CC BY
27Е. Н. Титанова
Меры администрации Картера в области высшего образования
Благожелательное отношение американских властей к высшей школе имело огромное значение для развития последней в послевоенный период. С 50-х гг. ХХ в. поощрение развития системы высшего образования стало официальной государственной политикой США.
В 1958 г. президент Д. Эйзенхауэр выступил с законодательной инициативой, в результате которой был принят «Закон об образовании в целях национальной обороны». В 1965 г. по инициативе президента-демократа Л. Джонсона был принят «Закон о высшем образовании», который стал одним из важнейших компонентов построения «государства всеобщего благоденствия». Послевоенное поколение американцев впервые в истории США получило широкий доступ к высшему образованию. Впоследствии президенты не раз подчёркивали значение системы высшего образования и необходимость оказания ей помощи со стороны госу-дарства1. Однако реальность была иной. Так, Р. Никсон и Дж. Форд либо свернули многие из мероприятий в сфере образования, либо урезали финансирование образовательных программ, затронув и высшее образование2. В 1976 г. президент-демократ Дж. Картер пообещал реформировать систему образования, включая и высшую школу.
К середине 1970-х гг. в высшем образовании США накопилось немало проблем. Центральная из них - кризис доверия к системе высшего образования в целом, поскольку президенты-республиканцы ставили под сомнение постулат о необходимости ассигнования на него бюджетных денег.
Другой серьёзной проблемой высшего образования США стала его высокая стоимость. В среднем стоимость обучения в вузах за 10 лет (с 1965 по 1975 г.) увеличилась на 77%. В 1976 г. стоимость частного высшего образования составила 4 500 долларов в год, а
1 См.: Попов А.А. Государство «всеобщего благосостояния»? Мифы и реальности современной Америки. М., 1985. С. 205.
См.: New York Times. 1977. 2 Apr. Р. 4.
государственного - 2 500. Большинство семей не могли оплатить обучение детей и вынуждены были обращаться за финансовой помощью к другим источникам. Федеральная помощь малообеспеченным студентам поступала по трём программам: по программе помощи ветеранам, так как большинство ветеранов были из необеспеченных семей; по «Общей федеральной программе социального страхования», предусматривавшей выплаты студентам -выходцам из семей, чей главный доход составляли пособия по системе страхования; по программе «Гранты на получение базового образования». Наибольшая помощь студентам шла через субсидии Пелла: в 1975 г. 1 млн студентов США получали стипендию в размере 800 долларов, в 1976 г. 1,2 млн студентов смогли получать стипендию в размере 1400 долларов1.
Однако роль высшей школы как социального уравнителя была весьма ограничена. Несмотря на заявление о равных шансах в получении образования наиболее способных молодых американцев, путь к успеху преграждало социальное происхождение, а семьи с низким и средним годовым доходом с трудом могли позволить себе обучение детей в вузах.
Серьёзной проблемой являлось финансирование высшего образования. Высшая школа в США не могла существовать без государственной поддержки, но основными источниками финансирования вузов были правительства штатов и местных органов. Их доля в бюджете высшей школы выросла с 44% в 1960 г. до 50% в 1975 г. А доля федерального правительства в финансировании высшего образования, не снижавшаяся в период 1960-1970 гг. с 28%, сократилась до 22% к середине 1970-х гг.2 Важно отметить, что федеральные субсидии имели целевое назначение и перечислялись на научные исследования и строительство.
Все эти вопросы не оставили равнодушным Дж. Картера. Он был сторонником увеличения федеральной роли в области высшего образования и желал освободить штаты и местные органы власти от чрезмерного финансового бремени. Картер предлагал объединить все стипендии, выплачиваемые студентам по программе «Гранты на получение базового образования», в единый список
1 Congressional Records (далее - CR). 95th Congr., 2nd sess. Vol. 124. 1978. Feb. 28. № 26. S 2513.
2 Ibid.
выплат и выступал за введение специальных ссуд для американских семей, которые не могли позволить себе полную оплату обучения детей в высших учебных заведениях1.
