CC BY
309
нистративных запретов, так и правоприменителей.
1 По делу о проверке конституционности ряда положений статей положений части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15. 23.1, и статьи 19. 7. 3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного Суда Нижегородской области и жалобами общества с ограниченной ответственности «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛ-МЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно — технический узел связи»и «Электрокомплес», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нйрон» Министер-
ства здравоохранения Удмуртской Республики»: Постановление Конституционного Суда от 25 февраля 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 марта.
2 Петров В. Не разрушить позитив // РГ от 12. 02. 2014 г.
3 БарщевскийМ. Штрафную! // РГ. 2015. 4 февраля
4 Расчет произведен на основе данных Судебного департамента Верховного Суда РФ // URL: http://www.cdep.ru
5 Федеральный закон от 28.12.2009 № 380-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Консультант-Плюс»
6 Максимов И.П. Административные наказания в системе мер административного принуждения. Саратов, 2004. С. 90.
7 Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы и тенденции развития // Административное право и административный процесс. М., 2004. С. 171.
УДК 342.9 ББК 67.401
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
СЕРГЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ЗЫРЯНОВ,
профессор Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс Рецензент: кандидат юридических наук, доцент Г.Х. Хадисов
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В Российской Федерации на фоне бурного развития административной ответственности довольно четко обозначились две противоположные тенденции. В то время как законодательство об административной ответственности развивается в направлении усиления наказаний и расширения сферы охраняемых отношений, правоприменительная практика стремится смягчить воздействие на правонарушителей.
Автор приходит к выводу о необходимости ограничения законодательной инициативы, исключения из законодательства об административных правонарушениях норм об ответственности за общественно опасные деяния, которые в силу их небольшой общественной опасности могут быть выделены в новую категорию уголовных проступков.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, преступление, уголовный проступок, административное наказание, запрет, субъект административной юрисдикции.
Abstract. In the Russian Federation on the background of rapid development of administrative responsibility emerged quite clearly two opposing trends. While legislation on administrative responsibility is developing in the direction of strengthening penalties and broaden the scope of protected relations practice aims to mitigate the impact on offenders.
The author finds that the need to limit the legislative initiative, exceptions to the law on administrative offences, rules on responsibility for socially dangerous acts, which, because of their small social danger can be highlighted in a new category of criminal misconduct.
Keywords: administrative responsibility, administrative offence, crime, criminal misdemeanor, administrative penalty, prohibition, judge.
Административная ответственность в последнее время в России занимает все более прочные позиции в механизме государственного управления. И это не случайно. Дело в том, что основной субъект, осуществляющий государственное управление, — исполнительная власть одновременно является основным субъектом административного права и, соответственно, функционирует преимущественно в административно-правовом поле. Инструментарий иных отраслей права исполнительной властью применяется с трудом, как несвойственный ей.
Административное право предоставляет исполнительной власти широкий выбор методов правового регулирования, которые могут использоваться в государственном управлении, однако практически весь этот набор методов укладывается в один универсальный метод, именуемый запрещением. А, поскольку каждый запрет должен быть обеспечен санкцией за его нарушение, законодательство об административных правонарушениях относится к наиболее активно развивающемуся институту российского законодательства. Об этом свидетельствует даже простой анализ количества принимаемых федеральных законов, которыми вносятся изменения в КоАП РФ.
Административная ответственность обладает целым рядом преимуществ относительно иных видов юридической ответственности. В их числе: относительная определенность составов правонарушений, сниженные требования к доказыванию существенных обстоятельств дел, отсутствие необходимости установления вины или определенной формы вины лица в совершении правонарушения, относительная простота и быстрота администра-тивно-деликтного процесса, преимущественно штрафные санкции.
Вместе с тем, административная ответственность по силе юридического воздействия на правонарушителя уже сравнилась с уголовной ответственностью. Ознакомление с содержанием федеральных законов, изменяющих КоАП РФ, позволяет утверждать, что все они либо расширяют сферу административно-правовой охраны и создают новые составы административных правонарушений, либо усиливают административную ответственность в уже существующих статьях Особенной части, что сопровождается расширением пределов административной ответственности в соответствующих статьях гл. 3 КоАП РФ.
Развитие законодательства об административных правонарушениях в данном направлении сопряжено с целым комплексом негативных явлений, в числе которых размывание границ между административной ответственностью и уголовной ответственностью, между административным правонарушением и преступлением, подмена целей и задач, декларируемых КоАП РФ, фискальной целью пополнения бюджетной системы.
