CC BY
64
ББК 67.401 УДК 342.922
ШТРАФ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В СВЕТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОВАЦИЙ
СЕРГЕЙ ГЕННАДЬЕВИЧ ЧЕРНЯЕВ,
адъюнкт Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, E-mail: [email protected] Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Зубач А.В. Рецензент: заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент Василенко Г.Н. Научная специальность — 12.00.14 административное право,
административный процесс.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Предъявлен анализ состояния, тенденций развития и практики реализации как в целом федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях, так и административного штрафа как основного вида административных наказаний. Подводятся некоторые итоги социологического опроса граждан по проблемам принудительной политики государства.
Ключевые слова: административная ответственность, административные наказания, административный штраф, судебные решения, результативность наказаний.
Annotation. In the article the analysis of condition, trends and practice of implementation as a whole Federal and regional legislation on administrative offences and administrative fine as the main form of administrative punishment. Summarizes some of the results of a sociological survey of citizens on issues of forced policy.
Keywords: administrative responsibility, administrative punishment, administrative penalty, judicial decisions, the performance penalties.
Об административной ответственности в целом, административных наказаниях в частности, особенно об административном штрафе, за последнее десятилетие написано значительное количество работ, в том числе монографического характера. Среди них можно было бы выделить труды А.Б. Агапова, А.С. Дуген-ца, И. В. Максимова, О.С. Рогачёвой, Б.В. Россинско-го, М.С. Студеникиной, В.У Хатуаева, А.П. Шергина и других. Многие из поднятых в трудах учёных проблем в области административной ответственности и административного штрафа как основного административного наказания не только не разрешаются, но в некоторых случаях и усугубляются. В преддверии реформирования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях считаем возможным ещё раз обратить внимание общественности и законодателей на определённые вопросы, складывающие вокруг штрафных санкций в системе принудительной политики государства.
Прежде всего, обращает на себя внимание то обстоятельство, что с момента принятия КоАП РФ произошло значительное увеличение количества составов
административных правонарушений. Если в кодифицированном законе в момент его принятия в 2001 году их насчитывалось (постатейно) около 402, то к настоящему времени их количество достигло примерно 656 статей, увеличившись на 60%. Кроме того, произошло появление 3 новых и ужесточение действующих видов административных наказаний. Усиление суровости наказания коснулось, прежде всего, самого распространённого из видов административных наказаний — административного штрафа. Так анализ КоАП РФ показывает, что в кодифицированном законе применение штрафа за различные виды административных правонарушений предусмотрено в 1568 случаях. Для сравнения, остальные 9 видов административных наказаний по частоте отражения в КоАП РФ (в формулировке: «нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами — влечёт наложение административного штрафа) по частоте отражения в КоАП РФ встречаются примерно в 2 раза меньше.
Законодатель, после перехода измерения штрафов в денежном выражении, установил твёрдую сум-
му штрафа за совершение правонарушений гражданами, должностными и юридическими лицами, которая не могла быть превышена субъектами правоприменения. Однако такая установка начала нарушаться самим федеральным законодателем введением отдельных исключений из данного правила в сторону увеличения величины штрафных санкций. Так в декабре 2010 г. впервые были внесены изменения в соответствии, с которыми за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 14.40 (Нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности), 14.42 (Нарушение установленных федеральным законом требований к условиями заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности) КоАП РФ максимальный размер штрафа для юридических лиц устанавливался в пять миллионов рублей, т.