Все указанные проблемы Картер планировал преодолеть в течение своего президентства, тем более что в Конгрессе было немало сторонников реформы системы высшего образования. К ним относились председатель сенатской подкомиссии по образованию Клайнборн Пелл, председатель подкомиссии по образованию палаты представителей Джон Брадемас, входивший и в состав комиссии по образованию и труду, председатель подкомиссии по послесреднему образованию палаты представителей Уильям Форд. Сенатора-демократа К. Пелла по праву считали влиятельным политиком в сфере высшего образования: он с 1969 г. занимал пост председателя сенатской подкомиссии по образованию. По его инициативе в 1972 г. была разработана и создана программа «Гранты на получение базового образования». В 1977 г. программа была переименована в его честь и стала называться «субсидии Пела»2. Демократ У. Форд был известен в стране благодаря мнению, что из-за невнимания политиков к высшему образованию американцы разочаровываются в нём, не находя прямых связей между колледжем и хорошей работой3. Демократ Дж. Брадемас работал в комиссии по образованию и труду 18 лет, отвечая за вопросы высшего образования. За это время он сумел заслужить репутацию законодателя, способного аргументированно выражать мысли и прекрасно ориентирующегося в законах. Брадемас также являлся лидером демократического большинства в палате представителей, и это обстоятельство много значило для Картера.
Именно Брадемас 11 февраля 1977 г. выступил перед Национальной ассоциацией независимых колледжей и университетов с обращением, в котором изложил основные направления и тенденции, наметившиеся в послесреднем образовании за последнее время. Он настаивал на усилении роли федерального правительства в государственном и частном высшем образовании, поскольку считал, что только ему под силу преодолеть три основные угрозы: финансовую нестабильность, социальную изоляцию, отсут-
1 См.: National Party Platforms. Urbana, 1978. Vol. 2. P. 927.
2 См.: CR 95th Congr., 1st sess. Vol. 123. 1977. Jan. 14. № 7. S 737.
3 См.: CR 95th Congr., 1st sess. Vol. 123. 1977. Sept. 15. № 143. H 9522.
ствие долгосрочного законодательства. Нестабильное финансирование можно преодолеть, если новая администрация «продемонстрирует беспокойство к нуждам студентов, выделяя больше денег на программы помощи». Через увеличение финансирования будет решён вопрос социальной изоляции. Финансовая помощь малоимущим студентам поможет им преодолеть преграду на пути получения высшего образования. Наконец, часть программ «Закона о высшем образовании», изданных в 1965 г. и терявших свою силу в 1980 г., необходимо пересмотреть, убрав «устаревшие» положения закона и добавив новые, соответствующие реалиям современной жизни .
Только в 1978 г. законодательная и исполнительная власти страны смогли заняться проблемой пересмотра «Закона о высшем образовании». Двадцать восьмого февраля Картер направил Конгрессу послание, в котором изложил взгляды на государственные программы образования. Президент предлагал увеличить финансирование программ помощи студентам на 40 % - с 3,8 млрд долларов в 1978 г. до 5,2 млрд долларов в 1979 г. Говоря о помощи студентам колледжей, Картер отметил, что его забота в этом вопросе заключается в расширении программ, обеспечивающих финансовую помощь: «В среднем стоимость колледжа увеличилась за последние 10 лет на 77 %. Для семей с низким и средним доходом стало трудно учить детей в колледжах. Но студент не должен отказываться от образования, если его семья не может оплатить обучение, жильё и питание»2. Он предложил Конгрессу увеличить число студентов, получающих помощь, с 3 до 5 млн человек и расширить программу «Гранты на получение базового образования», распространив её и на семьи, чей доход составлял свыше 25000 долларов в год. Одновременно предлагалось увеличить размер стипендии до 1800 долларов. Кроме того, Картер стремился сделать доступной программу «Гарантированные студенческие займы» для семей с ежегодным доходом более 45000 долларов3.
Конгрессмены, ознакомившись с посланием, утвердились во мнении, что президент является сторонником усиления роли государства в области высшего образования и политиком, стремящим-
1 См.: CR 95th Congr., 1st sess. Vol. 123. 1977. Feb. 23. № 31. E 927-929.
2 CR 95th Congr., 2nd sess. Vol. 124. 1978. Feb. 28. № 2б. S 2511.
3 См.: ibid. S. 2511-2512.
ся путём простого увеличения ассигнований на программы помощи студентам решить все проблемы.
У. Форд, убеждённый, что пересмотреть закон о высшем образовании возможно только во время работы 96-го Конгресса, в сентябре 1978 г. обратился к образовательной общественности, руководству ассоциаций и организаций высшего образования, к администрации с предложением разработать рекомендации, способные улучшить «Закон о высшем образовании»1. На призыв откликнулся 61 респондент - разнообразные организации, ассоциации, высшие чиновники администрации, конгрессмены. Все рекомендации были классифицированы, разбиты по группам в соответствии с проблемами высшего образования и переведены на законодательный язык, составив 4 тома. Эта работа отняла много времени, и лишь к концу февраля 1979 г. предложения были розданы членам подкомиссии по послесреднему образованию для ознакомления и выработки собственно билля о высшем образовании.
