CC BY
12
Научная статья
ШЕСТЬ ДЕСЯТИЛЕТИЙ АФРИКАНСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ: ДОСТИЖЕНИЯ И НЕУДАЧИ
О 2024 К. Готтшалк
ГОТТШАЛК Кит, департамент политических исследований, Университет Западно-Капской провинции, Кейптаун, ЮАР. ORCID: 0000-0001-6553-4239. E-mail: [email protected]
Аннотация. Панафриканская интеграция, воплощением которой является Африканский союз (АС), преемник Организации африканского единства (ОАЕ), насчитывает уже шесть десятилетий. Немного меньше региональным организациям, таким как Экономическое сообщество государств Западной Африки (ЭКОВАС), Сообщество развития Юга Африки (САДК) и Восточноафриканское сообщество (ВАС). Несмотря на столь впечатляющую многолетнюю историю, многие проблемы АС и региональных экономических сообществ Африки сохраняются и стали чуть ли не хроническими.
В основе данного исследования - анализ научной литературы, средств массовой информации, а также выводов и рекомендаций комиссий АС. Теоретической матрицей исследования послужили конструктивизм и панафриканизм.
По сравнению с аналогичными структурами в других странах «глобального Юга», Африканский союз и региональные организации оказались более успешными. Хотя АС критикуют в литературе, а Панафриканский парламент нередко подвергается насмешкам в средствах массовой информации, только Европейский союз добился большего успеха, отчасти благодаря наднациональному характеру, а также внушительному преимуществу в части ресурсов. К числу заметных успехов АС можно отнести факт утверждения им своей роли в глобальном управлении. Он координирует голосование африканских государств в Совете Безопасности ООН, а также создал прообраз дипломатического корпуса, который представляет его в крупных региональных и глобальных организациях и в двух мировых державах, США и КНР. Исследователи также должны учитывать те процессы континентального и многостороннего характера, положительно воздействующие на африканскую интеграцию, которые происходят за рамками АС, благодаря деятельности различных негосударственных структур и отраслевых объединений. Что же касается проблем АС и региональных экономических сообществ, то многие из них по сути являются проблемами правительств стран-членов этих организаций, транслированными на уровень субрегиональных и континентальных структур.
Ключевые слова: Африка, интеграция, ОАЕ, АС, региональные экономические сообщества, институциональное строительство, межправительственный уровень, наднациональный уро-
DOI: 10.31132/2412-5717-2024-67-2-24-39
Благодарности: Автор выражает признательность трем анонимным рецензентам за полезные предложения. Ответственность за все оставшиеся недостатки лежит исключительно на авторе.
Для цитирования: Готтшалк К. Шесть десятилетий африканской интеграции: достижения и неудачи. Ученые записки Института Африки РАН. 2024. № 2. С. 24-39. https://doi.org/10.31 132/2412-5717-2024-67-2-24-39
ВВЕДЕНИЕ
Центральные вопросы данного исследования:
- Каковы достижения и неудачи африканской интеграции за шесть десятилетий, прошедших с момента основания Организации африканского единства (ОАЕ)?
- Каковы причины успехов и затянувшихся неудач?
- В какой степени африканская интеграция происходит внутри Африканского союза (АС) или вне его структур?
Автор использует преимущественно качественные методы исследования с опорой на научную литературу, медиа-ресурсы и публикации АС. Теоретической основой выступают конструктивизм и панафриканизм.
С точки зрения структуры статьи, автор сначала представляет достижения африканской интеграции, затем выявляет неудачи, указывая соответствующие причины. Далее следует краткое сравнение Африканского союза с другими континентальными организациями. В заключении приводятся выводы.
1. ДОСТИЖЕНИЯ АФРИКАНСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
1.1. Процесс институционального строительства
На момент создания в 1963 г. Организация африканского единства имела всего три органа: Совет министров (иностранных дел), собирающийся дважды в год, Ассамблею глав государств и правительств и небольшой Секретариат. Сегодня Африканский союз насчитывает 85 органов, специализированных технических комиссий, институтов и филиалов [Okumu, Atta-Asamoah 2023: 28].
Параллельно за пределами АС наблюдался устойчивый рост многосторонних квазиавтономных неправительственных организаций (НПО) и бизнес-ассоциаций (см. параграф 1.5). Наиболее интересные примеры - региональные и континентальные парламенты и суды (см. параграф 1.8), поскольку сама их природа предполагает, что в конечном итоге они, пусть и в самом отдаленном будущем, эволюционируют в наднациональные органы.
1.2. Нормотворчество
Рассмотрим два наиболее перспективных примера:
Африканская хартия прав человека и народов (The African Charter on Raman and Peoples' Rights)1, известная также как «Банджульская хартия», была принята в 1981 г. и вступила в силу в 1986 г. В ней отстаиваются либеральные ценности и утверждаются африканские культурные ценности, на которых основывается концепция прав человека и народов. В соответствии с этой хартией была создана Африканская комиссия по правам человека и народов. Два десятилетия спустя было предложено создать Африканский суд по правам человека и народов.
В 2012 г. вступила в силу Африканская хартия о демократии, выборах и управлении (The African Charter on Democracy, Elections and Governance, ADC) 2007 г. В ней подтверждается верховенство закона и права человека2.
Несмотря на отсутствие эффективных механизмов принуждения, эти две хартии устанавливают стандарты, по которым можно судить и оценивать все африканские прави-
1 African Charter on Human and Peoples' Rights. A.U. https://au.int/sites/default/files/treaties/36390-treaty-
001 l_-_african_charter_on_huinan_and_peoples_rights_e.pdf (accessed: 03.06.2024)
2 African Charter on Democracy, Elections and Governance. AU. https://au.int/en/treaties/african-charter-demo-cracy-elections-and-governance (accessed: 03.06.2024)
тельства. Они также опровергают одно из оправданий диктаторов: что демократические ценности являются «западными» и чужды коренной африканской культуре. Подписывая эти хартии, африканские правительства косвенно признают право АС давать оценку и вмешиваться в их внутреннюю политику. Они подразумевают, но еще не осознают необходимость наднациональной власти.
1.3 Миротворческие операции
Можно с сожалением констатировать, что значительная доля публикаций об АС готовится не институтами африканских исследований или кафедрами международных отношений, а институтами по разрешению конфликтов и исследований в области безопасности.
