CC BY
50Раздел 1 ПАЙДЕЙЯ. К ИСТОРИИ ОБРАЗОВАНИЯ
Е.Н. Тишакова
Дж. Картер и проблема образования в США
В США вплоть до середины 1970-х гг. не существовало централизованного органа управления системой просвещения, и это обстоятельство существенным образом сказывалось на развитии американского образования. Потребность государства в таком ведомстве возникла ещё в 50-е гг. XIX в. В период с 1908 по 1951 г. в Конгресс США было представлено 50 биллей, целью которых являлось создание министерства. Наконец в 1953 г. в стране появился специальный орган, осуществлявший координирующие и консультационные функции. Все вопросы, связанные с образованием -распределение федеральных ресурсов, выработка политики, координация программ - на общегосударственном уровне решались в общих чертах отделом образования Министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения. Но уже тогда было ясно, что созданный отдел не в состоянии справиться со всеми текущими делами. В связи с этим попытки создать отдельное Министерство образования с широкими функциями и полномочиями не прекращались: на протяжении следующих 20 лет парламентариями было внесено 50 биллей. Но ни один из законопроектов не рассматривался Конгрессом, так как, во-первых, на повестке дня стояли иные вопросы, а во-вторых, предложенные билли не имели общественной поддержки1.
Причины, препятствовавшие организации министерства, коренились в характерных особенностях американской системы просвещения. Во-первых, в соответствии с Конституцией США именно штатам и местным органам власти были делегированы основные полномочия и ответственность за состояние образования в стране, тогда как доля участия федерального правительства оставалась ничтожно малой. В США, по сути, отсутствовала единая система национального просвещения. Учебные заведения зависели от местных интересов, причём штатные и местные органы власти не только осуществляли управление государственными учебными заведениями, но и несли основное бремя их финансирования. В каждом из 50 штатов имелась система руководства образованием, во главе
i См.: CR 95th Congr., ist sess. i977. Vol. i23. March 23. № 5i. S 4723.
которой стоял отдел образования штата, а в городах и округах функционировали местные комитеты по образованию.
В 1976 г. страна была разделена на 17 тыс. школьных округов, размеры которых не зависели от числа жителей и, соответственно, от числа обучающихся: они колебались от таких гигантских мегаполисов, как Нью-Йорк и Чикаго, до небольших сельских общин с населением в несколько сотен человек. Несмотря на различные размеры школьных округов, круг вопросов, входивших в компетенцию их органов управления, был одинаков: взимание налогов на организацию образования, приём и увольнение учителей, определение содержания и методов обучения. В стране было 3 тыс. государственных и частных университетов и колледжей, 10 тыс. профессионально-технических школ. Они тоже требовали внимания со стороны государства, но в полной мере не получали его2.
Вторая особенность системы американского просвещения заключалась в том, что в регионах страны были заметны различия в программах, требованиях и методах обучения, что напрямую сказывалось на качестве выпускаемых специалистов всех уровней. Не было установлено единых образовательных стандартов, учебных программ, общих критериев в этой сфере, так как штатные и местные органы власти самостоятельно принимали постановления, касавшиеся этих вопросов, не согласовывая их с отделом образова-
ния3.
Третья особенность коренилась в финансировании системы просвещения. В США отсутствовала единая политика в этой области. Федеральное правительство не оказывало решающего финансового воздействия, его доля в общегосударственных расходах на начальное и среднее образование не превышала 8 %. При этом программы начального и среднего образования финансировали 20 различных ведомств, что отражалось на координировании этих программ. Финансирование осуществлялось в основном за счёт средств штатных и местных органов власти. Но местная налоговая система не в состоянии была обеспечить нужды всего образования. Что касается высшей школы, то здесь федеральное правительство оказывало большее влияние - в субсидировании высшей школы участвовало 40 различных государственных ведомств. Тем не менее роль штатов и местных властей в развитии системы высшего образования оставалось значительной. Усилия властей штатов были направлены
2 См.: CR 95th Congr., ist sess. i977. Vol. i23. March 3. № 37. S 3375.
3 См.: Система образования в США. М., i976. С. 27 - 28.
в первую очередь на создание, укрепление и расширение универси-
тетов4.
К середине 70-х гг. ХХ в. комплекс проблем, связанных с работой Министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, с одной стороны, и ряд нерешённых вопросов в области образования - с другой, с новой силой заставили звучать голоса в поддержку создания Министерства образования. Во время президентских выборов 1976 г. эта тема получила большое внимание в связи с тем, что о проблемах образования много говорил кандидат в президенты от демократической партии Джимми Картер. Он обещал добиться усиления роли федерального правительства в области просвещения, предлагал освободить Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения от всех функций, связанных с образовательной политикой, и создать отдельное министерство: «Я считаю, что общественность готова, и я выражу общее мнение, что необходимо создать это министерство» . Можно выделить несколько причин, дающих объяснение, почему Дж. Картер настаивал на необходимости создать министерство образования.