Работа в подкомиссии была хорошо организована У. Фордом, и уже 20 марта 1979 г. начались слушания, которые были сфокусированы на обсуждении ключевых проблем высшего образования. В течение 35 дней было проведено 33 слушания, которые посетили 269 экспертов и профессионалов от высшего образования. В качестве свидетелей в слушаниях участвовали 29 студентов, тесно сотрудничавших с членами подкомиссии. Все полученные сведения были учтены в законопроекте2.
Законопроект был почти разработан, и Форд пригласил министра здравоохранения, просвещения и социального обеспечения Дж. Калифано, чтобы он изложил собственные взгляды на реформу. Калифано посетил подкомиссию, но его заявление обескуражило её членов. Министр настаивал на введении «налогового кредита на оплату обучения»3. Предложение министра шло вразрез с концепцией разрабатываемого билля и позицией президента по этому вопросу. Форд настоял, чтобы в администрации всё же обсудили элементы реформирования «Закона о высшем образовании». Свои предложения подкомиссии представила и администрация. В целом они слово в слово подтвердили послание прези-
1 См.: ЄК 96* Соп^., 15‘ 8Є88. Уоі. 125. 1979. Бері. 6. № 112. Н 7441.
2 ЄК 96іь Со^г., 15‘ 8Є88. Уоі. 125. 1979. Осі. 29. № 149. Н 9840.
3 См.: іЬіа. Н 9840-9841.
дента Картера: необходимо увеличить федеральное присутствие в финансовой поддержке штатов, не посягая на их независимость; увеличить размер стипендии по программе «Гранты на получение базового образования» до 1800 долларов; разрешить доступ к программе «Гарантированные ссуды студентам» семьям с ежегодным доходом свыше 45000 долларов; 23 июля было принято решение добавить эти рекомендации в билль1.
Когда работа в подкомиссии подходила к концу, пришло известие, что Картер отправил в отставку ряд «нелояльных» министров, в число которых попал Калифано. Новым министром здравоохранения, просвещения и социального обеспечения была назначена Патриция Харрис.
В начале августа 1979 г. подкомиссия Форда представила на суд общественности законопроект «Образовательные поправки 1979 г.». Следующие изменения нашли отражение в билле: во-первых, были улучшены программы помощи студентам, так как снималось ограничение, согласно которому размер стипендии студента не может превышать половину стоимости обучения. Ограничение снижало размер стипендии студентам с низкими доходами. Кроме того, студенты-вольнослушатели получили право на стипендии и гранты, которых были лишены по «Закону о высшем образовании». Во-вторых, была разработана «программа родительских ссуд», по которой родителям предоставлялись ссуды на оплату обучения их детей в высших учебных заведениях. В билле оговаривалось, что родители могут взять ссуду в размере 3000 долларов в год. Максимальный размер ссуды составлял 15000 долларов на одного студента, а процентная ставка - 7%. Чтобы облегчить положение родителей, Ассоциация по предоставлению студенческих ссуд увеличила срок выплаты по взятым ссудам до 20 лет. Составители билля считали, что переориентация на родителей студентов в вопросе предоставления кредитов на обучение снизит процент невыполненных денежных обязательств.
Разработанный законопроект поддержали авторитетные в области высшего образования организации и ассоциации - Американская ассоциация государственных колледжей и университетов, Американский совет по образованию, Ассоциация американских университетов, Национальная ассоциация просвещения, Нацио-
1 ЄК 96* Со^г., 15‘ 8Є88. Уоі. 125. 1979. Бері. 6. № 112. Н 7442.
нальный совет высшего образования по программам суд, Ассоциация студентов США1.
Шестого сентября 1979 г. Форд представил билль на рассмотрение комиссии по образованию и труду палаты представителей. В администрации не беспокоились, так как заранее было известно, что председатель комиссии демократ Карл Пэркинс заинтересован в быстром прохождении законопроекта. Он считал его «самым лучшим биллем по высшему образованию» и полагал, что поддержка студентов через специально разработанные программы помощи - тот канал, по которому деньги напрямую поступят в сектор высшего образования и поддержат нуждающихся2. Обсуждение законопроекта комиссией Пэркинса заняло пять дней. Основные изменения пришлись на программы стипендий и программы помощи студентам. Члены комиссии предложили увеличить максимальный размер грантов на получение базового образования с 1800 долларов в 1980 г. до 2700 долларов в 1985 г. Данное изменение было вызвано стремлением облегчить финансовое бремя студентов, чтобы последние получали стипендию, на 75% покрывающую их расходы по оплате за обучение. Члены комиссии одобрили создание программы «родительских ссуд», но снизили срок выплаты ссуд с 20 до 10 лет3.