В рамках Организации африканского единства, основанной в 1963 г., была учреждена Комиссия по примирению, посредничеству и арбитражу, которая так и не была введена в действие. Сорок лет спустя, через два года после трансформации ОАЕ в АС, в 2003 г. в рамках АС был создан Совет мира и безопасности (СМБ), вдохновленный прецедентом Экономического сообщества государств Западной Африки (ЭКОВАС). Совет мира и безопасности работает в довольно стесненных условиях: не хватает переводчиков и юристов, в его штате всего один секретарь, один административный помощник и четыре сотрудника [Joshua and Olanrewaju 2017: 7].
К успешным операциям по поддержанию мира относятся Миссия АС в Бурунди (ШВЫAMI В) (2003-2004 гг.), Миссия АС в Судане (МАСС IAMIS) (2004-2007 гг.), Миссия АС по поддержке выборов на Коморских островах (AMISEC) (2006-2007 гг.), а также Миссия АС в Сомали (АМИСОМ), которая была преобразована в гибридную миссию ООН в Сомали [Ndzendze, Adunimay 2023: 235]. Неудачные вмешательства также имеют место и рассматриваются во второй части статьи.
Несмотря на то, что лишь некоторые миротворческие миссии АС увенчались успехом, следует отметить, что Совет мира и безопасности осуществляет миротворческие миссии в масштабах, которые намного превосходят аналогичные попытки или даже не воплотившиеся в реальность планы Лиги арабских государств, Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН, ASEAN, Association of South East Asian Nations) и других региональных организаций Глобального Юга.
1.4. Глобальное управление
В отличие от ОАЕ, АС имеет вес в качестве актора глобального управления. Ни одно государство не аккредитовало своих послов в ОАЕ. При этом более 50 государств, включая ведущие мировые державы, аккредитовали послов при штаб-квартире АС в Аддис-Абебе, а сам АС, в свою очередь, имеет дипломатические представительства в полудюжине государств и ключевых региональных организациях.
Схожую картину мы видим и в сфере академических исследований. За почти четыре десятилетия существования ОАЕ ей было посвящено едва ли более двух книг в англоязычном академическом пространстве. АС и его региональные организации привлекают большее количество исследований каждый год. Еще в 2009 г. в американском 500-страничном учебнике по международным отношениям для студентов-бакалавров АС даже не упоминался в указателе; не было и статьи про него в Википедии. Сегодня издаются журнал «Исследования Африканского союза» (.Journal of African Union Studies) и Ежегодник АС (AU Yearbook), публикуемый нидерландским издательством Brill.
АС проводит консолидированную международную политику. Он разработал соответствующие процедуры для того, чтобы государства-члены голосовали единым бло-
ком в Генеральной Ассамблее ООН, Совете Безопасности ООН, Всемирной торговой организации (ВТО) и других международных межправительственных организациях. Например, Совет мира и безопасности АС ежегодно организует семинар высокого уровня для подготовки трех избранных непостоянных членов СБ ООН от Африки (A3). Кроме того, перед голосованием в СБ ООН СМБ проводит брифинги для «африканской тройки», рассчитывая, что она будет отстаивать решения АС и отчитываться перед СМБ. В итоге «тройка» (A3) голосует солидарно в 79% случаев [Brosig, Lecki 2022: 261].
Реформы АС, предложенные П. Кагаме, включают положение о том, чтобы при проведении встреч на высшем уровне между Африканским континентом и такими странами, как Китай, Индия, Япония, Россия, Турция и США, африканцы были представлены не всеми 55 президентами и премьер-министрами, а только АС и председателями региональных экономических сообществ [Bischoff 2023: 315]. Это поможет предотвратить двусторонние сделки, которые подрывают единство континента и используют асимметрию власти.
1.5. За пределами Африканского союза: континентальные и многосторонние проекты
Крупнейшие континентальные и многосторонние институты действуют за пределами организаций АС. Африканский банк развития (АфБР, African Development Bank), основанный вскоре после создания ОАЕ и предоставляющий кредиты на различные инфраструктурные проекты, является одним из главных примеров успеха африканского мультилатерализма. В его состав входят несколько богатых неафриканских государств-членов для увеличения кредитного капитала3.
Афрэксимбанк (Afreximport Bank), основанный в 1994 г. в Каире, занимается финансированием внутриафриканской торговли, а также финансирует создание Панафриканской системы платежей и расчетов (ПАСПР, The Pan-African Payment and Settlement System, PAPSS), о которой пойдет речь ниже4.
Флагманской инициативой Ассоциации африканских фондовых бирж (African Securities Exchanges Association, ASEA), полноправными членами которой являются 26 из существующих в Африке фондовых бирж, выступает проект «Сеть африканских бирж» (African Exchanges Linkage Project, AELP), запущенный для облегчения трансграничной торговли ценными бумагами в Африке при поддержке Африканского банка развития, АС и Секретариата Африканской континентальной зоны свободной торговли (АфКЗСТ, AfCFTA, The African Continental Free Trade Area), охватывающий к настоящему моменту 7 бирж и покрывающий 14 стран Африки. В число этих бирж входят не только крупнейшая на континенте Йоханнесбургская фондовая биржа (Johannesburg Stock Exchange), но и региональные фондовые биржи, такие как Региональная фондовая биржа (La Bourse Régionale des Valeurs Mobilières, BR\1\A), базирующаяся в Кот-д'Ивуа-pe. Цель проекта «Сеть африканских бирж» - дать возможность инвесторам в одной африканской стране беспрепятственно покупать акции компаний в других африканских странах.
Ассоциация африканских фондовых бирж и Панафриканская система платежей и расчетов подписали меморандум о взаимопонимании, чтобы избежать использования иностранных банков-корреспондентов за пределами континента5. Это позволяет снизить транзакционные издержки.
3 African Development Bank, https://www.afdb.org/en (accessed: 03.06.2024)
4 African Export Import Bank, https://www.afreximbank.com/ (accessed: 03.06.2024)
5 Zwane T. Deal will aid African bourses. Business Day. 16.05.2023. P. 1-2.
Организация по гармонизации коммерческого права ( О X АД А/ОНА I)A, Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires), основанная в 1993 г., объединяет 17 государств-членов. Эта многосторонняя организация включает в себя почти все франкоязычные государства Африки, а также португалоязычные и испаноязычные государства. В ее структуру входят Суд правосудия и арбитража (Соттоп Court of Justice and Arbitration, CCJA) и Комиссия по стандартизации бухгалтерского учета (Ohada Accounting Standardization Commission, CNC-OHADA)6. ОХАДА представляет собой классический пример одной из множества организаций, никогда не попадающих в заголовки новостей, рутинная работа которых заключается в создании прикладной основы для мультилатерализма, продвигающей африканскую интеграцию.
