CC BY
48Е. Н. Тишакова
Система «бюджетирования на нулевой основе» как мера борьбы с федеральной бюрократией в США в период президентства Картера
С 1960-х гг. в Соединённых Штатах Америки чётко обозначились острые проблемы внутреннего характера - постоянное разрастание федерального бюджета, усложнённое процветанием федеральной бюрократии. Неуклонное расширение государственных программ повлекло за собой увеличение федеральных расходов на их финансирование. Статистика свидетельствовала, что если в 1920 г. расходы на программы составляли менее 1% ВНП, к концу 1960-х гг. - 10%, то в 1976 финансовом году эта сумма достигла 17,2% ВНП (то есть 276, 5 млрд долларов)1. Более того, в 1976 г.
1 Cm.: The Budget of the United States Government F.Y. 1978. Wash., 1977. P. 73.
дефицит государственного бюджета Соединенных Штатов вырос до 66,434 млрд долларов2. Сложность ситуации была в том, что помимо роста федеральных расходов на текущие, в основном социальные, нужды правительство вынуждено было выплачивать проценты по государственному долгу. Хронические дефициты в сочетании с постоянно возрастающим долгом встроили в расходную часть федерального бюджета выплату постоянно увеличивающихся процентов. Разрастание бюрократического государственного аппарата с экономической точки зрения препятствовало нормальной работе органов государственной власти, а громоздкое, плохо скоординированное объединение министерств, агентств, департаментов, управлений, комиссий, комитетов, бюро нередко принимало противоречивые и взаимоисключающие решения. Вполне очевидно, что на фоне бюрократизации развивались её извечные спутницы: коррупция, взяточничество и другие формы злоупотреблений.
Попытку решить эти сложные проблемы предпринял 39-й президент США Джимми Картер (1977-1981). Опыт его администрации во многом может быть полезен и в современных условиях.
Дж. Картер был одним из первых государственных деятелей, который использовал принцип «бюджетирования на нулевой основе» в преодолении вышеуказанных проблем в пределах всей страны. Будучи губернатором Джорджии (1970-1974), он вполне успешно применил эту систему в рамках целого штата, снискав лавры борца с бюрократией и нецелевыми расходами. Именно поэтому в период президентской кампании 1976 г. «бюджетирование на нулевой основе» всячески им рекламировалось как мощный инструмент сокращения нерациональных расходов и действенный способ сбалансирования бюджета.
Цель данной системы заключалась в том, что каждый год бюджет штата начинал обсуждаться с самого начала, с «нуля». Точно так же каждая федеральная программа рассматривалась заново. Согласно принципам «бюджетирования на нулевой основе» потребность во всех видах ресурсов, необходимых для реализации той или иной программы - людских, материальных, финансовых, информационных, - первоначально нужно было тщательно
2 См.: Economic Report of the President 1979. Wash., 1979. Р. 265.
проанализировать с точки зрения определения устаревания программы, уместности поставленных целей и степени их достижения безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. После этого руководитель ведомства объединял все сведения по подконтрольным ему программам в одностраничный отчет о деятельности, в котором непременно должны были быть указаны приоритеты ведомств3. Помимо этого, руководитель ведомства обязан был предложить несколько альтернативных вариантов программы, а также альтернативные методы достижения заявленных целей. Применение новой системы позволяло выявить и устранить излишние затраты, переходящие из периода в период. По сути, «бюджетирование на нулевой основе» устанавливало самую чёткую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.
Картер как губернатор Джорджии сквозь призму «бюджетирования на нулевой основе» лично рассматривал предложенные ему варианты ассигнований по программам и принимал окончател ь-ное решение о начале их осуществления, продолжении или расширении, исходя из фиксированной суммы бюджетных средств. В случае выявления любого несоответствия он принимал решение о сокращении объёмов финансирования, а следовательно, и масштабов анализируемой программы4. Эта мера помогла Дж. Картеру определить дублирование функций и мероприятий различных агентств и департаментов. К примеру, было выявлено, что в штате
7 агентств были ответственны за образование глухих детей, а 22 отвечали за использование, контроль и распределение водных ресурсов .
«Бюджетирование на нулевой основе» позволило ликвидировать в Джорджии дублирование мероприятий по штатным программам, сократив их число с 11 до 2 тыс.6 Дж. Картер также провёл административную реформу, укрупнив департаменты и агентства штата, исходя из однородности выполняемых ими задач. Так,
3 См.: Воронков А.А., Кочетков Г.Б. Бумажное бремя Вашингтона // США: ЭПИ (экономика, политика, идеология). 1978. №10. C. 60.
4 См.: Carter J. Why not the best? N.Y., 1976. Р. 112-113.
5 См.: ibid. P. 112.
6 См.: Евенко Л.И., Воронков A.A. Новые тенденции в управлении федеральными программами // США: ЭПИ. 1978. №10. C. 114.