Во-первых, как утверждал Картер, серьёзные проблемы, возникшие в области образования, были вызваны бюрократией, царившей в Министерстве здравоохранения, просвещения и социального обеспечения. Министерство отвечало за осуществление более 300 разнообразных социальных программ, призванных помочь американскому народу. В зависимости от категории помощи программы были разделены между агентствами и ведомствами министерства, в которые входили служба общественного здравоохранения, администрация по социальному страхованию, администрация по финансированию программ страхования здоровья, управление по развитию людских ресурсов, бюро по делам индейцев, бюро по гражданским правам, отдел образования, бюро просвещения. Основное внимание министерство уделяло программам здравоохранения и социального обеспечения, и только потом - образовательным программам .
Бюрократизм в отношении образовательных программ был напрямую связан с тем, что в министерстве существовали две должности, дублировавшие друг друга: специальный уполномоченный по образованию и помощник министра, отвечавший за образование
4 См.: CR 95th Congr., ist sess. i977. Vol. i23. March 3. № 37. S 3375.
5 The Wit and Wisdom of Jimmy Carter I Ed. by B. Adler. N.Y., i977. P. Ю3.
6 См.: Ионова Е. П. Новое министерство в Вашингтоне II США: ЭПИ. 198G. № 3. С. 66.
(глава отдела образования). Формально обе должности были равноценны по значению, степени влияния на образовательную политику, доступности к министру, но на практике всё обстояло иначе. Чиновники не имели «быстрого» доступа к министру и возможности донести до него проблемы, связанные с политикой образования. Особенно затруднительно это было для специального уполномоченного по образованию. По словам Терела Белла, занимавшего эту должность в 1970 - 1972 гг., «очень трудно было министру найти время, чтобы поговорить о положении в сфере образования из-за огромной его загруженности по другим проблемам министерства». И совсем невозможным оказывалось для чиновников добиться аудиенции у президента. Белл вспоминал, что за два года своего пребывания в должности имел только одну возможность встретиться напрямую с Никсоном - в тот день, когда получил назначение7.
Во-вторых, не наблюдалось координации образовательных программ. На тот период времени в США насчитывалось около 200 программ, так или иначе связанных с образованием: 138 образовательных программ находились под контролем отдела образования, тогда как оставшиеся 62 программы были рассредоточены между 40 различными министерствами и ведомствами. Среди них - Министерство жилищного строительства и городского развития, финансировавшее строительство школ, колледжей; Министерство обороны, наблюдавшее за функционированием американских школ, находящихся за границей, в которых обучались дети военнослужащих; Министерство сельского хозяйства, курировавшее программы питания школьников и студентов; Национальный институт образования и Национальная научная организация, занимавшиеся исследованиями в области образования, разработкой новых учебных программ, а также ведающие программами обучения учителей начальных и средних школ; бюро по делам индейцев, в чьи функции входил контроль за образованием детей этой национальности8. В результате образовательные программы различных министерств и ведомств были раздроблены, их деятельность не согласована, подготовка специалистов различного уровня осуществлялась таким образом, что среднее образование было оторвано от высшей школы. Поэтому Картер предлагал перевести в одно министерство все программы, связанные с образовательной политикой, чтобы добиться их унификации и консолидации.
В-третьих, на протяжении 1970-х гг. в США наблюдался финансовый кризис в системе образования, считавшийся самым серьёз-
7 СЯ 95* Соп^., 15‘ 8Є88. 1977. Уоі. 123. Іап. 24. № 6. 8 588.
8 См.: СЯ 95* Соп^., 15‘ 8Є88. 1977. Уоі. 123. МагсЬ 15. № 45. 8 4175.
ным за долгие годы. Он был вызван спадом в экономике. Как результат, сокращалось местное и штатное финансирование. Традиционно местные органы власти оплачивали 48,4 % общих расходов на образование, штаты платили 43,3 %, в то время как федеральная часть финансирования составляла 8,2 %.
Бюджет Министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения был одним из самых больших в мире в рамках подобных государственных структур и составлял в 1976 г. 145 млрд долларов, из которых 9 млрд приходились на всю систему образования, а остальная часть бюджета распределялась между двумя компонентами министерства - здравоохранением и социальным обеспечением. При этом федеральные расходы на образование ежегодно сокращались в рамках регулярного пересмотра социальных программ по бюджету. Если в 1966 г. расходы на образование составляли 11,5 %, то в 1976 г. эта доля сократилась до 8,2 %, и сумма в 9 млрд долларов была явно недостаточной для содержания всей системы образования. Поэтому Картер выступал за увеличение федеральной помощи начальному, среднему и высшему образованию, за реформу местной налоговой системы с целью поощрения расходов на просвещение, и как средство достижения этого предлагал создать Министерство образования9.