Африканская ассоциация авиакомпаний {Association des Compagnies Aériennes Africaines, AfRAA) является типичной континентальной отраслевой организацией. Основанная в 1968 г. в Аккре, она объединяет 50 авиакомпаний, включающих всех основных межконтинентальных африканских операторов. На долю членов Ассоциации приходится более 85% всех международных перевозок, осуществляемых всеми африкан-
7
скими авиакомпаниями .
Весьма многочисленны в Африке также и континентальные профессиональные общественные организации. Даже если они терпят неудачу, их удается возродить. В контексте данного исследования стоит упомянуть Африканскую ассоциацию политических наук (The African Association of Political Science, AAPSf. Интересный пример - Панафриканский союз юристов {Pan African Lawyers Union, PALU), который занимается судебными разбирательствами по правам человека в континентальных судах9.
Африканская сеть центров журналистских расследований {The Organized Crime and Corruption Reporting, ANCIR) играет жизненно важную роль в разоблачении коррупции и репрессий10. Она заслуживает особого внимания, поскольку во многих странах-членах АС есть проблемы с обеспечением свободы прессы.
Еще одной организацией, роль которой в ближайшие десятилетия будет постоянно расти, является Форум энергетических пулов в Африке {Africa Energy Pools Forum). В него входят как региональные пулы, такие как Южноафриканский энергетический пул {The Southern African Power Pool, SAPP), так и Ассоциация энергетических компаний Африки {The African Energy Association)11. Они способствуют упрощению трансграничной торговли электроэнергией.
1.6. Африканская континентальная зона свободной торговли (АфКЗСТ)
Африка глубоко интегрирована в глобальную экономику. Многие африканские государства экспортируют сырьевые товары, которые лежат у истоков международных цепочек добавленной стоимости. Однако эти цепочки добавленной стоимости не способствуют налаживанию связей между африканскими экономиками, даже когда речь идет о соседних странах. Это характеризует континентальную интеграционную и дезинтеграционную динамику африканской торговли и инвестиций.
Абуджийский договор 1991 г. предусматривает создание Африканской континентальной зоны свободной торговли (АфКЗСТ) в качестве одного из шагов на пути к бу-
6 OHADA. Achievements, https://www.ohada.org/en/achievements (accessed: 03.06.2024)
7 AfRAA. https://www.afraa.org/about-afraa (accessed: 03.06.2024)
8 AAPS. https://www.ipsa.org/profile/african-association-political-science (accessed: 03.06.2024)
9 Pan-African Lawyers' Union, https://www.lawyersofafrica.org/ (accessed: 03.06.2024)
111 African Network of Centres for Investigative Reporting. https://investigate.africa/#about (accessed: 03.06.2024)
11 Infrastructure Consortium for Africa, https://www.icafrica.org/en/topics-programmes/energy/regional-power-trading/ (accessed: 03.06.2024)
дущему континентальному таможенному союзу, а в дальнейшей перспективе - к Африканскому общему рынку, к которому призывал Кваме Нкрума. Договор о создании АфКЗСТ был подписан в 2018 г. [Nkala 2023: 313], а первые южноафриканские товары стали экспортироваться в рамках этого договора в 2024 г., в то самое время, когда Ботсвана и Намибия ввели эмбарго на импорт южноафриканских овощей12.
Это символически отображает реалии движения к африканской экономической интеграции: два шага вперед, один шаг назад. В действительности формирование АфКЗСТ займет как минимум оставшиеся годы этого десятилетия, но в конечном итоге принесет значительные выгоды. Например, континентальный рынок будет стимулировать автомобильных и других производителей инвестировать в Африку и создавать цепочки поставок на континенте.
1.7. Панафриканская система платежей и расчетов (ПАСПР)
В 55 африканских государствах существует более 40 отдельных валют. Все случаи объединения валют в Африке происходили исключительно в колониальные времена - в Западной Африке, Центральной Африке и Южной Африке. К настоящему моменту ни одна попытка независимых государств в Восточной Африке и других регионах континента объединить свои валюты не увенчалась успехом: эти инициативы постоянно переносились и откладывались. В качестве субоптимального метода обеспечения финансовых операция государства сформировали Панафриканскую систему платежей и расчетов.
Любые транзакции между разными валютами ранее сопровождались долларовыми комиссионными сборами. Панафриканская система платежей и расчетов основана на прямых расчетах между африканскими валютами, что требует их полной и свободной конвертируемости. Отказ от долларизации международных транзакций в рамках ПАСПР позволяет экономить $5 млрд в год13.
В Южной Африке комиссия, которую банки взимают с трудовых мигрантов и представителей диаспоры за отправку денежных переводов через национальные африканские границы, может доходить до 15%. Чтобы избежать этого, люди платят 5% водителям междугородних автобусов за физическую доставку денежных средств. Компании мобильной связи запустили приложения для перевода денег через границы с меньшими затратами: например, южноафриканский оператор мобильной связи MTNтеперь взимает комиссию в размере 4% за такие транзакции, в то время как в среднем по отрасли она составляет около 10%14.
1.8. Частичный успех: континентальные и региональные суды
Африканский суд по правам человека и народов, созданный в 1998 г., начал официальную деятельность в 2006 г. Первоначально он располагался в столице Эфиопии Аддис-Абебе, в 2007 г. окончательно переехал в Арушу (Танзания).
По словам действующего председателя Африканского суда судьи Имани Дауд Абу-да, менее 10% из сотен решений, вынесенных Африканским судом за 17 лет его работы, были исполнены государствами-ответчиками.
Согласно данным, размещенным на веб-сайте Африканского суда, на сегодняшний день суд успешно разрешил 212 из 353 ходатайств, поданных частными лицами и орга-
12 Majola G. Namibia & Botswana should ease their current restrictions on SA vegetables. Agbiz. Cape Times. 30.01.2024. P. 10.
13 Magubane K. Afreximbank's free trade dream. Sunday Times Business Times. 25.06.2023. P. 5.
14GavazaM. Vodacom lias plan to win Africa's remittance market. Business Day. 20.11.23. P. 10.
низациями гражданского общества, и вынес 374 решения и постановления по делам, связанным с гражданскими правами15.
ЭКОВАС, Восточноафриканское сообщество (ВАС) и ОХАДА также имеют суды и арбитражные трибуналы.