в Джорджии было создано Министерство естественных ресурсов, а агентства и ведомства, занимающиеся проблемами умственного и физического здоровья, профессиональной подготовкой и переподготовкой, проблемами системы социального вспомоществования, алкоголизма, наркомании и малолетней преступности, объединили в одно общее Министерство людских ресурсов. В целом в период губернаторства Дж. Картера было сокращено 278 разного рода агентств с дублирующимися функциями (с 300 до 22)7 .
На основе укрупнения и объединения штатных структур было приостановлено увеличение ассигнований по большинству программ, которое до сих пор происходило автоматически, когда при выделении ассигнований на очередной год просто прибавляли ещё несколько процентов к фактическим затратам предыдущего года. Теперь же каждая программа ежегодно, невзирая на свой политический стаж (некоторые программы вели своё начало со времен Нового курса Ф.Д. Рузвельта) и предыдущие денежные суммы, вновь проходила переоценку. При этом каждый новый бюджет формировался с учетом возможного изменения уровня инфляции. Это нововведение позволяло обезопасить бюджет штата от дополнительных негативных последствий, а заложенная на год сумма гарантировала жителям Джорджии экономическую безопасность и уверенность в будущем8. Помимо этого, «бюджетирование на нулевой основе» позволило сократить число чиновников штата на 2,1 тыс. человек. В связи с этим губернатор Картер моментально приобрел в США репутацию реформатора громоздкой бюрократической системы.
Заняв пост президента страны, Джимми Картер использовал элементы системы «бюджетирования на нулевой основе» в сражении с федеральной бюрократией и нецелевыми расходами федеральных средств по государственным программам. Он также планировал уменьшить число агентств и ведомств с 1900 до 2009.
Четырнадцатого февраля 1977 г. Дж. Картер подписал специальный указ, в котором всем министерствам и ведомствам отдава-
7 Cm.: Carter J. Op. cit. P. 110.
8 Cm.: ibid. P. 113-114.
9 Cm.: Schram M. Running for President. The Carter Campaign. N.Y., 1977. P. 32.
лось распоряжение использовать систему «бюджетирования на нулевой основе» для подготовки бюджетных заявок на 1979 финансовый год10. Им, в частности, предписывалось сосредоточиться на всестороннем анализе целей и потребностей, объединить планирование и составление бюджета в единый процесс, оценить экономическую эффективность деятельности всех министерств, ведомств и агентств. Также предполагалось, что будет расширено участие управленцев в планировании и составлении бюджетов на всех уровнях федерального правительства.
Однако здесь Дж. Картера и сторонников внедрения «бюджетирования» ожидало разочарование, поскольку принципы системы не всегда соответствовали масштабам государства. Например, ежегодный пересмотр ассигнований на государственные программы оказался практически невозможен, поскольку денежные средства выделялись строго по принятым законам. И для того, чтобы применить данный элемент системы «бюджетирования на нулевой основе», потребовалось бы кардинально изменить действующее законодательство. Примером может служить Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения. Руководители структурных подразделений министерства отказались указывать в своих заявках альтернативный уровень финансирования многочисленных социальных программ, ссылаясь на тот факт, что размеры пособий и категории их получателей определялись специальным законодательством, а не постановлениями самого министерства. Кроме того, одной из проблем, вследствие которой в администрации Дж. Картера были вынуждены отказаться от большинства требований системы «бюджетирования на нулевой основе», стало нежелание министерств, агентств, ведомств, комиссий, комитетов и бюро включать в отчёт альтернативные варианты программ с меньшим их финансированием.
Тем не менее система «бюджетирования на нулевой основе» принесла определённые успехи Дж. Картеру в борьбе с федеральной бюрократией. В частности, президенту удалось реорганизовать деятельность федеральных ведомств по однородным функци-
10 См.: Zero-Base Budgeting for the Fiscal Year 1979. Budget Memorandum tot the Heads of Executive Departments and Agencies. February 14, 1977 // Public Papers of the Presidents of the United States: Jimmy Carter. URL: <http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=7910&st=&st1=#ixzz1Q E6RxuPm>
ям. Так в 1977 г. было образовано Министерство энергетики, которое объединило множество разрозненных агентств, ведомств, бюро, в чью компетенцию в той или иной степени входили вопросы энергетики. А в 1979 г. по инициативе президента было реформировано Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения, которое существовало с 1953 г. и славилось своей чудовищной бюрократией. Вместо него появилось два самостоятельных министерства с чётко определёнными приоритетами и структурами - Министерство здравоохранения и социального развития США и Министерство образования США. Параллельно с реформированием данных правительственных ведомств несколько сократилось и количество федеральных чиновников11.
В целом применение администрацией Джимми Картера системы «бюджетирования на нулевой основе» в рамках США ознаменовало собой появление новых тенденций в управлении федерально-бюрократическим аппаратом и стало широко известно как один из инструментов возможного сокращения нерациональных государственных расходов.
Об авторе
Тишакова Елена Николаевна - кандидат исторических наук, доцент кафедры зарубежной истории и международных отношений Балтийского федерального университета им. И. Канта, elenatishakova@rambler.ru