В понимании Картера, министерство могло обеспечить надёжную поддержку штатам и местным органам власти, государственным и частным институтам со стороны федерального правительства, а также помочь наладить связь между субъектами, участвующими в осуществлении образовательных программ. Оно улучшило бы федеральное финансирование системы просвещения и покончило с практикой сокращения федеральных расходов на образование. Наконец, министерство ликвидировало бы дублирование в управлении образовательной системой . Иными словами, создав Министерство образования, Картер рассчитывал одновременно решить организационную, методическую и финансовую проблемы, которые существовали на тот момент в американской системе просвещения.
Инициативу Картера о создании министерства с энтузиазмом поддержали в сенате. Билль под названием «Закон 1977 г. о Министерстве образования», получивший одобрение президента и приоритет в дальнейшем рассмотрении, был предложен 15 марта
1977 г. 57 сенаторами. Инициатором разработки билля выступил председатель сенатской комиссии по вопросам деятельности пра-
9 См.: CR 95th Congr., 1st sess. 1977. Vol. 123. March 23. № 51. S 4723 - 24.
10 См.: HillD, Williams Ph. The Carter Years. N.Y., 1984. P. 23.
вительственных органов демократ Абрахам Рибикоф, который сам в прошлом был министром здравоохранения, просвещения и социального обеспечения. Будучи сенатором, А. Рибикоф стал главным сторонником создания министерства. С тех пор, как в 1965 г. Риби-коф впервые был избран в Конгресс, он неизменно поднимал вопрос о его организации. Сенатор говорил: «Вся наша система образования так или иначе зависима от заверений и руководства федерального правительства. Поэтому оно должно взять под контроль ответственность за образование граждан. Только возрастание федерального участия в образовании и создание министерства смогут увеличить доверие американцев к нашей системе просвещения»11.
Законопроект предусматривал перевод в министерство всех государственных программ, которые имели отношение к образованию, но были рассредоточены по различным министерствам и ведомствам. Так, в будущее министерство переходили все программы отдела образования, а также учебно-воспитательная программа дошкольной подготовки для детей из бедных семей «Подготовка к старту». Подлежали переводу программы, находившиеся под контролем бюро по делам индейцев, программы школьных завтраков и обедов из Министерства сельского хозяйства, программы стипендий для малоимущих студентов колледжей и университетов из Министерства юстиции. Под юрисдикцию будущего министерства подпадали все школы, находившиеся за пределами США, в которых обучались дети военнослужащих12.
После того как законопроект был представлен в сенате, его направили в сенатскую комиссию по вопросам деятельности правительственных органов, во главе которой стоял А. Рибикоф. От решения комиссии зависело, будет ли в дальнейшем сенат рассматривать билль, так как она давала разрешение на создание новых министерств и ведомств на федеральном уровне. Картер особо надеялся на авторитет и влияние сенатора.
Пока законопроект рассматривался сенатской комиссией по вопросам деятельности правительственных органов, президент в апреле распорядился учредить группу, которая должна была определить возможность создания в стране Министерства образования. В эту группу вошли представители общественности и члены Кон-гресса13. Как только законопроект о создании министерства был представлен в парламенте, вокруг него сразу же развернулась острая политическая борьба «заинтересованных групп».
11 CR 95th Congr., 1st sess. 1977. Vol. 123. March 23. № 51. S 4724.
12 См.: CR 95th Congr., 1st sess. 1977. Vol. 123. March 15. № 45. S 4176.
13 См.: HillD., Williams Ph. Op. cit. P. 24.
Во главе сторонников создания министерства стояли Национальная ассоциация просвещения и профсоюз, в который входило 1,8 млн учителей и директоров школ. Президент ассоциации Дж. Райор, высказываясь о причинах, побудивших членов организации выступить за создание министерства, утверждал, что «министерство сможет формулировать приоритеты, цели и политику образования, включая административный контроль, сможет осуществлять необходимые планирование и координацию образовательных программам, надзор за распределением финансовых ресурсов» .
Стремясь воплотить в жизнь проект по созданию Министерства образования, лидеры Национальной ассоциации просвещения нашли поддержку у Картера и позаботились о том, чтобы склонить на свою сторону членов Капитолия. Так, в период избирательной кампании в 95-й Конгресс ассоциация пожертвовала свыше 675 тыс. долларов, приняв участие в финансировании 310 кандидатов (как республиканцев, так и демократов), стремящихся быть избранными в парламент. Замысел увенчался успехом, и практически все кандидаты были избраны15. Одним словом, впервые за долгий период времени влияние ассоциации в Конгрессе стало двухпартийным. Заручившись поддержкой парламентариев, руководство профсоюза рассчитывало получить закон о создании министерства к концу
1978 г.