Одной из неудач стала ситуация с Трибуналом САДК. Когда трибунал вынес решение в пользу истцов из Зимбабве против изъятия их ферм без компенсации, президент Зимбабве начал лоббирование своей позиции на саммите САДК и в итоге добился того, что САДК фактически прекратило работу трибунала. Правительство Зимбабве не было готово разделить свой суверенитет с региональным судом [Nathan 2013]. Именно эту проблему X. Альварес описал в своем замечании более общего характера:
«Положения договора, учреждающие эти африканские институты, предполагают создание международных организаций, на которые будет возложена обязанность осуществлять различные виды исполнительных, законодательных и даже судебных полномочий, которые когда-то были связаны исключительно с национальными правительствами» [Alvarez 2005: 116].
1.9. Частичный успех: Африканский механизм взаимной экспертной оценки
(APRM)
Десятки государств прошли экспертную оценку, но правительства медленно и неохотно внедряют рекомендуемые изменения, а в некоторых случаях принижают значение отчета и демонстрируют резкую негативную реакцию на рекомендации. Например, президент ЮАР отвергал содержащееся в проекте отчета предупреждение о существовании в обществе ксенофобии до тех пор, пока год спустя, в 2008 г., не произошел погром. Правительство ЮАР оказало большое давление, чтобы добиться удаления или смягчения содержащейся в докладе критики в отношении своей страны [Herbert, Gruzd 2008: 264]. Помимо этого, в рамках работы самого Африканского механизма взаимной экспертной оценки разразился коррупционный скандал16.
При этом следует отметить, что в других региональных межправительственных организациях не существует аналогов Африканского механизма коллегиального экспертного наблюдения. Даже во взятом за образец механизме, действующем в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), речь идет только о технико-экономических вопросах, а не о политических, к которым действующие правительства всегда более чувствительны.
2. НЕУДАЧИ АФРИКАНСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
2.1. Миротворческие операции
Некоторые миротворческие миссии, как было отмечено выше, увенчались успехом, другие потерпели неудачу. Гражданская война в Ливии, начавшаяся в 2011 г., привела к тому, что страна уже более десяти лет разделена между двумя враждующими администрациями. Она также продемонстрировала, что североафриканская инициатива военного сотрудничества под названием «Региональный потенциал Северной Африки» (North African Regional Capability, NARC) существует лишь на бумаге. Последняя гражданская война в Судане началась в 2023 г., и до сих пор ни одно посредничество не увенчалось успехом. Восточные провинции Демократической Республики Конго про-
15 Ncube S. Court Judge Criticises Member States Over Human Rights Verdicts. AUAfrica. 27.10.2023. https://all-africa.com/stories/202310270378.html (accessed: 03.06.2024)
16 Ramata S. Who Audits the Auditors: Scandal at the Heart of the African Peer Review Mechanism (APRM). Think Africa Press. 09.04.2014. https://allafrica.coin/stories/201404101502.html (accessed: 03.06.2024)
должают страдать от десятилетий гражданской войны и вымогательств на дорогах. В результате переворотов в Буркина-Фасо, Мали и Нигере произошла неконституцион-
17
ная смена власти .
В 2020 г. АС объявил, что Африканские резервные силы (АРС, ASF, The African Standby Force) полностью готовы к работе, «несмотря на фантастический характер подобного заявления» [Okumu 2023: 114]. АРС страдают от коррупционных закупок и испытывают недостаток в логистике, особенно в части воздушного транспорта [Okumu 2023: 116].
2.2. Неконституционная смена власти
Как утверждает М. Шмидт, начиная с 1950 г. и до 2023 г. в Африке произошло
18 ■
108 успешных и 108 неудачных переворотов . После этого произошли новые перевороты в Нигере и Буркина-Фасо.
Приостановление членства в АС или ЭКОВАС, а также экономические санкции не смогли удержать военных от организации переворотов. Ни АС, ни региональные сообщества никогда не прибегали к военному вмешательству, чтобы противодействовать перевороту, арестовать заговорщиков и судить их за государственную измену. Только лишь это могло бы стать эффективным сдерживающим фактором для предотвращения будущих переворотов в других странах.
2.3. Сбор членских взносов
Эту проблему часто поверхностно называют зависимостью от доноров. С аналитической точки зрения ее следует оценивать как один из результатов отсутствия серьезных последствий для большинства государств-членов АС, которые не выплачивают в срок согласованные ежегодные взносы.
Реформы П. Кагаме 2018 г. включают предложение Дональда Каберуки о том, чтобы все члены АС платили ежегодный сбор в размере 0,2% от объема импорта. Прецеденты этого существовали в ЭКОВАС и ВАС. Это было представлено как наиболее безболезненный способ для государств увеличить свои ежегодные членские взносы в АС. Но изначально только 12 государств заплатили данный сбор. Это закрепило культуру неплатежей, которая была бичом ОАЕ на протяжении 38 лет ее существования и поставила под угрозу созданный АС. Штрафы за неуплату наступают только в том случае, если государство задерживает платеж более чем на шесть месяцев, а на применение всех санкций уходит до двух лет (в отличие от стандартной практики коммерческих банков, которые отбирают дом у любого, кто просрочил платеж на два месяца).
Предупредительные санкции применяются к государствам-членам, которые не выплачивают 50% начисленных взносов в течение шести месяцев. Такие государства лишаются права выступать или вносить какие-либо предложения на заседаниях Африканского союза.
Промежуточные санкции применяются к членам, имеющим задолженность в течение одного года. В этом случае соответствующие государства лишаются права быть членами бюро любого органа Союза, принимать у себя любой орган, учреждение или офис Союза, теряют право на участие своих граждан в миссиях по наблюдению за выборами и за соблюдением прав человека; не приглашаются на встречи, организуемые Союзом; кроме того, граждане этих государств не могут быть назначены сотрудниками, консультантами, волонтерами или стажерами Африканского союза.
17 Российская Федерация признает новые власти этих стран - прим. ред.
18 Schmidt M. Changing face of coups in Africa. Business Day. 06.09.2023. P. 3.
В соответствии с всеобъемлющими санкциями, которые начинают действовать после того, как государство-член не выплачивает свои взносы в течение двух лет, на такое государство налагаются предупредительные и промежуточные санкции, а их право участвовать в заседаниях Союза приостанавливается19. По состоянию на 31 октября 2023 г. только 31 из 55 стран выплатили 100% своих ежегодных взносов20 [Kinkoh 2024].
Очевидно, что Африканскому союзу уже давно пора применить к должникам стандартные процедуры коммерческих банков, которые предусматривают существенные санкции в случае более чем двухмесячной просрочки уплаты ежегодных взносов: «Какие бы пени ни были наложены за несоблюдение требований, они намного ниже огромной цены бездействия, которую все африканцы платят слишком долго» [Kagame 2017].
