CC BY
40
28
СИЛОВЫЕ СТРУКТУРЫ: «РЕФОРМАТОРЫ» ЗАКРЕПЛЯЮТСЯ на новых ПОЗИЦИЯХ
Алексей Медвецкий
Резюме
В минувшем году реформа правоохранительных органов республики продолжалась по заданной ранее схеме и вслед за централизацией следственного аппарата привела к централизации аппарата судебной экспертизы под эгидой президента. Эти меры позволяют правящей группе усиливать контроль над государственными служащими, номенклатурой и частным бизнесом страны накануне президентской кампании 2015 и шире - в контексте рисков и возможностей евразийской интеграции. Особенностью прошедшего года явилось институциональное закрепление силовиков в высокоприбыльном государственном бизнесе, прежде всего в сфере внешней торговли калийными удобрениями и сфере строительства. Взаимозависимость действующего президента и новых силовых элит остаётся высокой, что в отсутствие влиятельных альтернативных элит в несиловом блоке снимает политическую интригу президентских выборов 2015 года.
Тенденции:
• продолжение политики по созданию централизованного контура управления системой правосудия через следственный и судебно-экспертный аппараты;
• легализация и расширение присутствия сотрудников силовых органов в деловой среде;
• увеличение государственных расходов на содержание силовых органов в связи с ростом их влияния; сохранение проблемы недофинансирования силового блока.
Новый контур управления системой правосудия
Видимый парадокс начатой в 2011 году реформы системы правоохранительных органов Республики Беларусь состоит в том, что изначально президент поставил задачу сократить штаты и избавить соотв. силовые ведомства от непрофильных функций. Однако результатом этой
Государство
29
кадровой и функциональной оптимизации явился рост общего числа силовых органов: в 2012 году начал работу Следственный комитет, в июле 2013 — Государственный комитет судебных экспертиз. Такое развитие реформы позволяет с большой долей вероятности предположить, что политической целью функциональной перестройки системы являлось усиление контроля действующего президента как над самими силовиками, так и над более широким кругом белорусских элит, сформировавшихся в государственном аппарате и бизнесе.
В частности, создание в 2012 году Следственного комитета позволило правящей группе сосредоточить под своим контролем аппарат досудебного следствия: следственных полномочий целиком лишились Прокуратура, Министерство внутренних дел (МВД) и Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля, а также — частично — Комитет государственной безопасности (КГБ).1 Затем в 2013 этот же манёвр повторился с аппаратом судебной экспертизы, но на этот раз без ведомственных исключений: действовавшие при восьми различных учреждениях экспертные структуры были объединены в единый комитет, при этом сокращение передаваемых штатов составило 15%.* 2 Таким образом, в июле 2013 года в республике сформировался новый, подконтрольный напрямую президенту и обязанный ему своим рождением контур управления системой правосудия, который позволяет в отдельных случаях возбуждать уголовные дела, проводить досудебные экспертизы и вести досудебное следствие без привлечения старейших правоохранительных органов — МВД и КГБ.
В свою очередь, на фоне создания новых силовых органов наблюдается последовательное и целенаправленное снижение влияния старейшей и наиболее многочислен-
См.: Медвецкий А. Силовые структуры: зарождение новых элит // Белорусский ежегодник 2012. Минск, 2013. С. 28—35.
Данные о сокращении штата приведены в интервью председателя Государственного комитета судебных экспертиз А. Шведа Агентству теленовостей Первого канала белорусского телевидения 30 июня 2013 года; см.: http://www.tvr.by/rus/news.asp?id=6733&cid=16.
30
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
ной правоохранительной структуры республики — Министерства внутренних дел. В начале 2013 упразднено Управление внутренних дел на транспорте, но при этом создано Главное управление идеологической работы. Одним из позитивных результатов такой неоднозначной функциональной перестройки можно считать увеличение публичной информации о состоянии преступности в республике, а также активизацию общественной работы министерства.3
Так, в марте при МВД создан общественный консультационный совет, в который вошли представители государственных органов, сферы культуры, бизнеса. Напротив, деятельность Следственного комитета сравнительно менее публична: ведомство до сих пор не имеет официального сайта и ведёт информационную работу через пресс-секретарей. Учитывая пройденные этапы реформы, можно утверждать, что долгосрочной целью реформаторов является превращение МВД прежде всего в орган общественной безопасности, ориентированный на защиту прав «широких народных масс», тогда как правосудие в отношении элит будет перемещаться в ведение новых органов, и прежде всего — Следственного комитета.
Наконец, в самих правоохранительных органах наблюдается элитная перестройка. Как уже отмечалось, при формировании руководящего звена Следственного комитета ставка делалась на выходцев из системы прокуратуры. Эта же тенденция проявилась при формировании Государственного комитета судебных экспертиз. Комитет возглавил карьерный прокурорский работник,
В связи с многочисленными спекуляциями на тему о реальной численности белорусской милиции, уместно привести официальную оценку на начало 2014 года: «Численность сотрудников милиции, задействованных в охране правопорядка, раскрытии и пресечении преступлений, находится на уровне 450 человек на 100 тысяч населения»; см.: Интервью заместителя Министра внутренних дел по идеологической работе и кадровому обеспечению А. Кобрусева газете На страже от 14 февраля 2014 года // [Электронный ресурс] Точка доступа: http://mvd.gov.by/main.aspx?guid=179743.
