CC BY
29
СИЛОВЫЕ СТРУКТУРЫ: ЗАРОЖДЕНИЕ НОВЫХ ЭЛИТ
Алексей Медвецкий Резюме
Прошедший год показал, что президент Лукашенко пользуется достаточным доверием во всех силовых структурах и располагает необходимыми инструментами для того, чтобы последовательно проводить болезненную реформу в правоохранительных органах. Ожидать противодействия высшему руководству страны со стороны силовиков нет оснований, поскольку президент сумел нейтрализовать все неподконтрольные ему группы. Вероятным источником нестабильности выстраиваемой системы силовых элит является как раз её прогрессирующее замыкание на фигуру Александра Лукашенко, который остаётся главным, а с 2012 и единственным гарантом соблюдения интересов силовиков. Такая конфигурация повышает риски для всех субъектов белорусского государства и общества в случае возможной - по разным причинам - утраты президентом контроля над государством и поэтому существенно снижает вероятность преемственности власти в Беларуси в среднесрочной перспективе.
Тенденции:
• замыкание системы силовых органов на Александра Лукашенко, который в свою очередь всё более зависит от силовых элит;
• ликвидация параллельных кланов, что снижает вероятность преемственности власти в Беларуси;
• возрастание элитаризации сотрудников силовых органов как в системе государственного управления, так и в обществе.
1. Президент Лукашенко - единственный гарант соблюдения интересов силовиков
Начатая в конце 2011 года реформа системы правоохранительных органов Беларуси продолжается. Первым её этапом явилось завершение формирования Следственного комитета (СК), который к концу 2012 приобрёл кадровую и организационную целостность, а также нового руководителя Валентина Шаева.
Второй этап начался в 2012 году, он связан с перестройкой самого многочисленного силового органа республики — Ми-
нистерства внутренних дел — под руководством нового министра Игоря Шуневича. Если реализация первого этапа уже привела к видимым статистическим результатам (снижение количества необоснованно возбуждённых уголовных дел, повышение качества предварительного следствия), то реформа МВД далека от завершения, что обусловлено амбициозными планами по сокращению численности и реорганизации структуры милиции.
В целом, за прошедший год в республике наблюдалось снижение уровня преступности. Общее количество зарегистрированных преступлений существенно сократилось по сравнению с 2011 годом — с 132 052 до 102 127 (на 22.7%). Отмечено также сокращение числа особо тяжких преступлений — с 1 846 до 1 685 (на 8.7%) и тяжких преступлений — с 9 467 до 6 815 (на 28%).1 Наиболее вероятно, что это является прежде всего эффектом создания Следственного комитета, а именно разведения оперативно-разыскных и следственных функций между разными ведомствами, что повысило ответственность их сотрудников.
Например, только за первое полугодие 2012 года принято более 9 000 решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Отмечается и повышение качества предварительного следствия, что заметно по снижению количества дел, направленных прокуратурой на повторное предварительное расследование.2 Приведённые данные свидетельствуют о том, что назначенные президентом новые руководители основных правоохранительных органов — Генеральной прокуратуры, СК и МВД — успешно решают двойную задачу: контролируют и ход реформы, и криминальную ситуацию в обществе, и в частности в деловых и номенклатурных кругах Беларуси.
Тем не менее на этом позитивном фоне успешной работы правоохранительных органов резко выделяются два знаковых
Данные озвучены на коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь 25 января 2013 года; см.: http://prokuratura.gov.by/ ?guid = 93865.
Из интервью заместителя председателя Следственного комитета В. Шаева Народной газете 21 августа 2012 года; см.: http://www.ng.by/ ru/issues?art id = 68446.
инцидента, которые продемонстрировали системную уязвимость сразу трёх других силовых ведомств республики — Государственного пограничного комитета (ГПК), Министерства обороны (МО) и Комитета государственной безопасности (КГБ). В свою очередь, способ нейтрализации этих уязвимос-тей показывает, что единственным гарантом успешного согласования интересов силовых элит остаётся действующий президент Лукашенко.
1.1. Системная уязвимость в охране воздушного пространства
Пятого июля 2012 года легкомоторный самолёт под управлением двух граждан Швеции без соответствующего разрешения пересёк литовско-белорусскую границу, сбросил над городами Ивенец и Минск игрушечных плюшевых медведей и беспрепятственно вернулся обратно в Литву. Эта акция, организованная шведским рекламным агентством Studio Total при поддержке редакции интернет-сайта «Хартия'97», вошла в историю как «плюшевая бомбардировка». После месячного разбирательства Александр Лукашенко отправил в отставку за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей председателя ГПК И. Рачковского и командующего ВВС и войсками ПВО Д. Пахмелкина.