К противникам создания министерства относилась Американская федерация учителей - профсоюз, входивший в состав консервативной АФТ - КПП и объединявший свыше 250 тыс. педагогов и воспитателей. Эта организация была извечной соперницей Национальной ассоциации просвещения. Американская федерация учителей не отрицала идею создания министерства, но её сопротивление было вызвано тем, что данная идея исходила от Национальной ассоциации просвещения. Руководство Американской федерации учителей опасалось, что будь министерство создано, оно неминуемо попадёт под контроль Национальной ассоциации просвещения и повысит престиж этого профсоюза в рамках станы. Об этом неустанно говорил президент федерации А. Шенкер.
Лидеры Американской федерации учителей критиковали инициативу Национальной ассоциации просвещения по двум моментам. Во-первых, они беспокоились, что возрастание роли федерального правительства в американском образовании нарушит главную особенность системы образования США - приоритет штатных и местных властей в деятельности школ, колледжей, университетов, а
14 CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. Sept. 27. № 127. H 86G2.
15 См.: Wall Street J. 1979. Sept. 27. Р. 1Ю7.
чрезмерное участие государства в области образования приведёт к безразличию последнего к нуждам местных органов власти. Во-вторых, они считали, что создание этого ведомства моментально обернётся ростом новой «неконтролируемой бюрократии». Отстаивая свою точку зрения, Шенкер напомнил американцам, что одной из причин, по которой Дж. Картера избрали на должность, было его стремление провести в стране быструю реорганизацию федеральной бюрократии. И что же происходит в США? Президент сам настаивает на создании министерства, то есть выступает сторонником роста бюрократии16.
Работа комиссии Рибикофа была закончена в сентябре, и 12 - 14 октября 1977 г. прошли слушания по «Закону 1977 г. о Министерстве образования», по окончании которых члены комиссии одобрили билль, дав тем самым положительное заключение относительно создания в стране Министерства образования17. В ноябре 1977 г. группа, назначенная президентом в апреле, подвела итоги работы и тоже рекомендовала администрации создать министерство .
Заключения группы и сенатской комиссии вызвали острую критику со стороны Службы управления и бюджета и некоторых высших чиновников администрации. Представители Службы управления и бюджета были возмущены тем, что президент предлагал создавать «новую бюрократию». А критика чиновников администрации исходила от министров труда, обороны и сельского хозяйства, которые не желали расставаться с этой частью своей власти. Самое большое негодование выразил министр здравоохранения, просвещения и социального обеспечения Дж. Калифано. «Министерство образования - не ответ школьникам и родителям на все их проблемы. Это видимая угроза суверенитету местных властей в управлении школами и колледжами, который является традиционным для американской системы образования», - доказывал Калифано . Оппозиция министра планам президента вызвала недоумение и раздражение последнего, тем более что Картер считал Калифано соратником, человеком, близким по духу и мировоззрению, готовым поддержать любое его начинание.
С открытием 2-й сессии 95-го Конгресса парламентарии не смогли сразу приступить к рассмотрению «Закона 1977 г. о Министерстве образования». Билль был направлен в сенат и палату представителей в марте 1978 г., а в июле - августе в сенате состоялись
16 См.: ИоноваЕ.П. Указ. соч. С. 68.
17 См.: CR 95th Congr., 1st sess. 1977. Vol. 123. Oct. 28. № 175. S 18Ю9.
18 См.: HillD., Williams Ph. Op. cit. P. 24.
19 U.S. News and World Report. 1977. Feb. 13. Р. 17 - 18.
слушания. При прениях на первый план выдвинулся вопрос о программе «Подготовка к старту». Согласно биллю программа переводилась в Министерство образования из администрации по делам детей, молодёжи и семьям, которая входила в управление по развитию людских ресурсов Министерства здравоохранения, просвещения и социального обеспечения.
Против перевода выступил заместитель лидера демократической фракции в сенате А. Крэнстон. Он полагал, что в Министерстве образования эта программа окажется на втором плане, заслонённая от внимания министра проблемами начальной и средней школы. Крэнстон был уверен, что «дети из неблагополучных семей, охваченные хорошо спланированной и финансируемой программой, имеют больше шансов закончить среднюю школу, поступить в послесреднее учебное заведение и меньше на то, что они будут получать пособия по программам вспомоществования или будут вовлечены в правонарушения» . Двадцать второго июля он внёс в законопроект поправку, которую поддержали 25 сенаторов.
В целом слушания сената по «Закону 1977 г. о Министерстве образования» проходили спокойно, и 28 сентября 1978 г. во время голосования законопроект поддержали 72 сенатора, а 11 высказались против него .