Государство
31
бывший заместитель Генерального прокурора и бывший заместитель председателя Следственного комитета Андрей Швед, а одним из его заместителей стал Максим Воронин, бывший заместитель начальника следственного управления Генеральной прокуратуры. Двое других заместителей председателя комитета — Юрий Овсиюк и Владимир Подобед — перешли в комитет из Государственной службы медицинских судебных экспертиз, ещё один заместитель председателя Сергей Евмененко — из Главного экспертнокриминалистического центра МВД.
Перераспределение полномочий и аппаратного влияния между правоохранительными органами по-прежнему проходит спокойно: по крайней мере, неизбежные ведомственные противоречия не выходят за пределы силового блока в публичное пространство. Исключением можно считать лишь появившееся в интернете в декабре 2013 известие о том, что КГБ якобы возбудил уголовное дело в отношении подполковника Следственного комитета по подозрению во взяточничестве, но эта история не получила публичного продолжения в официальных источниках. Так же внешне спокойно приняты значимые кадровые решения в других силовых структурах.
На фоне роста количества резонансных сообщений о нарушениях государственной границы, председателем Государственного пограничного комитета назначен бывший государственный секретарь Совета безопасности (СБ) Леонид Мальцев вместо Александра Боечко; заместитель Генерального прокурора Александр Архипов уволен из органов прокуратуры после возбуждения в отношении его уголовного дела за злоупотребление властью и служебными полномочиями. В декабре новым главой Совета безопасности — главного координационного центра всех силовых структур Беларуси — назначен кадровый военный Александр Межуев, что указывает на преемственность в СБ политики прежнего госсекретаря Леонида Мальцева. Такая расстановка свидетельствует в пользу того, что правящая группа располагает необходимыми инструментами контроля над силовиками, что позволяет избегать острых конфликтов с вовлечением третьих сил.
32
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
«Непрофильные функции»: силовики легализуются в бизнесе
Наиболее заметным событием 2013 года, которое указывает на растущее влияние силовиков в современной Беларуси, явилась история с Белорусской калийной компанией. В мае, в ходе очередного раунда переговоров с владельцем контрольного пакета «Уралкалия» Сулейманом Керимовым, президент А. Лукашенко представил общественности двух кураторов переговорного процесса с белорусской стороны: своего старшего сына и одновременно помощника президента по национальной безопасности Виктора Лукашенко, а также председателя Комитета государственной безопасности Валерия Вакульчика. Этот институт кураторства являлся неформальным, поскольку формально белорусскую часть переговорной группы возглавил председатель правления «Банка развития» Сергей Румас. Дальнейшее развитие событий показало, что белорусские правоохранительные органы готовы идти на высокий политический риск в деле защиты интересов крупного государственного бизнеса, который обеспечивает гарантированные поступления валюты в страну.
Двадцать шестого августа 2013, после неудачных переговоров с премьер-министром М. Мясниковичем, в Минске задержан генеральный директор компании «Уралкалий» Владислав Баумгертнер. Задержание бизнесмена в аэропорту провёл КГБ, уголовное дело о злоупотреблении властью и служебными полномочиями возбудила Генеральная прокуратура, расследование вёл Следственный комитет, МВД направило запрос в Интерпол об объявлении фигурантов дела в международный розыск, а Комитет госконтроля начал проверку Белорусской калийной компании. Столь высокий уровень координации и скорость работы сразу нескольких ведомств указывают на то, что действия управлялись из единого центра — вероятнее всего, из Совета безопасности. В итоге, несмотря на политическое давление со стороны российских элит и членов правительства Дмитрия Медведева, белорусская сторона сумела довести дело до выдачи Баумгертнера России.
Государство
33
Следует признать, что в этом случае Минску удалось успешно сыграть на российских межэлитных противоречиях и заручиться поддержкой группы влиятельного российского чиновника и бизнесмена Игоря Сечина.4 Значимых экономических результатов для белорусского бюджета и для экспорта калийных удобрений этот конфликт не принёс, однако он привёл к росту как неформального, так и формального влияния силовиков в Белорусской калийной компании вплоть до отдельных случаев трудоустройства бывших офицеров КГБ.
Подобным же образом, но без широкого международного резонанса в 2013 проходила проверка строительного сектора республики. В рабочую группу под руководством главы Администрации президента Андрея Кобякова вошли представители КГБ и Комитета госконтроля, которые не только обеспечили проверяющим необходимые рычаги влияния на игроков строительного рынка, но при этом сами расширили своё присутствие в прибыльном строительном бизнесе. В частности, принятое 10 сентября 2013 года постановление правительства № 798 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения конкурсов по выбору заказчика (застройщика) по строительству многоквартирных жилых домов, за исключением жилых домов повышенной комфортности, в г. Минске и областных центрах» наделило уполномоченных сотрудников Комитета госконтроля, КГБ и МВД правом присутствовать на заседаниях конкурсной комиссии в качестве наблюдателей.