е. кратно превышающем установленный «потолок» штрафов для юридических лиц. В результате продолжения такой политики количество исключений, превышающих установленной твёрдой суммы в 5 тыс. рублей относительно граждан, составило 38, из них в 12 случаях размер допустимого штрафа достиг 300 тыс. рублей. В отношении должностных лиц количество исключений измеряется цифрой 25, из них в 13 случаях максимально допустимый штраф — 600 тыс. руб. вместо максимально установленных ранее в КоАП РФ 50 тыс. руб. Особо сурово законодатель в этом вопросе обошелся с юридическими лицами. Из 11 исключений в 8 случаях максимально допустимый штраф составил 5 млн. руб., в 3 — 60 млн руб. Итого — 11 исключений из общего правила. Наличие такого количества исключений указывает на то, что эти факты из исключений превратились в тенденцию. На недопустимость такой политики в законодательном регулировании штрафных санкций относительно юридических лиц обратил внимание Конституционный Суд РФ. В своем постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15.23.1, и статьи 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного Суда Нижегородской области и жалобами общества с ограниченной ответственности «Барыш-ский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно — технический узел связи» и «Электрокомплес», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница №3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики»1 Конституционный Суд признал, что положения части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15.23.1, и статьи 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношениях юридических лиц, совершивших перечисленные выше
административные правонарушения, не соответствующими Конституции России. В связи с этим Конституционный Суд установил, что впредь до внесения федеральным законодателем необходимых изменений в КоАП РФ относительно штрафных санкций применительно к юридическим лицам, по всем статьям КоАП РФ, в которых штрафы превышают 100 тыс. рублей наделить суды правом снижать штрафы ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьёй кодифицированного закона. Правильность позиции Конституционного Суда подкреплялась и сложившейся статистикой по оплате штрафов гражданами и их объединениями. Так по данным Судебного Департамента Верховного Суда РФ по судебным актам сумма наложенного административного штрафа в 2010г. составила 32, 8 млрд. рублей, а исполнено же штрафов на сумму 2, 6 млрд. руб., что составило примерно 5% от суммы наложенных штрафов. В 2011г сумма наложенных штрафов составила примерно 22,4 млрд. руб., а реализовано всего 12%. В 2013г. по словам Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева остался неуплаченным 21 млрд. руб. административных штрафов, что составляет 86% от общей суммы штрафов, наложенных судами2. Положение дел с исполняемостью штрафов особо не изменилось и сегодня. Так по признанию бывшего Председателя комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. В.Н. Плигина за 2015 год «суды наложили на наших граждан обязанность уплатить 73 млрд. руб., а по факту выплачено только 10 млрд. руб.»3. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ и складывающуюся практику федеральный законодатель в разрешении рассматриваемой проблемы принял ряд решений, может быть и не самых удачных, но позволяющих снизить накал по реализуемости штрафных санкций со стороны представителей малого и среднего бизнеса. Так 3 июля 2016 года принят Федеральный закон № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». В соответствии с ним при наличии определённых предусмотренных законом оснований административный штраф может быть заменён предупреждением в отношении являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также руководителей и иных работников указанных юридических лиц, совершивших административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Более того, КоАП РФ дополнен очень важной статьёй 4.1.1. «Замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением», способной обеспечить при правильном его применении дальнейшей стабилизации и поиску наиболее оптимального применения штрафов относительно определённой категории граждан и их объединений. Очень важным представляется здесь правильная позиция государственных и муниципальных контролирующих и надзирающих ор-
ганов и их должностных лиц, которым предоставляется право самостоятельного принятия решения о замене штрафа на предупреждение даже в случаях, когда в Особенностей части КоАП РФ за такое правонарушение не предусмотрено предупреждение. Добросовестный предприниматель должен почувствовать, понять, что данные органы и лица при возможности будут защищать их интересы с точки зрения меры ответственности, а не будут искать возможности использования альтернативного варианта в своих корыстных целях.