Административные наказания успешно конкурируют с уголовными санкциями, порой даже превосходя их. Как В.Р. Кисин в статье, опубликованной в № 7 журнала «Административное право и процесс» за 2016 г. [7], убедительно доказывает, что в ряде случаев гражданин, совершивший административное правонарушение, не повлекшее наступления вредных последствий, несет большую ответственность, чем гражданин, совершивший аналогичное по объективной стороне, но повлекшее определенные материальные последствия, преступление.
Так, ст. 11.7.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за несоблюдение судоводителем мер по обеспечению безопасности судо-
ходства в зонах безопасности на континентальном шельфе. Часть 1 ст. 263 УК РФ предусматривает за то же деяние, если оно повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека или причинение крупного ущерба.
При этом ч. 1 ст. 11.7.1 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 000 до 300 000 рублей с лишением права управления судном на срок до трех лет; на должностных лиц — от 300 000 до 500 000 рублей; на юридических лиц — от 500 000 до 1 000 000 рублей.
В то же время, ч. 1 ст. 263 УК РФ предусматривает наложение штрафа в размере от 100 000 до 300 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо ограничением свободы на срок до четырех лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Максимальный размер административного штрафа, который может быть наложен на гражданина, равен 500 000 руб. (такой штраф предусмотрен ст. 11.7.1, ч. 1—6 ст. 12.21.1, ч. 4 ст. 14.57, ч. 3 ст. 17.15 КоАП РФ). Минимальный размер уголовного штрафа составляет 5 000 руб. Такой размер уголовного штрафа является низшим пределом 60% санкций УК РФ, предусматривающих штраф в качестве меры наказания. Максимальный размер уголовного штрафа лишь в 40 из 356 случаев превышает 500 000 руб., а в 34 случаях он превышает 1 млн руб., т.е. достигает максимального размера административного штрафа, предусмотренного для должностных лиц.
Довольно большое количество статей Особенной части КоАП РФ предусматривают наложение на должностных лиц, неисполнивших или ненадлежащим образом исполнивших свои обязанности, административных штрафов в размере до 1 000 000 руб. Многие из указанных составов административных правонарушений корреспон-
дируют ч. 1 ст. 294 (халатность), ч. 1 ст. 285 (злоупотребление служебным положением) или ст. 286 (превышение должностных полномочий) УК РФ. За совершение преступлений такого рода может быть назначен штраф в размере от 5 000 руб. до 120 000 руб., что значительно ниже, чем штрафы, налагаемые за совершение административных правонарушений, несмотря на то, что обязательным признаком преступления является причинение вреда, существенно отягчающего вину деликвента.
Получается, что лицо, допустившее лишь формальное нарушение обязательных требований, оказывается в худшем положении по отношению к лицу, которое вследствие аналогичного нарушения обязательных требований причинило реальный вред.
Нередко устанавливаемый административный запрет обеспечивается повышенной административной ответственностью, как бы, заблаговременно, с запасом. Можно предположить, что сторонники несоразмерно высоких административных штрафов руководствуются идеей об останавливающих запретах, когда у субъекта права, осведомленного о неприемлемых для него правовых последствиях противоправного деяния, не должно даже мысли возникнуть о допустимости при каких-то условиях нарушить запрет.
К сожалению (прежде всего для сторонников данной идеи), останавливающие штрафы не выполняют возложенную на них функцию. Например, ч. 3 ст. 19.28 КоАП РФ предусматривает наложение на юридическое лицо административного штрафа не менее 100 млн руб. За 2015 г. судьями было рассмотрено 6 дел, к административной ответственности было привлечено одно лицо, которому был назначен штраф в размере в сто раз меньшем минимального — 1 млн руб., который, к тому же, не был взыскан.
Вместе с тем, каждый новый состав административного правонарушения начинает жить своей жизнью. Он включается в отчетность определенных субъектов административной юрисдикции, должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, получают новое поле деятельности, выявляют правонарушения данного вида. Нарабатывается
практика, бюджетная система пополняется новыми средствами.
И с этого момента на первый план выходит задача пополнения бюджетной системы. Никого не интересуют издержки экономики, потери домохо-зяйств от штрафов, уничтожение стимулов для экономического развития. Никого не интересует достижение целей административной ответственности, решение задач законодательства об административных правонарушениях. Практика со всей очевидностью свидетельствует о том, что запретительные меры, предпринимаемые, например, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, на состояние безопасности дорожного движения влияют очень мало, а в некоторых случаях, создают новые угрозы безопасности.