Эта проблема характерна для большинства региональных экономических сообществ. Например, Экономическое сообщество государств Западной Африки в огромной степени зависит от Нигерии, выплачивающей взносы за все пятнадцать членов [Adebajo 2008].
2.4. Компетентность и способность: выполнение решений
Как это ни печально, самые серьезные проблемы АС восходят к его предшественнику - ОАЕ. В «строго конфиденциальном» докладе Аду от 1972 г. были изложены основные проблемы. Международная организация должна иметь персонал, демонстрирующий лояльность только ей. Но в ОАЕ были случаи, когда некоторые сотрудники лоббировали интересы своей страны [Wolfers 1976: 89]. К 1970-м гг. властные полномочия ее организационной структуры пришли в упадок. Секретариат «слабо контролировал» такие основные сферы, как управление складскими запасами и обработка почты, и был не в состоянии привлечь сотрудников к ответственности за непунктуальность и прогулы [Wolfers 1976: 88-89]. Подобные проблемы сохранились и три десятилетия спустя. Аудиторский отчет АС за 2008 г., представленный группой высокого уровня под председательством А. Адедеджи, показал, что Комиссия Африканского союза характеризуется «внутренней институциональной несогласованностью и беспорядком с дисфункциональной рабочей и управленческой культурой на всех уровнях». Он рекомендовал, чтобы только президент и вице-президент Комиссии АС избирались главами государств, а все остальные должностные лица выбирались исключительно по заслугам21. В 2007 г. председатель Африканского союза пожаловался на: «...недостаток финансовых ресурсов, ограниченные и неоднозначные мандаты, неравномерность распределения полномочий (членов Комиссии АС) и нехватку человеческих ресурсов» [Adejumobi, Olukoshi 2008: 12-13].
Аудит АС выявил организационные и управленческие проблемы на всех уровнях структуры АС. Отношения между председателем, заместителем председателя и членами Комиссии «лучше всего можно охарактеризовать как дисфункциональные»22. Восемь членов комиссии, назначенных на должность в сентябре 2003 г., встретились вместе лишь в сентябре 2005 г. После этого, в отличие от большинства руководителей го-
19 African Union strengthens its sanction regime for non-payment of dues. AU. 27.11.2018. https://au.int/en/ pressreleases/20181127/airican-union-strengthens-its-sanction-regime-non-payment-dues (accessed: 03.06.2024)
211 Kinkoh H. New champion could drive home African Union reforms but faces stern financial, coordination challenges. Daily Ma\>erick. 21.03.2024. https://dailymaverick.co.za/article/2024-03-21-new-champion-could-drive-home-african-union-reforms-but-faces-stern-financial-coordination-challenges/ (assessed: 04.06.2024)
21 Handy P.-S. Competing Pan-Africanisms. The African.org. Issue 18 (April-May 2012). P. 16. https://iss-africa.s3.amazonaws.com/site/files/documents/Issuel8%20April-May%202012.pdf (accessed: 03.06. 2024)
22 Audit of the African Union. Report. Adebayo Adedeji et al. African Union. Addis Ababa, 18.12.2007. P. 44. https://www.securitvcouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/RO%20 Audit%20of%20the%20AU.pdf (accessed: 03.06.2024)
сударств, проводящих еженедельные заседания кабинета министров, они проводили в среднем только одно заседание в три недели, на которых «почти не обсуждались существенные вопросы», председатель и его заместитель «почти не присутствовали», а в среднем пять из десяти членов комиссии не посещали каждое заседание, поскольку предпочитали путешествовать и получать слишком щедрые суточные. Протоколы этих заседаний не переводились с языка оригинала и не распространялись более года. Не было настоятельных попыток объединить директоров Комиссии, которые в резуль-
23 ■
тате придерживались изолированного подхода . Пять из тринадцати директоров, назначенных в 2001 г., ушли в отставку к 2004 г. Как указывалось в отчете: «...неспособность принять или четко сформулировать цепочку команд, слабые или отсутствующие стратегии внутренней коммуникации и неэффективные механизмы субординации являются основными причинами бесправия и деморализации сотрудников»24.
Для персонала не проводился инструктаж при введении в должность, отсутствовала система оценки результатов работы; попытки сотрудников получить причитающиеся им льготы и пособия были заблокированы из-за того, что Административный трибунал не созывался в течение четырех лет. Квалифицированные сотрудники покидали свои посты и уходили в другие межправительственные организации, предлагавшие более
25 „
высокую зарплату . Некоторые члены Совета постоянных представителей оказывали давление на Комиссию, лоббируя назначение на должности своих родственников или сограждан, или сами претендовали на ряд позиций, что приводило к росту напряженности в случае отказа26. Как справедливо заметил один эксперт: «В ОАЕ сложился и укоренился ряд бесполезных бюрократических практик, которые мешали профессионализму и эффективности организации. Эти же практики создают препятствия и для работы АС» [Mohammed 2008: 61].
Африканский союз сталкивается с теми же трудностями, что и ООН: «АС недоукомплектован и, как многие подобные бюрократические механизмы, страдает от избытка некомпетентных, ленивых и равнодушных людей. Как и во многих других многосторонних организациях, увольнение коррумпированных или неэффективных сотрудников чрезвычайно затруднено и наталкивается на политические возражения со стороны государств-членов (...) Необходимы более сильные механизмы субординации, которые позволят проводить расследования и отстранять старших должностных лиц в случаях злоупотребления служебным положением или других неправомерных действий» [Mohammed: 2008 64, 72]. По итогам аудита А. Адедеджи 2008 г. было предложено 159 конкретных рекомендаций. Многие из них не были выполнены [Udombana 2023: 88].
Десять лет спустя «Доклад Кагаме» подтвердил, что эти проблемы остались нерешенными и в 2017 г. Доклад также обратил внимание на следующие моменты:
- АС сильно раздроблен и стремится охватить слишком большой спектр проблем;
- сложная структура и ограниченный управленческий потенциал АС приводят к неэффективности методов работы, проблемам в сфере принятия решений и отсутствию подотчетности;
- в финансовом аспекте АС не является независимым или самодостаточным, в значительной степени полагаясь на финансирование со стороны партнеров (зависимость от доноров);
27
- координация между АС и региональными организациями ограничена .