Кроме того, о неполном служебном соответствии предупреждены министр обороны Ю. Жадобин и начальник Генерального штаба ВС, первый заместитель министра обороны П. Тихоновский. Госсекретарю Совета безопасности Л. Мальцеву и председателю КГБ В. Зайцеву объявлен выговор. КГБ Беларуси возбудил уголовное дело по ч. 3 ст. 371 УК (незаконное пересечение государственной границы, совершённое организованной группой).
Скандальная акция обнаружила не только системную уязвимость в охране государственной границы Республики Беларусь в воздушном пространстве, но и показала низкий уровень координации белорусских и литовских силовых ведомств, ответственных за организацию приграничного воздушного движения. С белорусской стороны это, прежде всего, Госпогранкомитет, Министерство обороны (войска
ПВО) и Департамент по авиации Министерства транспорта и коммуникаций.
В частности, обнаружилось, что белорусские пограничники должны обеспечивать визуальный контроль над воздушной границей и в случае нарушения передавать информацию в войска ПВО. Согласно официальной версии, именно это «слабое звено» в координации ГПК и Минобороны явилось причиной успеха шведской акции: дежурный пограничник не передал информацию о нарушении границы, а подразделение ПВО не было переведено в режим повышенной боеготовности и поэтому не обнаружило самолёт и не пресекло его полёт. В январе 2013 года за нарушение правил несения пограничной службы старший прапорщик погранпоста «Субботники» приговорён к двум годам лишения свободы с отбыванием наказания в колонии усиленного режима.
Следует отметить, что дерзкая акция имела успех не только в политическом, но и в информационном плане, поскольку сопровождалась внушительной пиар-поддержкой в российских и мировых СМИ на фоне низкой ответной пиар-активности белорусских государственных служб. В результате, информационное пространство заполнил нарратив о слабости белорусской системы ПВО, а также конспирологические подозрения в том, что на западной белорусской границе якобы действует коридор для «неофициальных грузоперевозок».
Жёсткая реакция Александра Лукашенко на этот инцидент показала, что глава государства в достаточной мере контролирует персонал ГПК и Минобороны, чтобы осуществить указанные дисциплинарные взыскания без видимого риска для устойчивости государственной власти. Отставки в руководстве Министерства транспорта и коммуникаций и Департамента по авиации проводились без привлечения внимания широкой публики и официально не связывались с «плюшевым десантом».
1.2. Кризис управления в КГБ
В октябре из неофициальных источников стало известно о том, что офицер Минского межрайонного отдела Управления КГБ по Минску и Минской области покончил жизнь самоубий-
ством. Девятого ноября президент Лукашенко освободил председателя КГБ В. Зайцева от выполнения обязанностей, поскольку его нахождение в должности «могло воспрепятствовать объективному проведению разбирательства». О чрезвычайном характере ситуации свидетельствовал тот факт, что временно исполняющим обязанности председателя КГБ назначен не один из заместителей В. Зайцева, а Госсекретарь Л. Мальцев. При этом расследование инцидента проводили сотрудники Следственного комитета и Генеральной прокуратуры. Позднее председателем КГБ был назначен бывший председатель Следственного комитета Валерий Вакульчик.
Из заявлений президента Лукашенко можно сделать вывод, что трагический инцидент с гибелью офицера явился следствием некоего внутреннего управленческого конфликта в КГБ, в ходе которого на сотрудника оказывалось чрезмерное давление. В частности, президент отметил, что «жёсткой рукой надо искоренять предательство интересов государства, коррупцию, бездеятельность. Но в то же время надо доверять людям, помочь оступившимся, попавшим в беду»3.
Есть основания полагать, что трагический инцидент в КГБ является побочным эффектом начатой в 2011 году реформы следственного аппарата. Создание Следственного комитета существенно сузило следственные полномочия КГБ. Как уже отмечалось, комитет начал компенсировать этот недостаток активизацией деятельности в других сферах, и прежде всего в сфере пресечения нелегальной миграции.4 Тем не менее вероятны и внутренние негативные последствия, связанные со снижением неформального влияния ведомства.
В частности, в результате реформы КГБ лишился полномочий в расследовании ряда коррупционных преступлений против порядка осуществления экономической деятельности, а также ряда преступлений против собственности. После проведённой реформы предварительного следствия, из экономических преступлений в сфере ответственности КГБ осталось
Из материалов совещания по вопросам деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности 9 ноября 2012 года; см.: http://www.presidentgov.by/press141237.html#doc. Медвецкий А. Силовые структуры: консервативная реформа // Белорусский ежегодник 2011. Минск, 2012.
3
лишь право расследовать «Контрабанду» и «Незаконный экспорт или передачу в целях экспорта объектов экспортного контроля».