Внесённые изменения улучшили билль, но предварительная стоимость законопроекта вызывала сомнение в комиссии: к 1985 г. общие расходы, выделяемые государством на программы помощи студентам, могли превысить 11 млрд долларов. Члены комиссии по образованию и труду заявили, что «оценка бюджетного управления - это всего лишь предположение. Слишком часто в прошлом оценка расходов по программам помощи студентам была неправильной, и точная сумма не известна никому»4.
В процесс обсуждения вмешалась администрация Картера. Министр П. Харрис считала билль слишком дорогостоящим и в письме к У. Форду выражала беспокойство, что годовая стоимость программы «Гранты на получение базового образования» будет равна 2 млрд долларов. Это не входило в интересы феде-
1 Cm.: ibid. H 7443.
2 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. Vol. 125. 1979. Oct. 29. № 149. H 9845.
3 Cm.: ibid. H 9844.
4 Cm.: Congressional Quarterly Almanac. W.,1980. P. 495.
рального правительства, которое теперь было ориентировано на финансовый консерватизм и достижение сбалансированного бюджета к 1980 г. Президент придерживался аналогичного мнения. Его взгляды изменились кардинальным образом с того момента, когда он направил Конгрессу послание в феврале 1978 г. Теперь его «политическим кредо» стала экономия государственных расходов. Явно под давлением со стороны бюджетного управления Конгресса Картер предложил существенные сокращения в финансировании образования. Он рекомендовал Конгрессу на 156 млн долларов сократить ассигнования на программы стипендий и на 94 млн - на программу ссуд студентам, выделяемых государством на оплату обучения1. И хотя в июле 1979 г. президент говорил о своём намерении увеличить размер грантов на получение базового образования до 1800 долларов, предложение комиссии по образованию и труду увеличить её до 2700 долларов к 1985 г. было воспринято им «в штыки»2.
Несмотря на возражения администрации и президента, комиссия по образованию и труду 26 сентября единодушно проголосовала за принятые поправки, и роль федерального правительства в поддержке высшего образования стала более ощутимой. Эксперты полагали, что теперь 95% всего федерального финансирования, выделяемого на нужды послесреднего образования, будет направлено непосредственно студентам.
Палата представителей обсуждала «Образовательные поправки
1979 г.» три дня - 29 октября, 2 и 7 ноября. Законопроект был одобрен абсолютным большинством голосов (385 - «за», 15 -«против») после принятия серии поправок, сокративших его пер-
3
воначальную стоимость .
Противники билля утверждали, что необходимо сократить смету расходов на программу «Гранты на получение базового образования». Республиканец Р. Майкл предложил в своей поправке сократить предполагаемое финансирование на 818 млн долларов. Поправка была бы принята, если бы в дело не вмешались Дж. Бьюкенен и У. Форд. Они предложили сократить сумму на 650 млн долларов. Оставшаяся сумма на 70 % покрывала расходы сту-
1 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. Vol. 125. 1979. Jan. 24. № 6. H 233.
2 Cm.: Congressional Quarterly Almanac... P. 28.
3 Cm.: CR 96th Congr., 1st sess. Vol. 125. 1979. Oct. 29. № 149. H 9851.
дентов на оплату обучения, а максимальный размер грантов на получение базового образования в новом варианте составил не 2700 долларов, а 2520. Оправдывая свой поступок, Бьюкенен заявил: «Мы согласились пойти навстречу консервативным настроениям, имевшим место в Конгрессе, решившись [лучше] на пере.. i
смотр своих взглядов и стремлений, чем на риск потерять все» .