23 Ibid., P. 48.
24 Ibid., P. 47.
25 Ibid., P. 52.
26 Ibid., P. 59.
27 Overview of Institutional Reforms. African Union, https://au.int/en/aurefomis/overview (accessed: 03.06.2024)
За три года, с 2021 по 2023 г., 93% резолюций Африканского союза не были выполнены [Staeger, Fagbayibo 2024]. Основная причина этого заключается в том, что тексты резолюций АС пишутся по заказу НПО, а главы государств АС, которые за них голосуют, даже не успевают прочитать их краткую аннотацию [Тлеки 2016: 8, 14]. Когда они осознают последствия собственного голосования, невыполнение резолюций становится само собой разумеющимся. Т. Тиеку приводит разные статистические данные по этому вопросу. Только 15% решений АС с 2001 г. были полностью реализованы на государственном уровне [Т1еки2019: 14]; более 80% решений еще не интегрированы в национальное законодательство, повестку дня и политику [Т1еки 2019: 18].
Эти проблемы в континентальных организациях воспроизводятся на региональном уровне. Р. Дэвис, бывший министр торговли и промышленности ЮАР, критиковал «провозглашения таможенных союзов или общих рынков, которых в реальности просто не существует» [Бау1ез 2023: хш].
С. Зонди считает, что Сообщество развития Юга Африки было институционально слабым и неэффективным уже в 1993 г. Секретариат САДК был недостаточно и ненадлежащим образом укомплектован и не получал достаточного финансирования. У него были слабые системы стратегического управления и администрирования, а также слабый потенциал реализации [2опсЦ2023: 95-99]. В его штате существовало всего две должности специалистов по коммерческому праву. Дж. Акокпари и Е. Ампомах отмечают, что в Экономическом сообществе государств Западной Африки «широко распространенные взяточничество и коррупция среди сотрудников таможни» увеличивают издержки ведения бизнеса [Акокрап, АтротаЬ 2023: 127].
X. Матлоса так оценивает основные протоколы Восточноафриканского сообщества: «В целом это впечатляющие и прогрессивные инструменты, но они почти никогда не отражают ситуацию на местах» [Матова 2023: 283].
Одной из причин этих проблем может быть то, что все они широко распространены в бюрократических аппаратах национальных правительств государств - членов АС. Из национальных бюрократических систем они переходят на следующие уровни - региональных экономических сообществ и самого АС.
2.5. НЕПАД - Агентство по развитию АС
Новое партнерство для развития Африки (НЕПАД) начиналось как тщательно продуманный план экономического развития с собственным континентальным агентством. Однако вместо того, чтобы постепенно приобретать исполнительные функции, оно деградировало до простого списка инфраструктурных проектов, периодически предлагаемых донорам. После переименования в Агентство по развитию АС {ЫКРА-А IП)А) срок реализации его флагманских проектов, таких как строительство гидроэлектростанции Гранд-Инга28, был отложен на полвека до завершения «Повестки дня 2063» - за пределами срока полномочий любого действующего лица, которое могло бы отвечать за их реализацию. Это следует расценивать как частичный провал.
2.6. Частичный провал:
^ ^ ^ 2 С)
Экономический, социальный и культурный совет АС (ЕС080СС)
Экономический, социальный и культурный совет Афросоюза обладает огромным потенциалом, который пока не реализован. В его состав входят в качестве членов не-
28 Проект Гранд-Инга представляет собой серию из семи предлагаемых гидроэлектростанций на месте водопада Инга в Демократической Республике Конго. В случае его реализации был бы создан крупнейший электрогенерирующий узел в мире мощностью 40-70 ГВт.
29 The Economic, Social "and Cultural Council (ECOSOCC).
правительственные организации как с континента, так и из африканской диаспоры за его пределами. Это единственный механизм АС, включающий диаспору. Наряду с Панафриканским парламентом это также единственный механизм АС, задействующий гражданское сообщество и расширяющий сферу участия в работе АС за пределы нынешней элитарной системы глав государств и министров иностранных дел.
Хотя изначально для этого проекта были отобраны 20 диаспоральных НПО, не считая НПО с континента, после 2012 г. вся деятельность ECOSOCC «забуксовала» и пошла на спад [Maloka 2019: 227, 233]. Это объясняется ослаблением поддержки со стороны Комиссии АС.
2.7. Частичный провал: Панафриканский парламент
Панафриканский парламент, как и Европейский парламент в первые два десятилетия своего существования, избирается путем непрямых выборов от национальных парламентов. Это разрывает любую связь между рядовыми избирателями и этим континентальным образованием и отражается в том факте, что средства массовой информации в лучшем случае игнорируют его деятельность, за исключением скандалов, связанных с алчностью отдельных членов.
Помимо перехода к прямому всеобщему избирательному праву, есть еще две реформы, в реализации которых Панафриканский парламент отстает от Европейского парламента. Панафриканскому парламенту необходимо предоставить право накладывать вето на годовой бюджет АС - основное право законодательных органов в отношении своих руководителей. Также необходимо перейти от сенатского принципа равного представительства - пять членов парламента от каждой страны, независимо от размера государств-членов, - к формуле пропорциональности состава, используемой Европар-ламентом. В этом отношении парламент ЭКОВАС уже превзошел Панафриканский парламент, перейдя на принцип пропорционального представительства.
Панафриканский парламент добился частичных успехов. Были сформированы и отправлены в различные национальные органы власти группы по наблюдению за выборами, которые, впрочем, не избежали критики со стороны общественности. Панафриканский парламент также участвовал в переговорах по миротворческим операциям.
2.8. Вывод иностранных военных баз и сил из Африки
Антиимпериалистические призывы 1960-х гг. к упразднению иностранных военных баз в Африке увенчались принятием в 1977 г. Конвенции ОАЕ о ликвидации наемничества в Африке. С тех пор ситуация ухудшилась, и все больше иностранных держав создают в Африке военные базы, взлетно-посадочные полосы для беспилотников и логистические центры для развертывания своих вооруженных сил.
В результате миротворческой деятельности было создано несколько иностранных военных баз в Африке. В апреле 2016 г. Совет мира и безопасности АС призвал государства-члены проявлять «осмотрительность» при «заключении соглашений», которые приведут к созданию иностранных военных баз в их странах.
Известно по меньшей мере о 27 военных форпостах США в Африке, которые Африканское командование США (Африком) создало для координации своих военных интервенций на континенте. По меньшей мере, 11 государств развернули здесь свое военное присутствие, включая Китай и Объединенные Арабские Эмираты30. По данным на 2020 г., численность самого крупного контингента - французского, составляла 7 550 во-
311 Atta-Asamoah A. Proceed with caution: Africa's growing foreign military presence. ISS Today. 27.08.2019. https://issafrica.org/iss-today/proceed-with-caution-africas-growing-foreign-inihtary-presence (accessed: 04.06.2024)
31 ^
еннослужащих, за которыми следовали 6 ООО американских военнослужащих . Российское военное присутствие оценивалось в 5 400 солдат «Африканского корпуса», ранее
32
известного как «Группа Вагнер» .
