроля предусматривают контроль за бюджетными средствами в целом (что в многоуровневых бюджетных системах предполагает контроль также и за средствами региональных и местных бюджетов), а также за эффективностью использования всех видов государственной и муниципальной собственности.
Система финансового контроля - это прежде всего единство целей, принципов и согласованность действий в области контроля за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средствами. То есть не «контрольно-счетная вертикаль», которую в нашем государстве и никогда не предполагали строить, а единство принципов функционирования системы органов финансового контроля.
Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспер-тно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (ст. 2 Федерального закона от 11 января
1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»)2.
Тот факт, что Счетная палата формируется Федеральным Собранием и подотчетна ему, а члены ее Коллегии, в соответствии с Конституцией, назначаются Государственной Думой и Советом Федерации, никоим образом не превращает ее в некий придаток законодательной власти. Авторитетные правоведы относят Счетную палату, наряду с прокуратурой и Банком России, к независимым органам государственной власти с особым статусом, созданным и действующим в соответствии с Конституцией и федеральными законам, а значит, Счетная палата обладает функциональной и организационной независимостью.
Счетная палата Российской Федерации оказывает контрольным органам регионального уровня методическую, правовую и организационную помощь, содействует внедрению в практику единых принципов и стандартов контроля. Ни о каком диктате здесь говорить не приходится - региональные палаты формируются региональными парламентами, а их объединение в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации носит добровольный характер3.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система страны объединяет бюджеты всех уровней - федерального, регионального и местного (муниципального). Закрепленный в кодексе принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, единый порядок бюджетного финансирования, ведения учета доходов и
[шй
шв
В к ! «Ь.
алтаискии вестник
государственной и муниципальной службы
№ J
2010
расходов бюджета, единство санкций за нарушение бюджетного законодательства. В нем закреплены общие формы государственного и муниципального контроля, единые права контрольных органов на получение необходимой информации и т.д., что по сути и означает установление общих правил контроля за использованием средств бюджетов всех уровней.
С 1 января 2009 г. вступил в действие в полном объеме 131-й Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регионам предоставлено больше самостоятельности в бюджетно-финансовых вопросах. В этой связи больше внимания стало уделяться формированию и совершенствованию системы финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На муниципальном уровне данный контроль нуждается в большем совершенствовании. Прежде всего, должны быть сформированы единые стандарты контрольных мероприятий.
На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют контрольно-счетные палаты как органы постоянно действующего государственного контроля. В соответствии с Законом Алтайского края от 3 сентября 2007 г. №75-ЗС «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае»4 Алтайское краевое Законодательное Собрание осуществляет следующие формы финансового контроля:
1) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о краевом бюджете, о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;
2) текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения краевого бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп Алтайского краевого Законодательного Собрания, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
3) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении краевого бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края.
Алтайское краевое Законодательное Собрание образует постоянно действующий орган государственного финансово-
го контроля - Счетную палату Алтайского края, которая обладает организационной и функциональной независимостью. Основное направление деятельности Счетной палаты Алтайского края - это контроль за своевременным исполнением по доходам и расходам краевого бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, внебюджетных и валютных средств краевых государственных унитарных предприятий и краевых государственных учреждений по объемам, структуре и целевому назначению, а также средств, выделенных Алтайскому краю из федерального бюджета (ст. 2 Закона Алтайского края от 19 ноября 2001 г. №89-ЗС «О Счетной палате Алтайского края)5.
Контрольные полномочия Счетной палаты Алтайского края распространяются на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Алтайском крае, на территориальные государственные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из краевого бюджета или используют краевую собственность, либо управляют ею, имеют предоставленные законодательством Алтайского края налоговые, кредитные и иные льготы и преимущества, а также полноту и своевременность получения средств, выделенных Алтайскому краю из федерального бюджета.
По мнению С.В. Степашина, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, не нужно создавать административную «вертикаль» в контрольной сфере, а необходимо обеспечить единство в правовом статусе, полномочиях и профессиональном уровне контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации6. И определенный прогресс в данной сфере уже есть. Так, Счетная палата и Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации реализуют целую серию мероприятий, которые направлены на «подтягивание» уровня всех региональных счетных палат до единых стандартов. Это, прежде всего, совместные проверки, обмен профессиональным опытом и методическая помощь.
Важное значение имеет практика проведения профессиональной сертификации региональных контрольно-счетных органов. По состоянию на конец
2009 г. такие сертификаты получили 11 из 83 региональных контрольно-счетных органов. Но очевидно, что при наличии необходимой законодательной базы развитие и укрепление системы региональных контрольно-счетных органов происходили бы гораздо быстрее.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Однако это не означает, что деятельность органов муниципального финансового контроля не должна соответствовать общим принципам организации финансового контроля в стране. Средства бюджетов муниципальных образований - это тоже общественные ресурсы, причем весьма значительные. Поэтому в России, как это делается практически во всех цивилизованных странах, за муниципальными бюджетами также должен быть установлен внешний финансовый контроль.
По состоянию на январь 2010 г. в России в 2850 муниципальном образовании созданы свои контрольно-счетные органы, призванные выполнять функции внешнего контроля7. Они руководствуются своей собственной нормативной базой, нередко отличающейся от федерального, регионального законодательства и норм регулирования финансовой и хозяйственной деятельности в других муниципальных образованиях. Это затрудняет выработку единых методик проведения контрольных мероприятий, сопоставление их результатов, создает проблемы во взаимоотношениях с федеральными и региональными финансовыми, контрольными и правоохранительными органами.