Таким образом, появляется новая цель административной ответственности — фискальная. Она становится приоритетной. В докладах органов исполнительной власти об итогах работы за отчетный период в обязательном порядке отражаются сведения о количестве выявленных сотрудниками органа правонарушений, о сумме наложенных и о сумме взысканных штрафов. Поступления от штрафов планируются в федеральных и в региональных законах о бюджетах, что требует беспрекословного исполнения соответствующих показателей.
Монетизация административной ответственности приводит к абсурдной ситуации, когда государство заинтересовано в росте числа выявляемых, а значит и совершаемых административных правонарушений. Естественное для человека стремление к правомерному поведению, которое должно всемерно поддерживаться государством, воспитываться, пропагандироваться как условие профилактики правонарушений, оказывается угрозой невыполнения законов о бюджетах и вызывает ответную реакцию в виде установления новых запретов, введения новых требований и нормативов, порой таких, исполнить которые невозможно, либо исполнение которых требует несоразмерных материальных затрат, либо повышения размеров административных штрафов. Законодательные решения такого рода обеспечиваются информационной поддержкой, формирующей общественную поддержку запретительного способа регулирования любых отношений. Иных способов не видят ни общество, ни
органы исполнительной власти, ни законодатель, ни юристы. К сожалению, предложения об установлении новых составов административных правонарушений либо об увеличении размеров административных штрафов стали обязательным результатом диссертационных исследований по специальности 12.00.14.
Отмеченные явления, по всей вероятности, должны влиять на правосознание граждан. То обстоятельство, что количество выносимых в течение года всеми уполномоченными субъектами административной юрисдикции постановлений о назначении административных наказаний только сравнялось с общей численностью населения страны означает, что каждый гражданин в среднем один раз в год объявляется правонарушителем (только за нарушения ПДД в 2016 г. было возбуждено 90 914 932 дел об административных правонарушениях). То есть, как бы гражданин ни стремился к правомерному поведению, санкция настигнет его. Вследствие этого формируется дефектное правосознание, противоправное поведение становится привычным. Представляется, что криминологи должны были бы дать свою профессиональную оценку сложившейся ситуации.
Интересно, что Конституционный Суд РФ предпринимает усилия к тому, чтобы компенсировать излишнюю строгость административных наказаний. По его инициативе в КоАП РФ были внесены положения, требующие от судей, органов, должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, учитывать все обстоятельства дела и в случае необходимости назначать наказания ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ.
Развитие информационных технологий позволяет оценить, как развивается практика рассмотрения дел об административных правонарушениях судьями, как судьи применяют санкции статей Особенной части КоАП РФ. Формируются правовые позиции Верховного Суда и Конституционного Суда по данным вопросам.
Анализ судебных актов показывает, что законодатель и правоприменитель живут в разных измерениях российского правового пространства. В то время как законодатель увеличивает размеры ад-
министративных штрафов, усиливает административную ответственность, правоприменитель ищет возможности смягчения административной ответственности.
Приведем несколько примеров.
Совершение коррупционных правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ, влечет, в зависимости от стоимости предмета правонарушения, административную ответственность в виде административного штрафа и конфискации предмета правонарушения.
В течение 2015 г. судьи рассмотрели довольно большое число таких дел. За совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 данной статьи, к административной ответственности было привлечено 405 юридических лиц. Санкция ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ ограничена снизу размером 1 млн руб. с конфискацией. Однако общая сумма наложенных штрафов составила 334 907 500 руб., т.е. средний штраф оказался равен лишь 826 931 руб., а конфискация была назначена в 37 случаях. И даже при этом взыскать удалось всего 0, 0156% наложенных штрафов.
Частью 2 ст. 19.28 КоАП РФ предусмотрено наложение административного штрафа в размере не ниже 20 млн руб. Судьи вынесли 31 постановление, средний размер административного штрафа составил 15 335 100 руб., конфискация не назначалась. Удалось взыскать 0,001% от суммы наложенных штрафов.
Частью 3 данной статьи предусмотрено наложение административного штрафа в размере не менее 100 млн руб., но в результате рассмотрения шести дел судьями было вынесено одно постановление, которым на юридическое лицо был наложен административный штраф в размере 1 млн руб. без конфискации. Штраф не был взыскан.
Статья 5.16 КоАП РФ предусматривает за подкуп избирателей наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 000 руб. до 25 000 руб., на должностных лиц — от 30 000 руб., до 40 000 руб., на юридических лиц — от 300 000 руб. до 500 000 руб. За 2015 г. судьями было оштрафовано 2 должностных лица и 48 граждан. Общая сумма штрафов составила 937 020 руб., следовательно средний штраф оказался равен 18 740 руб., что ниже минимального размера адми-
нистративного штрафа, который может быть наложен на гражданина.