Среди других мер, способных повлиять на оптимальность, результативность и действенность административных штрафов в системе административных наказаний, хотелось бы остановиться в наиболее обобщённом виде на следующем. Представляется интересным и заслуживающим внимания предложение В.Н. Плигина во внесённой им в Государственную Думу новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об увеличении видов административных наказаний с точки зрения их взаимозаменяемости. Например, обязательные работы по месту основной деятельности с отчислением определённой суммы в счёт уплаты административного штрафа за совершённое правонарушение. Такой подход даёт реальную возможность не только обеспечения уплаты большого массива штрафов, но и повышает реальность неотвратимости наказания, влияя на психологию правонарушителя. В свою очередь такая мера даёт возможность избавиться или, по — меньшей мере, сократить увеличение суммы штрафов по ст. 20. 25 «Уклонение от исполнения административного наказания», в соответствии с которой при неуплате административного штрафа в срок накладывается административный штраф в двукратном размере. При этом по данным Судебного Департамента при Верховном Суде РФ по судебным актам по данной статье в 2015 г. было наложено штрафов на сумму около 17 млрд. рублей при общем показателе за 2015г. около 22,4 млрд. рублей. Исполняемость же штрафов по ст. 20.25. в 2011г. составила 7%4. Анализ всех обстоятельств, окружающих данную статью 20.25. в контексте уже принятых решений (ФЗ №316 2016 г.) и предполагаемых изменений кодифицированного закона позволяют сомневаться в целесообразности сохранения указанной статьи в КоАП РФ.
Нуждается также в дополнительном анализе целесообразность сохранения законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях. Такие сомнения прозвучали в своё время и в Письме Президента РФ № Пр. 2491 «Об отклонении Кодекса РФ об административных правонарушениях». Он считал, что установление административной ответственности в отношении граждан законами субъектов противоречит ч.3 ст. 55 Конституции РФ. Федеральный законодатель по существу проигнорировал замечание главы государства, допустив возможность создания субъектами РФ своего законодательства об административных правонарушениях, что повсеместно и реализовано. В 2009 г. он пошёл дальше, разрешив субъектам РФ создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмо-
тренной законами субъектов Российской Федерации5. Проведённый нами анализ реализации подобного закона по Воронежской области показали следующие результаты. В целом в 2014г., до внесения больших изменений в закон «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» всеми административными комиссиями региона (около 37) было наложено 5 925 штрафов на физических и юридических лиц на общую сумму 14 млн. 985 тыс. рублей. Из них реально поступило штрафов на общую сумму 7 млн. 94 тыс. рублей или около 48 % от общей суммы наложенных штрафов (2млн. 282 тыс. рублей в областной бюджет и 4 млн. 812 тыс. в местные бюджеты). При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что примерно половина суммы наложенных штрафов приходится практически на 2 статьи закона. По первому из них (ст. 27 «Торговля в неустановленных местах») было привлечено к ответственности 1234 лица с суммой наложенных штрафов в 5 млн. 279 тыс. рублей или около 35 % от общей суммы наложенных штрафов. В настоящее время данная статья утратила силу в соответствии с законом Воронежской области от 30. 12. 2014г. По статье 17 «Неисполнение муниципальных актов» к административной ответственности было привлечено 354 субъекта с общей суммой наложенных штрафов в 1 млн. 144 тыс. рублей. Из приведённых данных представляется сомнительным, что произведённые затраты и ожидаемые результаты от реализации закона административными комиссиями, в том числе с точки зрения их эффективности, могут считаться удовлетворительными. Весьма интересными по обсуждаемому вопросу являются итоги проведённого социологического опроса ответственных секретарей административных комиссий Воронежской области кафедрой государственно — правовых дисциплин Центрального филиала Российского университета правосудия с участием автора данной статьи. Так на вопрос «Считаете ли Вы возможным и необходимым внесение изменений в КоАП РФ, суть которых сводится к лишению права субъектов РФ устанавливать административную ответственность физических лиц, поскольку составы не имеют «региональной специфики» 48% из 25 опрошенных специалистов, представляющих 68% всех административных комиссий области, ответили утвердительно. Отрицательных ответов было на 4% меньше. В целом отношение указанных выше должностных лиц к результатам собственной деятельности и к перспективам её улучшения больше носили пессимистический характер.
В своё время с резкой критикой создания законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях выступили такие известные учёные в области административной ответственности как И.В. Максимов6, А.П. Шергин7 и др.