Иная ситуация сложилась в палате представителей: конгрессмены не желали заниматься рассмотрением законопроекта до конца работы 95-го Конгресса. Их не устраивал сенатский билль. Подавляющая часть конгрессменов считала, что в министерство должны быть переведены только программы отдела образования, и этого будет достаточно22. В результате члены палаты представителей до конца 1978 г. так и не рассмотрели билль.
С открытием 1-й сессии 96-го Конгресса Картер был полон решимости создать в 1979 г. Министерство образования. Двадцать четвёртого января он направил в Конгресс законопроект, разработанный чиновниками администрации - «Закон 1979 г. об организации министерства образования»23, а 13 февраля обратился к парламентариям с посланием, чтобы продемонстрировать им заинтересованность администрации в билле. Президент уверял, что только масса нерешённых проблем в системе образования заставляют его увеличить степень участия правительства в вопросах просвещения. Картер видел Министерство образования в качестве средства, с по-
20 CR 95th Congr., 2nd sess. 1978. Vol. 124. July 22. № 110. S 11203 - 11204.
21 См.: CR 95th Congr., 2nd sess. 1978. Vol. 124. Sept. 28. № 154. S 16485.
22 См.: Chicago Tribune. 1978. Oct. 9. Р. 4 - 5.
23 См.: CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. Jan. 24. № 6. S 577.
мощью которого рассчитывал преодолеть возникшие трудности. Президент сообщил, что министерство включит в себя 150 программ, ему будет подчинено 16 200 служащих по всей стране. При этом бюджет министерства составит 14 млрд. долларов24.
Большим успехом для предложенного законопроекта стала поддержка 30 авторитетных общественных организаций и профсоюзов. В их число вошли Американская ассоциация администраторов школ, Национальная ассоциация начального образования, Национальная ассоциация среднего образования, Национальная ассоциация советов по образованию штатов и др. Вместе эти организации основали Совместный комитет граждан за создание Министерства образования, который развернул активную лоббистскую деятельность в Конгрессе .
«Закон 1979 г. об организации Министерства образования» представлял собой несколько сокращённую версию прежнего законопроекта. Только теперь министерство предполагалось организовать на основе программ, включённых в отдел образования. Тем не менее в администрации считали, что министерство должно контролировать и те образовательные программы, которые находились в других министерствах.
Так, из Министерства обороны подлежали переводу образовательные программы и вся система заграничных школ, в которых обучались дети военнослужащих. По существу, этот перевод был самым значимым, так как за пределами США насчитывалось 267 школ, в которых обучались и работали в общей сложности 135 тыс. человек. Из Министерства труда переводились программы, связанные с образованием переселенцев, приехавших в США из других стран. Из Министерства жилищного строительства и городского развития изымались программы ссуд, выдаваемых студентам на оплату проживания в общежитиях колледжей и университетов. Из Министерства юстиции переводились программы, по которым студентам выдавались ссуды на оплату обучения в высших учебных заведениях, а также стипендии для малообеспеченных студентов.
Структурно «Закон 1979 г. об организации Министерства образования» разделил программы, связанные с образованием, на следующие отделы в министерстве:
1) Бюро начального и среднего образования. Оно было призвано руководить программами начального и среднего образования.
2) Бюро послесреднего образования. Специальный помощник министра по послесреднему образованию отвечал за программы с
24 См.: СЯ 96* Соп^., 1й 8Є88. 1979. Уоі. 125. РеЪ. 19. № 18. 8 1540 - 1541.
25 См.: ИоноваЕ.П. Указ. соч. С. 68 - 69.
общим бюджетом 3,6 млрд. долларов. Его работа должна была улучшить функционирование системы послесреднего образования.
3) Бюро профессионального взрослого образования. Это бюро должно было помогать штатам и местным органам власти в реализации их функций по образованию и обучению.
4) Бюро особого образования и реабилитационных служб. Это бюро отвечало за образование детей-инвалидов.
5) Бюро по изучению и улучшению образования. К данному бюро переходили функции Национального института образования и Национального центра статистики образования.
Кандидатуру министра образования выбирал президент, а утверждал сенат. Во главе каждого из бюро стояли чиновники в ранге помощников министра, чьи кандидатуры также определялись президентом и утверждались сенаторами26.
В билле специально оговаривались такие важные вопросы, как федеральный контроль над системой образования и взаимодействие министерства со штатными и местными органами, отвечающими за образование. Было официально закреплено, что «министерству запрещается увеличивать федеральный контроль над образованием. Министерству запрещается проявлять любой контроль за курсами обучения, профессорско-преподавательским персоналом, учебниками» .