Подобных примеров довольно много. В ходе изучения статистических данных было выявлено новое явление — назначение судьями наказаний, не предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ. Так, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренное ст. 5.59 КоАП РФ, было назначено пять предупреждений, а средний размер административного штрафа составил 5 034 руб. при том, что санкцией статьи установлен диапазон от 5 000 до 10 000 руб., т.е. судьи стремились назначать минимальные административные штрафы.
При том, что за мелкое хищение в соответствии с ч. 1 ст. 7.27 КоАП РФ может быть назначен административный штраф в размере до 5-кратной стоимости похищенного, но не менее 1 000 руб. либо арест либо обязательные работы, судьи вынесли 22 предупреждения, наложили 71 207 административных штрафов, 31 533 административных арестов, привлекли к обязательным работам 5 человек. Средний штраф составил 1 180 руб.
Практика привлечения к административной ответственности за мелкое хищение также показывает, что:
• при оценке стоимости предмета правонарушения вопреки прямому указанию закона за основу берется не рыночная, а оптовая стоимость товара, что снижает значимость последствий;
• допустимый коэффициент «до пяти размеров» используется таким образом, что, чем меньше стоимость похищенного, тем больший коэффициент используется, например, при стоимости похищенного в 100 руб., назначается административный штраф размером 1 000 руб., а при стоимости похищенного в 900 руб., — 2 000 руб.
Имеют место случаи вынесения предупреждения, не предусмотренного санкцией ст. 20.1 КоАП РФ за мелкое хулиганство (119 постановлений), привлечения к обязательным работам, не предусмотренным ст. 20.21 КоАП РФ за появление в общественных местах в состоянии опьянения (16 постановлений).
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос об использовании судьями обязательных работ в качестве административного наказания. Статистика свидетельствует о крайне редких случаях назначения данного вида наказания. Возможно, это обусловлено затруднительным исполнением или иными причинами, выявление которых необходимо для совершенствования исполнительного производства по обязательным работам либо для обоснования нецелесообразности сохранения такого наказания.
Таким образом, развитие законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики движется в противоположных направлениях, что свидетельствует об отсутствии интереса законодателя к тому, как работают принятые им законоположения.
Представляется, что данное явление обусловлено, прежде всего, излишней строгостью административных санкций, установленных статьями Особенной части КоАП РФ, невозможностью их исполнения ввиду тяжелого материального положения правонарушителей. Кроме того, установление административных наказаний повышенного размера нередко объясняется законодателем как необходимость адекватного реагирования на общественно опасные проступки. Тем самым искажается суть административных правонарушений как неопасных противоправных деяний. Признание общественной опасности административных правонарушений прямо противоречит легальной дефиниции, установленной в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. В этой связи можно утверждать, что уже назрела необходимость предметного изучения вопроса о создании отечественном законодательстве института уголовных проступков, к которым могут быть отнесены противоправные деяния, представляющие небольшую общественную опасность и не повлекшие наступления вредных последствий.
Кроме того необходимо отказаться от учета количества выявленных административных правонарушений как позитивного показателя правоприменительной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, исключить строку о поступлениях от административных штрафов из доходных статей бюджетов всех уровней бюджет-
ной системы. Рост числа выявляемых административных правонарушений необходимо рассматривать как показатель некачественной и неэффективной работы органов исполнительной власти. Все усилия органов исполнительной власти должны быть перенаправлены на предупреждение административных правонарушений, а не на их пресечение и, тем более, не на реагирование на них постфактум.
Литература
1. Административное право Российской Федерации. Курс лекций / под редакцией С.Н. Бочарова. М., 2015. Часть 2.
2. Административное право Российской Федерации. Курс лекций. / Бочаров С.Н., Власенков В.В., Зырянов С.М. и др. М., 2013. Часть 1.
3. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и ма-териальноправовое исследование). Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1970.
4. Дурманов Н.Д. Понятие преступления. М., 1948.
5. Зырянов С.М.Административная ответственность в системе публичноправовой ответственности // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 15—22.
6. Зырянов С.М., Цирин А.М. Административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица // Журнал российского права. 2015. № 2. С. 82—90.
7. Кисин В.Р. Состояние границы между административной и уголовной ответственностью // Административное право и процесс. 2016. № 7. С. 12—16.
8. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юридическая литература, 1979.
9. ШурухноваД.Н., Бондарь Е.О. Институт освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения: современное состояние и перспективы развития // Государственный суверенитет и верховенство права: международное и национальное измерения. Сер. «Секция административного права». 2015. С. 184—194.