В окончательном варианте программа «Гранты на получение базового образования» гарантировала постепенно увеличивающийся ежегодный лимит оплаты обучения в течение ближайших 5 лет, с 1980 по 1985 г., с тем, чтобы в 1986 г. он составил 75%:
1) в 1981/82 уч. г. лимит оплаты обучения составит 55%, а
максимальный размер стипендии - 1980 долларов;
2) в 1982/83 уч. г. - 60% и 2160 долларов соответственно;
3) в 1983/84 уч. г. - 65% и 2340 долларов соответственно;
4) в 1984/85 уч. г. - 70% и 2520 долларов соответственно2. Программа «Гарантированная ссуда родителям студентов»
также была одобрена. Родители могли получать в банках ссуду на оплату обучения. Ее минимальный размер составлял 3000 долларов, а максимальный - 15000 долларов3. Острый спор в палате представителей возник вокруг вопросов, связанных с размером процентных ставок, на основании которых выдавались ссуды на образование. Здесь мнения разделились: половина конгрессменов выступала за 5%-ный размер, другая половина - за 7%-ный. Конгрессмены, лоббирующие интересы высшего образования, советовали членам палаты представителей изменить размер до 7%.
"D 4
В итоге конгрессмены единогласно согласились с этим .
Голосование в палате представителей по «Образовательным поправкам 1979 г.» прошло 7 ноября 1979 г. Оно отразило политическую популярность федеральных программ помощи студен-там5. Конгрессмены одобрили новые программы, которые расширяли действие «Закона о высшем образовании» и значительно увеличивали сумму федеральной помощи студентам. Несмотря на то что стоимость билля была сокращена, на 50 % был увеличен размер грантов на получение базового образования.
1 Congressional Quarterly Almanac... P. 495-496.
2 См. ibid. P. 496.
3 См. ibid. P. 497.
4 См. ibid. P. 29.
5 См. ibid. P. 494.
Президент не был доволен тем вариантом, который одобрила палата представителей. Его не устроила стоимость билля. Но оппозиция администрации в отношении билля была слабой, а значительное влияние лобби высшего образования убедили Картера не настаивать на доработке финансовой части законопроекта.
Сенат отложил рассмотрение законопроекта «Образовательные поправки 1979 г.» до июня 1980 г. Проект изначально вызывал возражения у сенаторов-демократов Э. Кеннеди и Г. Беллмана, недовольных программами «Гарантированные студенческие займы» и «Национальная прямая студенческая ссуда»1. Билль долго рассматривался в сенатской подкомиссии по труду и людским ресурсам. Неспешность обсуждения была связана с выборами в Конгресс - сенаторы были заняты своим переизбранием, уделяя мало внимания непосредственным обязанностям. Лишь 15 июня
1980 г. подкомиссия одобрила билль без особых изменений и направила его на рассмотрение в сенат2. Многие политологи были убеждены, что в сенате развернётся борьба вокруг «Образовательных поправок 1979 г.», тем более что Кеннеди и Беллман сами говорили об этом. Но всё вышло по-другому. Сенаторы посчитали, что лучше принять вариант, предложенный палатой представителей, и получить в этом же году закон о высшем образовании, чем втянуться в дебаты и остаться без закона. Сенат принял законопроект 24 июня большинством голосов3.
Успешное принятие билля было связано с многочисленностью его сторонников в Конгрессе и поддержкой американской общественностью, которые понимали историческую необходимость пересмотра устаревших программ в области высшего образования. Заслуга президента была в том, что он сумел воодушевить лидеров Конгресса на пересмотр закона. Конечно, не всё в принятом законе его устроило, в частности размер стипендий и стоимость программ высшего образования, но в целом Картер остался доволен, что именно в его президентство был пересмотрен «Закон
о высшем образовании». Принятый билль увеличил бюджетную помощь студентам и расширил федеральные программы в области высшего образования. Был облегчён доступ студентов к получе-
1 Cm.: U. S. News and World Report. 1979. Nov. 8. P. 13.
2 Cm.: CR 96th Congr., 2nd sess. Vol. 126. 1980. June 15. № 97. S 7961-1974.
3 CR 96th Congr., 2nd sess. Vol. 126. 1980. June 24. № 105. S 8032-8034.
нию ссуд на оплату обучения, принята программа «Гарантированная ссуда родителям студентов», позволившая семьям с небольшим достатком обучать детей в вузах страны. Правительство предоставило студентам право получать ссуды под низкие проценты в частных банках. Оно брало на себя обязательства - выдавало банкам гарантию выплаты займов и бремя выплат по процентам, составляющим разницу между процентными ставками, гарантированными правительством для студенческих займов, и рыночными ставками ссудного процента. Так, в 1981 г. правительство гарантировало займы студентам под 7%, когда рыночные процентные ставки достигали 20% и выше. Также возросло количество студентов, которые получили право на участие в программе «Гранты на получение базового образования».
Об авторе
Тишакова Елена Николаевна - кандидат исторических наук, доцент кафедры зарубежной истории и международных отношений РГУ им. И. Канта.