В конце февраля 1979 г. сенатская комиссия по вопросам деятельности правительских органов во главе с А. Рибикофом приступила к работе. В целом сенаторы были согласны с положениями законопроекта, но внесли некоторые изменения. Было предложено создать два органа, которые смогли бы, с одной стороны, предотвратить возможное расширение федерального контроля, а с другой - сохранить уникальность взаимоотношений Министерства образования, штатных и местных органов власти. Так, Межгосударственный консультативный совет по образованию в составе 20 человек из числа представителей штатных и местных правительств, частного и государственного образования, а также общественности обладал правом пересмотра постановлений министра, если со стороны штатов появлялись жалобы на то, что его приказания посягают на суверенитет местных властей. А Федеральная межгосударственная комиссия по образованию выступала в качестве своеобразного механизма, координирующего взаимоотношения Министерства обра-
26 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. Jan. 24. № 6. S 587.
27 Congressional Quart. Almanac. 96th Congr. 1st sess. 1979. Vol. 35. Washington, 1980. P. 466 - 468.
зования с другими министерствами и агентствами, в чьём ведении оставались образовательные программы.
С самого начала было ясно, что идея создания этих органов -шаг навстречу противникам министерства, в первую очередь Американской федерации учителей. Вопрос о кадрах министерства также обсуждался в комиссии Рибикофа. Сенаторы посчитали, что штат служащих необходимо сократить с 450 до 350 человек .
В таком виде «Закон 1979 г. об организации Министерства образования» был одобрен 14 марта 1979 г. сенатской комиссией по вопросам деятельности правительственных органов. Из 17 членов комиссии только один - республиканец У. Коэн от штата Мэн -голосовал против .
После этого законопроект был направлен в сенат, где рассматривался в течение 5 дней заседаний, проходивших 5, 9, 19, 26 и 30 апреля. Сенаторы благосклонно смотрели на законопроект и не имели стремления задерживать его. Тридцатого апреля сенат одобрил законопроект (72 голоса «за» и 21 голос «против»). Билль поддержал лидер меньшинства Джейк Бэкер, а также ярые противники создания новой бюрократии - консервативные республиканцы30.
Так законопроект о создании Министерства образования без лишних проблем прошёл сенат. Конгрессмены внесли две поправки, несколько изменив вариант законопроекта, одобренного сенатом. Первая поправка касалась перевода бюро по делам индейцев в Министерство образования. Инициатива исходила от председателя комиссии. Противником перевода выступил республиканец Р. Уолкер, внёсший поправку, согласно которой в Министерство переводилось не само бюро, а только его функции, имеющие отношение к образовательным программам. Поправка Уолкера была принята комиссией, несмотря на сильную оппозицию со стороны индейцев.
Вторая поправка касалась контроля над ростом бюрократии в министерстве. Она стала результатом объединения серии поправок, одновременно предложенных несколькими членами комиссии -демократами Э. Левитасом, Г. Инглишем и республиканцем П. Макклоски. Их коллективная поправка предлагала следующие действия, препятствующие росту чиновничества: Конгресс получил право ежегодно одобрять кандидатуры 50 новых чиновников сверх 350 постоянных. Иными словами, если бы в министерстве захотели
28 Cm.: Congressional Quart. Almanac... P. 466—468.
29 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. March 14. № 43. H 2624.
30 Cm.: Congressional Quarterly Almanac. P. 469.
взять ещё хотя бы одного чиновника, помощники министра обязаны были испросить для этого разрешение парламентариев .
День голосования 2 мая стал маленьким триумфом Картера, так как Комиссия по вопросам деятельности правительственных органов поддержала «Закон 1979 г. об организации Министерства образования» с перевесом всего в 1 голос (20 голосов «за», 19 - «против»). Решающий голос принадлежал республиканцу Хортону .
Затем 14 мая комиссия Брукса направила законопроект в палату представителей, где позиции противников создания министерства были сильнее, чем в сенате. В течение 5 дней заседаний (7, 11 - 13 и 19 июня) конгрессмены должны были либо одобрить билль, либо отвергнуть и таким образом «похоронить» надежды президента создать в 1980 г. министерство.
Противники министерства, которым не удалось прямо «убить» билль в комиссии Брукса, решили действовать иным путём. Стратегия оппозиции сводилась к тому, чтобы обременить законопроект как можно большим количеством противоречивых поправок, сделав билль неприемлемым для сторонников создания министерства, и в итоге задержать финал голосования. Со своей стороны, приверженцы реформы также предприняли меры, способные защитить билль: 7 июня республиканец Р. Бауман обратился к Комиссии по правилам палаты представителей с предложением увеличить время дебатов по законопроекту. В тот же день его предложение было
одобрено33.
