CC BY
63
УДК 342.9 ББК 67.401
ШТРАФ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОВАЦИЙ ПО ДАННОЙ ПРОБЛЕМЕ
АНАТОЛИЙ ВАСИЛЬЕВИЧ ЗУБА Ч, начальник кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]; СЕРГЕЙ ГЕННАДЬЕВИЧ ЧЕРНЯЕВ, инспектор отдела кадров управления по работе с личным составом ГУ МВД России по Воронежской области E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Рецензент: кандидат юридических наук С.П. Стащенко
Аннотация. Проведен анализ мнений ученых-административистов, а также правоприменительной деятельности в сфере реализации норм права, регламентирующих порядок применение штрафа при назначении административной ответственности.
Ключевые слова: административное право, административный штраф, нормы, административного права, полиция, принуждение.
Abstract. In this article the analysis of opinions of scientists-administrativistov, and also law-enforcement activity in the sphere of realization of the rules of law regulating an order application of a penalty at purpose of administrative responsibility is carried out.
Keywords: administrative law, administrative penalty, norms, administrative law, police, coercion.
Об административной ответственности в целом, административных наказаниях в частности, особенно об административном штрафе, за последнее десятилетие написано значительное количество работ, в том числе монографического характера. Среди них можно было бы выделить труды А.Б. Агапова, А.С. Дугенца, И.В. Максимова, О.С. Рогачевой, Б.В. Россинского, М.С. Студеникиной, В.У. Хатуае-ва, А.П. Шергина и других. Многие из поднятых в трудах ученых проблем в области административной ответственности и административного штрафа как основного административного наказания не только не разрешаются, но в некоторых случаях и
усугубляются. В преддверии реформирования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях считаем возможным еще раз обратить внимание общественности и законодателей на определенные вопросы, складывающие вокруг штрафных санкций в системе принудительной политики государства.
Прежде всего, обращает на себя внимание то обстоятельство, что с момента принятия КоАП РФ произошло значительное увеличение количества составов административных правонарушений. Если в кодифицированном законе в момент его принятия в 2001 году их насчитывалось (постатейно) около
402, то к настоящему времени их количество достигло примерно 656 статей, увеличившись на 60%. Кроме того, произошло появление 3 новых и ужесточение действующих видов административных наказаний. Усиление суровости наказания коснулось, прежде всего, самого распространенного из видов административных наказаний — административного штрафа. Так анализ КоАП РФ показывает, что в кодифицированном законе применение штрафа за различные виды административных правонарушений предусмотрено в 1 568 случаях. Для сравнения, остальные 9 видов административных наказаний по частоте отражения в КоАП РФ (в формулировке: «нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами — влечет наложение административного штрафа) по частоте отражения в КоАП РФ встречаются примерно в 2 раза меньше.
Законодатель, после перехода измерения штрафов в денежном выражении, установил твердую сумму штрафа за совершение правонарушений гражданами, должностными и юридическими лицами, которая не могла быть превышена субъектами правоприменения. Однако такая установка начала нарушаться самим федеральным законодателем введением отдельных исключений из данного правила в сторону увеличения величины штрафных санкций. Так в декабре 2010 г. впервые были внесены изменения, в соответствии с которыми за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 14.40 (Нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности), 14.42 (Нарушение установленных федеральным законом требований к условиям заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности) КоАП РФ максимальный размер штрафа для юридических лиц устанавливался в пять миллионов рублей, т.е. кратно превышающем установленный «потолок» штрафов для юридических лиц. В результате продолжения такой политики количество исключений, превышающих установленной твердой суммы в 5 тыс. рублей относительно граждан, составило 38, из них в 12 случаях размер допустимого штрафа достиг 300 тыс. рублей. В отношении должностных
лиц количество исключений измеряется цифрой 25, из них в 13 случаях максимально допустимый штраф — 600 тыс. руб. вместо максимально установленных ранее в КоАП РФ 50 тыс. руб. Особо сурово законодатель в этом вопросе обошелся с юридическими лицами. Из 11 исключений в 8 случаях максимально допустимый штраф составил 5 млн руб., в 3 примерно 60 млн руб. Наличие такого количества исключений указывает на то, что эти факты из исключений превратились в тенденцию. На недопустимость такой политики в законодательном регулировании штрафных санкций относительно юридических лиц обратил внимание Конституционный Суд РФ. В своем постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15. 23.1, и статьи 19. 7. 