Силовое лобби и государственный бюджет
Реформа правоохранительных структур, а также начатая подготовка реформы Вооружённых сил Республики Беларусь повышают значимость всего силового блока для руководства страны, что отражается на государственном
Более подробную оценку противоречий внутри российской элиты см.: Коктыш К. Россия — Беларусь: евразийский вальс // Белорусский ежегодник 2012. Минск, 2013. С. 77—84.
34
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
финансировании соотв. секторов. В течение 2013 года коллективное силовое лобби сумело значительно увеличить свою долю в запланированных расходах республиканского бюджета на 2014 год, который является основным каналом финансирования силовых органов (см. табл. 1).5
Таблица 1. Доля расходов на основные силовые структуры в совокупных расходах республиканского бюджета, %
Статья расходов 2011 2012* 2013 2014*
Национальная оборона, в т. ч.: 5.2 5.2 5.0 5.5
оборона и Вооружённые силы Республики Беларусь 4.8 4.8 4.6 5.0
Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 7.8 8.1 8.6 10.0
Органы внутренних дел 3.5 3.3 3.4 3.9
Органы прокуратуры 0.3 0.2 0.2 0.3
Органы пограничной службы 0.8 0.7 0.8 0.9
Органы и организации уголовноисполнительной системы 0.8 0.8 0.8 0.8
Органы государственной безопасности 0.6 0.6 0.6 0.8
Органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям 0.8 0.9 1.0 1.0
Всего, расходы республиканского бюджета, Brтрлн 51.95 95.88 121.72 128.59
* Данные за 2011—2012 — это фактические расходы исполненного бюджета; данные за 2013—2014 — запланированные расходы. Расчёт произведён автором на основе данных соотв. законов о республиканском бюджете.
Таким образом, решение поставленной президентом задачи по кадровой и функциональной оптимизации системы силовых органов парадоксальным образом привело не только к увеличению количества силовых структур, но и к увеличению бюджетных расходов на соответствующие
Через республиканский бюджет распределяется около 99% всех расходов консолидированного бюджета по статье «Национальная оборона» и около 94% расходов по статье «Судебная власть, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности». Прим.: расчёты автора на основе данных Министерства финансов Республики Беларусь за 2011—2012 годы.
Государство
35
ведомства. В случае успешного исполнения плана расходов на 2014 год, белорусские силовики могут установить относительный исторический рекорд финансирования — 15.5% от совокупных расходов республиканского бюджета. При этом размеры денежного довольствия в отдельных структурах, особенно на нижнем и среднем уровнях, остаются низкими, что вынуждает руководство отдельных силовых органов принимать неоднозначные меры.
Например, известно, что в Министерстве по чрезвычайным ситуациям с согласия президента принято положение, разрешающее личному составу подрабатывать в свободное от работы время.6 Проблема недофинансирования, а также поощрение дополнительной занятости личного состава создают благоприятные условия для снижения эффективности работы, в т. ч. и для развития коррупции в силовых структурах.
Выводы
В Беларуси ход реформы правоохранительных органов контролирует правящая группа, используя для этого как мягкие, так и жёсткие методы: руководство страны допускает силовиков в прибыльные сферы государственного бизнеса и в крайнем случае применяет жёсткие дисциплинарные меры. В результате, болезненное перераспределение полномочий и аппаратного влияния между разными правоохранительными ведомствами проходит в целом спокойно, что указывает на высокий уровень взаимного доверия между силовиками и президентом А. Лукашенко. Новый контур управления системой правосудия, который создан на основе Следственного комитета и Государственного комитета судебных экспертиз, повышает зависимость всех государственных и негосударственных элит Беларуси от действующего президента и его ближайшего окружения, что существенно снижает вероятность политической преем-
Пресс-конференция министра по чрезвычайным ситуациям В. Ващенко 16 января 2014 года // БелаПАН [Электронный ресурс] Точка доступа: http://naviny.by/rubrics/society/2014/01/16/ic_media_ video_116_8265/
36
БЕЛОРУССКИЙ ЕЖЕГОДНИК 2013
ственности власти в Беларуси в перспективе президентских выборов 2015 года.
Главным фактором риска остаётся замыкание новой системы обеспечения правосудия исключительно на президента А. Лукашенко, который по-прежнему является единственным доверительным центром согласования интересов новых силовых элит, номенклатуры и бизнеса. Дополнительным фактором риска может стать увеличение количества силовых органов — в том случае, если реформа будет продолжена и приведёт к появлению новых структур. В таком случае, при сохранении проблемы недофинансирования, крайне усложнится задача по согласованию интересов таких структур и в самом силовом блоке могут начаться открытые межведомственные конфликты с привлечением третьей стороны.