Ведомые республиканцами Р. Уолкером и Дж. Эрленборном, противники законопроекта дополнили его множеством поправок. Эшбрук внёс поправку о басинге. Её суть сводилась к тому, что министру образования запрещалось требовать в качестве условия для получения школами государственной помощи осуществления ими автобусных перевозок школьников в целях десегрегации. Его поправка была одобрена 11 июня. Своим действием Эшбрук вызвал оппозицию сторонников «принудительного басинга».
Противники билля предложили ряд поправок, которые либо добавляли, либо ликвидировали образовательные программы. К примеру, демократ Д. Килди предложил отменить решение комиссии Брукса о включении в билль программ по оказанию помощи в получении образования индейскому населению. Его поправка была одобрена. Республиканец Б. Гудлинг предложил перевести про-
31 Cm.: Congressional Quarterly Almanac. P. 27.
32 Cm.: Congressional Quarterly Almanac. P. 170.
33 Cm.: HillD., Williams Ph. Op. cit. P. 26.
грамму «Подготовка к старту» в Министерство образования, хотя изначально было понятно, что поправка будет отвергнута.
Часть поправок касалась штата сотрудников будущего Министерства образования и его бюджета. Республиканец Д. Куэйл внёс поправку о том, чтобы штат сотрудников министерства составил 800 человек. Противники поправки настаивали, что существенное уменьшение сотрудников самым негативным образом скажется на работе министерства, но поправка была одобрена. А Р. Уолкер предложил, чтобы все высшие чиновники министерства по профессии были учителями и проработали в школе не менее 2-х лет. Поправку блокировали большинством голосов (28 - «за», 374 - «против»). Республиканец К. Крамер внёс поправку, согласно которой бюджет министерства должен равняться сумме, выделяемой Конгрессом на образовательные программы. Поправка Крамера была отвергнута с разницей в три голоса (184 - «за», 187 - «против»).
В такой атмосфере проходило обсуждение законопроекта в палате представителей. Стратегия, избранная противниками билля, приносила плоды, и всё шло к тому, что «Закон 1979 г. об организации Министерства образования» будет «провален». Поэтому сторонники создания министерства решили предпринять усилия, применив известные парламентские уловки, чтобы не дать оппонентам возможности достигнуть своих целей34.
По правилам Конгресса США билль, который прошёл сначала сенат, а затем палату представителей, где был обременён противоречивыми поправками, не устраивающими сенат, направлялся на дополнительное рассмотрение в согласительную комиссию, в которую входили влиятельные председатели комиссий обеих палат парламента. После этого палата представителей всегда первой получала отчёт согласительной комиссии, и если результаты не устраивали конгрессменов, они могли смело голосовать «против» и направлять билль на вторичное рассмотрение в Комиссию по вопросам деятельности правительственных органов. А это означало, что законопроект уже не сможет вернуться в палату представителей. Чтобы не допустить такого сценария, сторонники билля во главе с Бруксом предложили палате представителей изменить порядок и предоставить сенату первым получить отчёт согласительной комиссии, лишив тем самым конгрессменов возможности помешать прохождению законопроекта. Предложение Брукса было поддер-
34 См.: Congressional Оиаііегіу Аітапас... Р. 471.
жано благодаря партийной дисциплине, продемонстрированной демократами .
Как и следовало ожидать, в результате затянувшихся дебатов по многочисленным поправкам палата представителей не смогла рассмотреть законопроект в отведённый для этого срок, и была вынуждена отложить его до 4 июля, сделав перерыв в заседаниях, использованный сторонниками и противниками законопроекта по-разному. Противники считали, что достигли своего, и билль не будет одобрен палатой представителей, тогда как сторонники проводили время в консультациях и старались укрепить коалицию, состоявшую из либералов и представителей национальных меньшинств. Участники коалиции согласились поддержать законопроект при условии, что в согласительной комиссии будут ликвидированы «неудобные» поправки по басингу.
В результате дополнительной недели обсуждения билля, с 4 по
11 июня, законопроект, предложенный президентом, был одобрен с разницей в 4 голоса (210 «за», 206 - «против»)36. После этого варианты билля по созданию Министерства образования, предложенные палатой представителей и сенатом, были направлены на рассмотрение в согласительную комиссию.
Голосование членов согласительной комиссии по спорным поправкам состоялось 13 сентября. Не без участия Брукса была ликвидирована поправка Эшбрука о басинге. Теперь министр образования мог требовать, чтобы местные власти либо сами организовывали автобусные перевозки школьников, либо предоставляли взамен этого денежные средства школьным округам. Также были приняты другие важные решения: зафиксировано, что программа «Подготовка к старту» останется в ведении Министерства здравоохранения и социального обеспечения; учащиеся получили право молиться в стенах школы; штат министерства был сокращён с 800 до 500 человек37. В результате 21 сентября согласительная комиссия составила отчёт и направила в сенат. 24 сентября сенаторы одобрили отчёт (69 голосов «за», 22 - «против») и переправили его в палату представителей. Наконец, 27 сентября конгрессмены приступили к обсуждению, и в результате упорной борьбы сторонникам создания министерства удалось добиться «прохождения» законопроекта с минимальным перевесом в 14 голосов. Итог голосова-
35 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. Aug. 1. № 108. S 11269 -11277.