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного Суда Нижегородской области и жалобами общества с ограниченной ответственности «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно — технический узел связи» и «Электрокомплес», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики»1 Конституционный Суд признал, что положения части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15. 23.1, и статьи 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношениях юридических лиц, совершивших перечисленные выше административные правонарушения, не соответствующими Конституции России. В связи с этим Конституционный Суд установил, что впредь до внесения федеральным законодателем необходимых изменений в КоАП РФ относительно штрафных санкций применительно к юридическим лицам, по всем статьям КоАП РФ, в которых штрафы превышают 100 тыс. рублей наделить суды правом снижать штрафы ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей
статьей кодифицированного закона. Правильность позиции Конституционного Суда подкреплялась и сложившейся статистикой по оплате штрафов гражданами и их объединениями. Так по данным Судебного Департамента Верховного Суда РФ по судебным актам сумма наложенного административного штрафа в 2010 г. составила 32,8 млрд рублей, а исполнено же штрафов на сумму 2,6 млрд руб., что составило примерно 5% от суммы наложенных штрафов. В 2011 г. сумма наложенных штрафов составила примерно 22,4 млрд руб., а реализовано всего 12%. В 2013 г. по словам Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева остался неуплаченным 21 млрд руб. административных штрафов, что составляет 86% от общей суммы штрафов, наложенных судами2. Положение дел с исполняемостью штрафов особо не изменилось и сегодня. Так по признанию бывшего Председателя комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигина за 2015 год «суды наложили на наших граждан обязанность уплатить 73 млрд руб., а по факту выплачено только 10 млрд руб.»3. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ и складывающуюся практику федеральный законодатель в разрешении рассматриваемой проблемы принял ряд решений, может быть и не самых удачных, но позволяющих снизить накал по реализуемости штрафных санкций со стороны представителей малого и среднего бизнеса. Так 3 июля 2016 года принят Федеральный закон № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». В соответствии с ним при наличии определенных предусмотренных законом оснований административный штраф может быть заменен предупреждением в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Более того, КоАП РФ дополнен очень важной статьей 4.1.1. «Замена административного наказания
в виде административного штрафа предупреждением», способной обеспечить при правильном его применении дальнейшей стабилизации и поиску наиболее оптимального применения штрафов относительно определенной категории граждан и их объединений. Очень важным представляется здесь правильная позиция государственных и муниципальных контролирующих и надзирающих органов и их должностных лиц, которым предоставляется право самостоятельного принятия решения о замене штрафа на предупреждение даже в случаях, когда в Особенностей части КоАП РФ за такое правонарушение не предусмотрено предупреждение. Добросовестный предприниматель должен почувствовать, понять, что данные органы и лица при возможности будут защищать их интересы с точки зрения меры ответственности, а не будут искать возможности использования альтернативного варианта в своих корыстных целях.
Среди других мер, способных повлиять на оптимальность, результативность и действенность административных штрафов в системе административных наказаний, хотелось бы остановиться в наиболее обобщенном виде на следующем. Представляется интересным и заслуживающим внимания предложение В.Н. Плигина во внесенной им в Государственную Думу новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об увеличении видов административных наказаний с точки зрения их взаимозаменяемости. Например, обязательные работы по месту основной деятельности с отчислением определенной суммы в счет уплаты административного штрафа за совершенное правонарушение. Такой подход дает реальную возможность не только обеспечения уплаты большого массива штрафов, но и повышает реальность неотвратимости наказания, влияя на психологию правонарушителя. В свою очередь такая мера дает возможность избавиться или, по — меньшей мере, сократить увеличение суммы штрафов по ст. 20.25 «Уклонение от исполнения административного наказания», в соответствии с которой при неуплате административного штрафа в срок накладывается административный штраф в двукратном размере. При этом по данным Судебного Департамента при Верховном Суде РФ по судебным актам
по данной статье в 2015 г. было наложено штрафов на сумму около 17 млрд рублей при общем показателе за 2015 г. около 22,4 млрд рублей. Исполняемость же штрафов по ст. 20.25. в 2011 г. составила 7%4. Анализ всех обстоятельств, окружающих данную статью 20.25. в контексте уже принятых решений (ФЗ № 316 2016 г.) и предполагаемых изменений кодифицированного закона позволяют сомневаться в целесообразности сохранения указанной статьи в КоАП РФ.