В колониальную эпоху иностранные военные базы служили опорой имперского правления в Африке. Даже в постколониальные полвека десятки французских военных баз и интервенций привели к свержению правителей. Сегодня иностранные военные базы находятся в Африке по договоренности и платят ренту правительствам принимающих стран, но потенциал подрыва ими национального и континентального суверенитета всегда сохраняется. Здесь следует отметить, что в странах-членах Организации американских государств (ОАГ), Лиги арабских государств (ЛАГ), Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК), Ассоциации государств Юго-Восточной Азии, МЕРКОСУР (Южноамериканский конус) количество иностранных военных баз значительно меньше.
3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Дуайеном межправительственных организаций в сложившейся после Второй мировой войны системе международных отношений является Организация Объединенных Наций. В Уставе ООН в статье 2 (7) указано, что она не должна вмешиваться в вопросы, которые, по сути, относятся к внутренней юрисдикции любого государства.
Межправительственные организации, такие как Лига арабских государств, Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии и торговый союз стран Южной Америки МЕРКОСУР, - это организации региональные, но не континентальные. Организация американских государств включает в себя страны двух континентов (Северная и Южная Америка). Единственными попытками развития континентального сотрудничества между государствами являются Европейский союз (ЕС), Союз южноамериканских наций (УНАСУР, la Unión de Naciones Sur americanas) и Соглашение о свободной торговле США-Мексики-Канады (ЮСМКА, The Agreement between the United States of America, Mexico, and Cañada). На сегодняшний день УНАСУР является мертворожденным из-
33
за идеологических разногласии между правительствами стран-членов .
Соглашение о свободной торговле между США, Мексикой и Канадой (ЮСМКА) успешно функционирует с 1994 г., однако его действие строго ограничивается сферой торговли и не распространяется на дипломатические и политические вопросы.
Европейский союз (ЕС) - единственный пример региональной организации, которая в дополнение к межправительственному измерению приобрела некоторые наднациональные полномочия. В настоящее время ЕС на два порядка превосходит АС как по бюджету, так и по штатному расписанию34.
АС - единственный пример действующей континентальной структуры. По уровню своего институционального развития и оперативной деятельности, включая АфКЗСТ, он уступает по успешности только ЕС.
31Turse N. US plans to cement its African bases. Mail & Guardian. 30.04-07.05.2020. P. 14.
32 Cordall S. Under new general, Russia's Wagner makes deeper inroads into Libya. Al Jazeera. 25.02.2024. https://www.aljazeera.coin/news/2024/2/25/under-new-general-russias-wagner-makes-deeper-inroads-into-libya (accessed: 03.06.2024)
33 UNASUR: from Magical Regionalism to Pragmatic Regionalism. Latinoamérica 21. https://latinoamerica21. com/en/unasur-from-magical-regionalism-to-pragmatic-regionalism/ (accessed: 03.06.2024)
34 European Union, https://european-union.europa.eu/index_en (assessed: 03.06.2024)
Не менее важны все панафриканские и многосторонние инициативы, которые не входят в АС, но играют роль в континентальной интеграции, включая корпоративные, профессиональные и общественные НПО, о которых говорилось ранее в разделе 1.5.
Для того чтобы оценить достижения и неудачи африканской интеграции, необходимо сначала решить, следует ли оценивать АС как наднациональную организацию, как это было в панафриканском видении К. Нкрумы и М. Каддафи, или как межправительственную организацию, как это выглядит в действительности.
Во время кризисов ООН почти всегда бывает парализована правом вето постоянных членов Совета Безопасности. Саммит АС и его Совет мира и безопасности с конституциональной точки зрения более прогрессивны, чем ООН, поскольку не предоставляют права вето ни одному члену. Афросоюз функционирует по принципу простого большинства голосов или квалифицированного большинства в две трети, поэтому редко заходит в тупик.
За последние три десятилетия другие региональные межправительственные организации «глобального Юга», как правило, расширяли свои функции, включая региональные парламенты или зоны свободной торговли, но лишь немногие из них пошли так далеко, как АС.
Наднациональные протоколы и учредительный акт АС означают, что он подвергается жесткой критике за несоответствие этим стандартам. Однако даже наднациональные полномочия ЕС постоянно оспариваются некоторыми странами-членами и националистически настроенными политиками. Если оценивать АС как межправительственную организацию, то у него столько же успехов, сколько и неудач.
Если проблемы с АС остаются, то, вероятно, они коренятся в тех же проблемах на национальном уровне в странах-членах. Автор склонен согласиться с В. Окуму и Э. Ат-та-Асамоа в том, что АС мог бы добиться большего, но не за счет большего количества резолюций и институтов, а за счет «коллективной решимости не сворачивать с намеченного пути, пока не будут достигнуты согласованные цели» [Okumu, Atta-Asamoah 2003: 386].
Хотя АС и связанные с ним институты не смогли реализовать свои наднациональные положения, он превратился в значимую межправительственную организацию, превосходящую большинство аналогов из стран «глобального Юга». Как и БРИКС+, Африканский союз - это часть глобальной динамики в сторону многополярного мира. При этом ученые не должны недооценивать тенденцию, согласно которой значительная часть африканской интеграции происходит вне структур АС, через бизнес-ассоциации и другие квазиавтономные неправительственные организации.
БИБЛИОГРАФИЯ
Adebajo A. The Peacekeeping Travails of the AU and the Regional Economic Communities. In: Akokpari J.,
Ndinga-Muvumba J., Murithi T. (Eds.). The African Union and its Institutions. Johannesburg: Jacana, 2008. Adejumobi S., Olukoshi A. Introduction: Transition, Continuity, and Change. In: Adejumobi S., Olukoshi A.
(Eds.). The African Union and New Strategies for Development in Africa. Amherst: Cambria Press, 2008.
Pp. 3-22.
Adu A. L. Review of the Structure of the General Secretariat of the OA U. Addis Ababa: Organization of African
Unity, 1972.
Akokpari J., Ampomah E. The Economic Community of West African States. In: Monyae D„ Nkala S. (Eds.).