Сложный переходный период и связанное с ним перераспределение влияния (архивов и неформальных связей) от сотрудников КГБ к персоналу Следственного комитета объективно представляют угрозу для всей системы силовых органов и — шире — для системы государственного управления. Вероятно, именно эта угроза заставила президента Лукашенко оперативно и жёстко вмешаться в инцидент с гибелью офицера КГБ и устранить возросшие риски. Так же, как и в случае с «плюшевой бомбардировкой», это вмешательство президента следует оценить как успешное, несмотря на демонстративный и пока до конца не расследованный инцидент со взрывом возле здания УКГБ по Витебской области 11 ноября.
2. Демистификация старых и рождение новых силовых элит
В отношении действующих групп влияния главным итогом года следует признать демистификацию условной «группы Виктора Лукашенко». Описанные выше кадровые перестановки, проведённые его отцом и начальником Александром Лукашенко, обнаружили, что «группа Виктора» является в гораздо большей степени порождением белорусского экспертного сообщества, нежели действительно влиятельным и разветвлённым кланом среди силовиков.
В частности, описанные выше громкие и быстрые отставки И. Рачковского, В. Зайцева, а также экстренный перевод В. Вакульчика в КГБ продемонстрировали, что «группа Виктора» является прежде всего неформальным клубом, который может обеспечить своим членам быстрый карьерный взлёт, но не имеет глубоко укоренённой структуры в соотв. силовых органах. Эту оценку подтверждает тот факт, что новый председатель Валентин Шаев сразу же инициировал структурную оптимизацию, в результате чего в Следственном комитете упразднён ряд созданных при В. Вакульчике контрольно-аналитических служб в центральном аппарате и региональных
управлениях, что привело к смещению на другие должности более 70 сотрудников.5
Главным и наиболее влиятельным силовым органом в Беларуси объективно становится Следственный комитет — прежде всего, за счёт сосредоточения в нём следственных полномочий по большинству антикоррупционных статей УК. Это происходит на фоне ослабления влияния МВД, которое последовательно превращается исключительно в орган охраны правопорядка. В этой связи наиболее показательны мнения, звучащие на уровне президента Лукашенко, о необходимости реорганизации Главного управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией МВД, чьи функции вероятнее всего перейдут к Главному управлению расследований в сфере организованной преступности и коррупции СК.
В свою очередь, в самом Следственном комитете наблюдается рост влияния бывших сотрудников прокуратуры, которая по закону должна осуществлять надзор над следствием. В частности, новый председатель СК В. Шаев является прокурорским работником во втором поколении, а его заместитель А. Швед работал заместителем Генерального прокурора до 2011 года.
Кроме того, наблюдается выраженная тенденция элитари-зации сотрудников силовых органов в обществе. Изменённые в январе указом № 13 правила жилищного кредитования не затронули силовиков, которые сохранили право строить жильё по льготным 5%-м кредитам. Далее, 13 июля подписан, а в сентябре вступил в силу закон № 417-З, который перевёл рассмотрение гражданских и уголовных дел в отношении сотрудников силовых органов в подсудность межгарнизонных военных судов.
Наконец, в 2012 году Академия МВД прекратила набор по специальности «Судебно-прокурорско-следственная деятельность» в связи с отсутствием потребности Следственного комитета в подготовке специалистов на I ступени высшего образования. Взамен в августе руководство СК договорилось о
Из интервью председателя Следственного комитета В. Шаева газете СБ — Беларусь сегодня от 24 января 2013 года; см.: http://www.sb.by/ post/142505/
сотрудничестве с Академией управления при Президенте Республики Беларусь. В феврале 2013 при участии руководителей основных силовых органов создана межведомственная рабочая группа с целью реформирования всей системы высшего юридического образования.
Заключение
Реформа громоздкой системы силовых органов Беларуси проходит в целом успешно. Разделение функций между следственными, оперативно-разыскными органами и органами охраны правопорядка объективно создаёт более благоприятные условия для защиты прав рядовых граждан.
Однако главные риски представляет процесс формирования силовых элит. Сегодня он проходит в закрытом режиме и под контролем президента Лукашенко, который оказывается единственным центром согласования интересов силовиков, а также гарантом соблюдения взаимных интересов между силовиками, номенклатурой и бизнесом. Опасность такой конфигурации состоит в том, что в случае утраты — по разным причинам — Александром Лукашенко способности или желания выполнять свои медиаторские функции, его будет крайне сложно заменить, что чревато возрастанием рисков как для государственной власти, так и для системы общественной безопасности.
Таким образом, продолжающаяся реформа силовых органов повышает взаимную зависимость президента Лукашенко и новых силовых элит, что в среднесрочной перспективе сводит к минимуму вероятность преемственности власти в Беларуси.