Нуждается также в дополнительном анализе целесообразность сохранения законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях. Такие сомнения прозвучали в свое время и в Письме Президента РФ № Пр-2491 «Об отклонении Кодекса РФ об административных правонарушениях». Он считал, что установление административной ответственности в отношении граждан законами субъектов противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Федеральный законодатель по существу проигнорировал замечание главы государства, допустив возможность создания субъектами РФ своего законодательства об административных правонарушениях, что повсеместно и реализовано. В 2009 г. он пошел дальше, разрешив субъектам РФ создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации5. Проведенный нами анализ реализации подобного закона по Воронежской области показали следующие результаты. В целом в 2014 г., до внесения больших изменений в закон «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» всеми административными комиссиями региона (около 37) было наложено 5 925 штрафов на физических и юридических лиц на общую сумму 14 млн 985 тыс. рублей. Из них реально поступило штрафов на общую сумму 7 млн 94 тыс. рублей (48%) от общей суммы наложенных штрафов (2 млн 282 тыс. рублей в областной бюджет и 4 млн 812 тыс. в местные бюджеты). При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что примерно половина суммы наложенных штрафов приходится практически на 2 статьи закона. По первому из них (ст. 27 «Торговля в неустановленных местах») было привлечено к
ответственности 1 234 лица с суммой наложенных штрафов в 5 млн 279 тыс. рублей или около 35% от общей суммы наложенных штрафов. В настоящее время данная статья утратила силу в соответствии с законом Воронежской области от 30.12.2014 г. По статье 17 «Неисполнение муниципальных актов» к административной ответственности было привлечено 354 субъекта с общей суммой наложенных штрафов в 1 млн 144 тыс. рублей. Из приведенных данных представляется сомнительным, что произведенные затраты и ожидаемые результаты от реализации закона административными комиссиями, в том числе с точки зрения их эффективности, могут считаться удовлетворительными. Весьма интересными по обсуждаемому вопросу являются итоги проведенного социологического опроса ответственных секретарей административных комиссий Воронежской области кафедрой государственно — правовых дисциплин Центрального филиала Российского университета правосудия с участием автора данной статьи. Так на вопрос «Считаете ли Вы возможным и необходимым внесение изменений в КоАП РФ, суть которых сводится к лишению права субъектов РФ устанавливать административную ответственность физических лиц, поскольку составы не имеют «региональной специфики» 48% из 25 опрошенных специалистов, представляющих 68% всех административных комиссий области, ответили утвердительно. Отрицательных ответов было на 4% меньше. В целом отношение указанных выше должностных лиц к результатам собственной деятельности и к перспективам ее улучшения больше носили пессимистический характер. В свое время с резкой критикой создания законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях выступили такие известные ученые в области административной ответственности как И.В. Максимов6, А.П. Шергин7 и др.
Подводя итоги данного исследования хочется еще раз подчеркнуть значимость оценки всего многообразия мнений и накопленного опыта в исследуемой области общественных отношений до принятия нового кодифицированного закона, не поддаваясь многообразным и ведомственным интересам органов исполнительной власти как основных «заказчиков» установление адми-
нистративных запретов, так и правоприменителей.
1 По делу о проверке конституционности ряда положений статей положений части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15. 23.1, и статьи 19. 7. 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного Суда Нижегородской области и жалобами общества с ограниченной ответственности «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛ-МЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно — технический узел связи»и «Электрокомплес», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нйрон» Министер-
ства здравоохранения Удмуртской Республики»: Постановление Конституционного Суда от 25 февраля 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 марта.
2 Петров В. Не разрушить позитив // РГ от 12. 02. 2014 г.
3 БарщевскийМ. Штрафную! // РГ. 2015. 4 февраля
4 Расчет произведен на основе данных Судебного департамента Верховного Суда РФ // URL: http://www.cdep.ru
5 Федеральный закон от 28.12.2009 № 380-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Консультант-Плюс»
6 Максимов И.П. Административные наказания в системе мер административного принуждения. Саратов, 2004. С. 90.
7 Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы и тенденции развития // Административное право и административный процесс. М., 2004. С. 171.
УДК 342.9 ББК 67.401
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
СЕРГЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ЗЫРЯНОВ,
профессор Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Г.Х. Хадисов
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В Российской Федерации на фоне бурного развития административной ответственности довольно четко обозначились две противоположные тенденции. В то время как законодательство об административной ответственности развивается в направлении усиления наказаний и расширения сферы охраняемых отношений, правоприменительная практика стремится смягчить воздействие на правонарушителей.
Автор приходит к выводу о необходимости ограничения законодательной инициативы, исключения из законодательства
об административных правонарушениях норм об ответственности за общественно опасные деяния, которые в силу их небольшой общественной опасности могут быть выделены в новую категорию уголовных проступков.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, преступление, уголовный проступок, административное наказание, запрет, субъект административной юрисдикции.