36 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. Sept. 27. № 127. H 8595.
37 Cm.: Congressional Quarterly Almanac. P. 473.
ния 215 «за», 201 - «против»38. Семнадцатого октября 1979 г. Дж. Картер в торжественной обстановке подписал законопроект39.
В ноябре президент предложил сенату кандидатуру члена апелляционного суда штата Калифорния Ширли Хафстедлер на пост министра образования. Сенаторы обсуждали её номинацию 30 ноября. Кандидатура Хафстедлер вызывала оппозицию, поскольку, во-первых, она не обладала опытом в управлении системой образования и, во-вторых, не являлась частью политического истеблишмента страны. Естественно, подобное положение вещей не устаивало сенаторов, тем более что на посту министра образования им хотелось бы видеть политика масштаба Дж. Калифано.
Тем не менее слушания по кандидатуре Ш. Хафстедлер показали, что она вполне свободно ориентировалась в проблемах и специфике американского образования: «Сила нашей системы образования в приоритете штатов и местных правительств в этой области. А главная обязанность федерального правительства - требовать высокого качества образования на всех уровнях». Во многом именно это высказывание определило успех Хафстедлер в сенате: «за» проголосовали 82 сенатора, 2 - «против». Так Ширли Хафстедлер стала первым в истории США министром образования и 6 декабря
1979 г. приступила к исполнению своих обязанностей40.
Согласно законодательству, новое министерство начало функционировать спустя 6 месяцев от даты вступления в должность министра образования, то есть 6 июня 1980 г. А 28 июля 1980 г. Дж. Картер назначил на должности 20 членов Межгосударственного консультативного совета по образованию и таким образом Министерство образования начало работать в полную силу .
Итак, намерение президента Джимми Картера организовать самостоятельное Министерство образования соответствовало насущной потребности. Трудности, которые переживала система американского образования, во многом можно было преодолеть путём создания специального органа. Заслуга Картера состояла в том, что ему удалось сломить сопротивление Конгресса по этому вопросу и добиться организации Министерства образования. Тем не менее министерство, начавшее функционировать в июне 1980 г., кардинально отличалось от того образа, который сложился у президента в период президентской кампании. В идеале он планировал консо-
38 См.: CR 96th Congr., 1st sess. 1979. Vol. 125. Sept. 27. № 127. H 8596.
39 См.: Congressional Quarterly Almanac. P. 27.
40 См.: ИоноваЕ.П. Указ. соч. С. 70.
41 См.: Public Papers of the Presidents: Jimmy Carter (1980 - 81): In 3 b. B. 2. Washington, 1982. P. 1432 - 1433.
лидировать все образовательные программы в единое министерство, переориентировав функции образования и вопросы финансирования от штатных и местных органов власти на федеральный уровень. Но противникам создания министерства в Конгрессе удалось выхолостить суть этого мероприятия.
Создание министерства отвечало стремлению Дж. Картера провести централизацию правительственных органов. Другое дело, что ему не удалось настоять на своей точке зрения в период обсуждения законопроектов по созданию министерства. Слишком сильны были стереотипы, сложившиеся у американской общественности. Консервативные республиканцы ожидали малейших знаков, свидетельствующих о нарушении федеральным правительством прав штатных и местных органов власти в области образования. Либеральные демократы были недовольны внесением в билль серии дополнительных поправок консервативной направленности о басинге и школьной молитве. Этих политиков беспокоило, что посредством министерства образовательные программы будут в результате отдалены от программ социального обеспечения и не смогут в едином комплексе помогать нуждающимся.
Несмотря на это, Министерство образования позволило администрации нести ответственность за осуществление образовательной политики перед общественностью, президентом, Конгрессом. Оно смогло повысить политическую роль и значение просвещения, а прямое подчинение президенту усилило не только авторитет этого органа, но и функции президентской власти в осуществлении национальной политики в сфере образования.
Однако в целом создание Министерства образования носило скорее структурный характер. Министерство улучшило функционирование образовательных программ, их координацию, сократило нерациональные расходы государственных средств, ликвидировало лишние должности и параллелизм в работе. Но, организовав отдельное министерство, президент Дж. Картер не избавился от раздробленности американской системы просвещения. Напротив, отныне она была законодательно закреплена, и местные органы власти продолжили играть ведущую роль при осуществлении политики образования.
Тишакова Елена Николаевна - ассистент кафедры зарубежной истории и международных отношений РГУ им. И. Канта (Калининград).