The Quest for Unity. An appraisal of Regional Integration in Africa. Johannesburg: Jacana, 2023.
https:7/doi.org/10.4324/9781003521334 Alvarez J. International Organisations as Law-Makers. Oxford: Oxford University Press, 2005. https://doi.
org/10.1093/acprof:oso/9780198765639.001.0001
Bischoff P.-H. The AU as a Global Actor. In: Okuinu W., Atta-Asamoah A. (Eds.). The African Union at 20. African Perspectives on Progress, Challenges and Prospects. Pretoria and Addis Ababa: Institute for Security Studies, 2023. Pp. 296-321. Brosig M., Lecki M. The African Three (A3) at the United Nations Security Council: Translating Agency into Influence. Politikon. South African Journal of Political Studies. 2022. Vol. 49. № 3. Pp. 254-273. https://doi.org/10.1080/02589346.2022.2122003 Davies R. Foreword. In: Monyae D., Nkala S. (Eds.). The Quest for Unity. An appraisal of Regional Integration
in Africa. Johannesburg: Jacana, 2023. https://doi.org/10.4324/9781003521334. Herbert R., Gruzd S. The African Peer Review Mechanism. Lessons from the Pioneers. Johannesburg: South
African Institute of International Affairs, 2008. Joshua S., Olanrewaju F. The African Union's Progress and Achievements in the Realm of Peace and Security.
India Quarterly. 2017. Vol. 73. № 4. Pp. 1-17. https://doi.org/10.1177/0974928417731639 Maloka E. When Foreign becomes Domestic. The Interplay of National Interests, Pan-Africanism, and Internationalism in South Africa's Foreign Policy. Johannesburg: Ssali Publishing House, 2019. https://doi.org/ 10.35293/srsa.v43i2.3720
Matlosa Kh. The free movement of persons and African integration. In: Monyae D., Nkala S. (Eds.). The Quest
for Unity: An Appraisal of Regional Integration in Africa. Johannesburg: Jacana, 2023. Pp. 265-289 Mohammed A. Towards an Effective African Union: Participation, Institutions, and Leadership. In: Adejumo-bi S., Olukoshi A. (Eds.). The African Union and New Strategies for Development in Africa. Amherst: Cambria Press, 2008. Pp. 59-94. Nathan L. The Disbanding of the SADC Tribunal: A Cautionary Tale. Human Rights Quarterly. 2013. Vol. 35.
№ 4. Pp. 870-892. http://dx.doi.org/10.1353/lirq.2013.0059 Ndzendze B„ Adunimay A. An appraisal of the AU's Peace and Security Council, 2003-2022. In: Monyae D„ Nkala S. (Eds.). The Quest for Unity. An appraisal of Regional Integration in Africa. Johannesburg: Jacana
2023. https://doi.org/10.4324/9781003521334
Nkala S. Building Continental Institutions: The African Continental Free Trade Area. In: Monyae D„ Nkala S. (Eds.). The Quest for Unity. An appraisal of Regional Integration in Africa. Johannesburg: Jacana, 2023. https://doi.org/10.4324/9781003521334 Okumu W., Atta-Asamoah A. (Eds.). The African Union at 20. African Perspectives on Progress, Challenges
and Prospects. Pretoria and Addis Ababa: Institute for Security Studies, 2023. Okumu W. Addressing Africa's Peace and Security Challenges. In: Okumu W., Atta-Asamoah A. (Eds.). The African Union at 20. African Perspectives on Progress, Challenges and Prospects. Pretoria and Addis Ababa: Institute for Security Studies, 2023. Pp. 98-126. Staeger U., Fagbayibo B. The African Union is weak because its members want it that way. The Conversation. 05.03.2024. https://theconversation.coin/the-african-union-is-weak-because-its-members-want-it-that-way-experts-call-for-action-on-its-powers-224191 (accessed: 03.06.2024) Tieku T. Governing Africa. 3D Analysis of the African Union's Performance. Lanliam: Rowman & Littlefield, 2017.
Tieku T. The African Union: Successes and Failures. Oxford Research Encyclopaedia of Politics. 26.03.2019.
https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190228637.013.703 Udombana N.S. AU Institutional Capacity to Implement Integration and the Human Security Agenda. In: Okumu W., Atta-Asamoah A. (Eds.). The African Union at 20. African Perspectives on Progress, Challenges and Prospects. Pretoria and Addis Ababa: Institute for Security Studies, 2023. Pp. 75-97. Wolfers M. Politics in the Organisation of African Unity. London: Methuen, 1976. https://doi.org/10.4324/9781 032617947
Zondi S. The Southern African Development Community's pursuit of regional integration. In: Monyae D., Nkala S. (Eds.). The Quest for Unity. An appraisal of Regional Integration in Africa. Johannesburg: Jacana,
2024. https://doi.org/10.4324/9781003521334
SIX DECADES OF AFRICAN INTEGRATION: SUCCESSES AND FAILURES
© 2024 K. Gottschalk
GOTTSCHALK Keith, Political Studies Department, University of the Western Cape, Cape Town, South Africa. ORCID: 0000-0001-6553-4239. E-mail: [email protected]
Abstract. The African Union (AU), with antecedent Organisation of African Unity (OAU), is now six decades old, and its sub-regional affiliates, such as the Economic Community of West African States (ECOWAS), the Southern African Development Community (SADC), and the East African Community (EAC), up to four decades old. There is a need to inquire into why their problems have been so persistent. This exploration is based on desktop research into some of the scholarly literature, the media, and the findings and recommendations of AU commissions. It is informed by constructivism and Pan-Africanism.
The AU and its affiliates are nonetheless arguably more successful than their comparative peers in the Global South. Yet it is usually criticized in the literature, and organs such as the Pan-African Parliament meet with media derision. The AU's notable successes include establishing its agency in global governance. It has coordinated African states" voting on the UN Security Council and established an embryonic diplomatic corps with representation on major regional and global organisations and at the two world powers, the USA and PRC. Scholars should also note the continental and multi-lateral activities strengthening African integration that occur outside the AU, through a variety of NGOs, QUANGOs, and business sectoral organisations.
This article finds that only the European Union has been more successful, in part because it has a supranational dimension, plus two orders of magnitude more staff, and a budget two orders of magnitude larger. Further, many of the persistent problems of the AU and the RECs are problems of their member state governments, extraverted upwards into the continental and sub-regional structures.
Keywords: African Integration, OAU, AU, AfCFTA, institution-building, inter-governmental, supranational
DOI: 10.31132/2412-5717-2024-67-2-24-39
Acknowledgments: The author acknowledges the helpful suggestions of the three anonymous peer reviewers. Any faults remaining are solely the author's responsibility.
For citation: Gottshalk, K. (2024). Six Decades of African Integration: Successes and Failures.
Journal of the Institute for African Studies. № 2. Pp. 24-39. https://doi.org/10.31132/2412-5717-2024-67-2-24-39