Муниципальный финансовый контроль - контроль за правомерным, целевым, эффективным использованием средств бюджета муниципального образования. В соответствии с Решением Барнаульской городской Думы от 26 октября 2007 г. №642 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в городе Барнауле»8 финансовый контроль городской Думы осуществляется в следующих формах:
1) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта решения о бюджете города и иных проектов решений по бюджетным и финансовым вопросам;
2) текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета города на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп городской Думы;
публичная власть
3) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета города.
Счетная палата города Барнаула является постоянно действующим контрольным органом местного самоуправления г. Барнаула. Счетная палата образуется в целях контроля за исполнением бюджета г. Барнаула, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета города, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Барнаула (ст. 2 Решения Барнаульской городской Думы от 8 августа 2008 г. №795 «Об утверждении Положения о Счетной палате города Барнаула»)9.
В рамках действующего федерального законодательства непосредственную нормативную основу организации и деятельности контрольного органа муниципального образования составляют Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряд статей Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с ними контрольный орган муниципального образования является обязательным элементом системы органов местного самоуправления и предназначен для осуществления контроля за исполнением местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. К тому же он должен иметь организационную и функциональную независимость.
В то же время практика показывает, что в основе мотивации многих незаконных решений, принимаемых на местном уровне, можно выделить две группы нарушений законов: субъективного и объективного порядков. К первой группе относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности муниципального уровня. Ко второй группе - факторы, связанные с противоречиями, разногласиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что неизбежно подталкивает муниципальные образования к созданию собственной муниципальной системы законодательства, которая зачастую противоречит Конституции РФ и федеральным законам10.
Поэтому основной проблемой успешного развития муниципальных контрольно-счетных органов является отсутствие единой нормативно-правовой базы. Именно здесь кроются большие возможности административного ресурса для ограничения деятельности ревизоров.
Нельзя не согласится с мнением И.Г. Дахова, Председателя Союза МКСО, что пока в действующем законодательстве не будет прописана норма обязательности создания муниципальных контрольно-счетных органов, эффективного муниципального финансового контроля в стране не будет11. На сегодняшний день решение о создании контрольно-счетного органа зависит от политической воли органов власти муниципальных образований.
В действующем законодательстве не определены инструменты ответственности и контроля за созданием муниципальных контрольно-счетных органов со стороны органов государственной и местной власти, не предусмотрена соответствующая отчетность и подотчетность.
Необходимо оперативно решать вопрос о законодательном установлении обязательности создания контрольно-счетных органов в крупных муниципальных образованиях (городские округа и муниципальные районы), с одновременным сохранением права контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, муниципальных районов и городских округов проверять бюджеты городских и сельских поселений.
Так, например, ст. 62 Положения «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в городе Барнауле» предусматривает право городской Думы в ходе осуществления финансового контроля на создание Счетной палаты. То есть нормативно установлено право, а не обязанность создания органа финансового контроля.
Нерешенной остается финансовая и кадровая проблемы. Формально органы муниципального контроля создаются, но в силу недостатка ресурсов не могут эффективно выполнять возложенные на них задачи. У 60% городов штатная численность контролеров составляет 1-4 человека, а в 40% муниципальных районов численность контрольно-счетных органов составляет одну единицу12.
Международный, да и российский опыт убедительно показывает, что по-настоящему эффективно могут работать лишь независимые контрольно-счетные органы, которые имеют организационную форму самостоятельного юридичес-
кого лица. Между тем, например, только 30% муниципальных контрольно-счетных органов в городских округах имеют статус юридического лица, а в муниципальных районах - лишь 15%.
Таким образом, система государственного финансового контроля - это контроль за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средствами. Поэтому в целях повышения эффективности контроля на всех уровнях необходимо выработать общие принципы его построения, упорядочить нормативно-правовую базу, установить единые методические подходы к проведению контрольных мероприятий, решить финансовые и кадровые вопросы. Повышение результативности государственного финансового контроля приобретает особую актуальность, так как Счетная палата Российской Федерации и региональные контрольно-счетные органы должны обеспечить целевое использование бюджетных средств в рамках правительственных программ поддержки бизнеса, инфраструктуры и социальной сферы.
1 Степашин С.В. Казна любит счет. Кому и зачем нужна система государственного финансового контроля в России // Парламентская газета. 2002. №6. С. 3-6.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. №3. Ст. 167.
3 Степашин С.В. Система государственного финансового контроля будет единой, а бюджетный процесс - прозрачным / / Экономическая политика. 2007. №10. С. 8-12.
4 Сборник законодательства Алтайского края. 2007. №137 (ч. 1). С. 8.
5 Сборник законодательства .Алтайского края. 2001. №67. С. 97.
6 Степашин С.В. Тезисы доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты. 2009. №12. С. 6-10.
7 Союз Муниципальных контрольно-счетных органов РФ/Счетная палата РФ. [Электронный ресурс]. URL: http: //www. ach.gov.ru.
8 Вечерний Барнаул. 2007. 13 ноября.
9 Вечерний Барнаул. 2008. 12 августа.
10 Светченко А.Е. Парадоксы законодательства для местного самоуправления // Экономическая политика. 2009. №1. С. 14-20.
11 Дахов И.Г. Выступление на конференции руководителей и специалистов контрольно-счетных органов муниципальных образований Центрального федерального округа // Бюллетень Счетной палаты. 2009. №2. С. 16-22.
12 Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. №2. С. 26.