Таким образом, проведённое исследование позволяет сделать вывод о том, что в государстве утвердилась не всегда оправданная тенденция увеличения составов административных правонарушений и ужесточение административных наказаний, усиливая принудительные начала государственного управления в ущерб организации правомерного поведения населения без принуждения. При этом остаётся низкой эффективность приме-
няемых санкций и прежде всего штрафов как основного вида административных наказаний. В связи с изложенным предлагается в преддверии принятия новой редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях сделать анализ всех проблем, связанных с установлением административной ответственности, предусмотрев резкое сокращение составов административных правонарушений, определяя при этом целесообразность законодательства субъектов России об административных правонарушениях.
Литература
1. Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 380-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»;
2. Постановление Конституционного Суда от 25 февраля 2014г.: По делу о проверке конституционности ряда положений статей положений части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15. 23.1, и статьи 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного Суда Нижегородской области и жалобами общества с ограниченной ответственности «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно — технический узел связи» и «Электрокомплес», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница №3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» // Российская газета. 5 марта 2014 г,;
3. Максимов И.П. Административные наказания в системе мер административного принуждения. Саратов, 2004;
4. Шергин А.П. Административно — деликтное законодательство России: состояние, проблемы и тенденции развития// Административное право и административный процесс. М., 2004.
5. Петров В. Не разрушить позитив //Российская газета. 12 февраля 2014 г.;
6. Барщевский М. Штрафную! //Российская газета. 4 февраля 2015 г.;
7. Статистические данные Судебного департамента Верховного Суда РФ //URL: http://www. cdep.ru //
Reference
1. Federal law of 28 December 2009 № 380-FZ "On amendments to the Russian Code of administrative offences";
2. The constitutional Court ruling of 25 February 2014: In the case about the verification of constitutionality of certain provisions of the articles of the provisions of part 1 of article 7.3,
part 1 of article 9.1, part 1 of article 14.43, part 2 of article 15.19, part 2 and part 5 of article 15. 23.1 and article 19.7.3 of the Code of the Russian Federation about administrative offences in connection with inquiry of Arbitration Court of Nizhny Novgorod region and complaints of limited liability company «Baryshsky meat-processing plant» and «VOLMET», open joint-stock companies «Factory Rekond, «Operational and technical communication center» and «Electrocomplex», closed joint-stock companies «GEOTECHNICS P» and «RANK» and budgetary health care institution of the Udmurt Republic «Children's city hospital №3 «Neuron» of the Ministry of health of the Udmurt Republic» // the Russian newspaper. March 5, 2014;
3. Maksimov, I. P. Administrative punishment in the system of measures of administrative coercion. Saratov, 2004;
4. Shergin A. P. Administrative and tort legislation of Russia: condition, problems and tendencies of development// Administrative law and process. M., 2004.
5. Petrov V. Not to destroy the positive //The Russian newspaper. February 12, 2014;
6. M. Barschevsky Box! //The Russian newspaper. February 4, 2015;
7. Statistics of the Judicial Department of the Supreme Court //URL: http://www.cdep.ru //
1По делу о проверке конституционности ряда положений статей положений части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15. 23.1, и статьи 19. 7. 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного Суда Нижегородской области и жалобами общества с ограниченной ответственности «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно — технический узел связи» и «Электрокомплес», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница №3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» : Постановление Конституционного Суда от 25 февраля 2014г. // Российская газета. 2014. 5 марта.
2 Петров В. Не разрушить позитив // РГ от 12.02.2014
3 Барщевский М. Штрафную! // РГ. от 04.02.2015
4 Расчет произведен на основе данных Судебного департамента Верховного Суда РФ // URL: http://www.cdep.ru
5 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 28 декабря 2009г. СПС КонсультантПлюс. Дата обращения: 20.11.2016г.
6 Максимов И.П. Административные наказания в системе мер административного принуждения. Саратов, 2004. С. 90.
7 Шергин А.П. Административно — деликтное законодательство России: состояние, проблемы и тенденции развития// Административное право и административный процесс. М.,2004. С. 171.
