CC BY
255
Сфера действия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
В.П. Лагушкин
главный государственный регистратор прав Ульяновской области, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, почетный работник юстиции России А.В. Лагушкин
юрист III класса, специалист первой категории Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ульяновской области
Государственная регистрация как институт права
В современной России государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним была введена статьей 131 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Но указанная статья лишь обозначила основные моменты регистрационного процесса, ответив на вопросы, каким образом и каким органом должна осуществляться государственная регистрация, какие права и сделки подлежат регистрации. Предстояла большая работа по разработке законодательной базы, организации системы органов государственной регистрации и их техническому оснащению, созданию единого на территории Российской Федерации реестра прав и сделок и так далее. Первым документом в развитие статьи 131 ГК РФ стал Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - закон о регистрации), принятый 21 июля 1997 года. В этом законе впервые было дано определение государственной регистрации как юридического акта признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. То есть посредством регистрации именно государство признает и подтверждает те или иные права. Отсюда вытекает и презумпция законности права, отраженная в пункте 1 статьи 2 закона о регистрации: признанное и подтвержденное государством право или
зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Государственная регистрация - единственное доказательство того, что лицо является обладателем вещного права, никакими другими доказательствами подтвердить факт существования права нельзя. Впервые права и интересы обладателей вещных прав в такой мере гарантированы и защищены государством. Так что с уверенностью можно говорить о том, что государственная регистрация прав и сделок с недвижимым имуществом установлена в интересах государства, общества, граждан, юридических лиц. Признание, подтверждение и государственная гарантия возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество и есть юридическая цель государственной регистрации.
Кроме того, государство гарантирует открытость сведений о зарегистрированных правах. Это огромный шаг вперед по сравнению с той системой регистрации, которая существовала в нашем государстве до принятия нового Гражданского кодекса Российской Федерации. Сегодня государство провозглашает, что государственная регистрация носит открытый характер. Сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) о любом объекте недвижимости, предоставляются любому лицу. Однако для защиты интересов правообладателей государство все же установило некоторые ограничения в отношении предоставления информации. Посредством предоставления информации дости-
гается информационная цель государственной регистрации.
В России рынок недвижимости развивается очень бурно, неизменно растет число объектов недвижимости, запущенных в оборот. В ближайшее время, например, будет принят закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Но рынок, как первичный так и вторичный, будет развиваться цивилизованно только тогда, когда не только в отдельно взятых регионах, но и в стране в целом будет существовать благоприятный инвестиционный климат, и рынок недвижимости будет понятным и прозрачным, если на рынке не будет места криминалу. И это тоже цель государственной регистрации - экономическая цель.
Процесс государственной регистрации представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких этапов. Все эти этапы объединены одной целью - обеспечить законность в гражданском обороте недвижимости, максимально защитить права и законные интересы участников рынка недвижимости, то есть социальной целью государственной регистрации.
По мере развития налогового законодательства все более актуальной становится так называемая фискальная цель государственной регистрации. На основе получаемой информации о зарегистрированных правах определяется налогооблагаемая база, упорядочивается процесс сбора налогов, увеличивается количество денежных средств, собираемых в качестве налогов, в результате чего пополняются бюджеты разных уровней.
9 апреля 2001 года постановлением Правительства Российской Федерации № 273 была утверждена Федеральная программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В ней отмечено, что создаваемая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должна обеспечить:
• развитие рынка недвижимости в Российской Федерации и создание эффективных механизмов государственного управления этим рынком;
• защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости;
• эффективную экономическую деятельность участников гражданского оборота на рынке недвижимости;
• возможность предоставления любому заинтересованному лицу достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество;
• привлечение дополнительных инвестиций в российскую экономику;
• упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями;
• создание дополнительных гарантий безопасности для участников рынка недвижимости.
Сегодня эти задачи являются приоритетными.
31 декабря 2003 года будет завершен первый этап реализации этой программы, в течении которого предполагалось сформировать единую систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, основанную на скоординированном взаимодействии учреждений юстиции по регистрации прав и органов (организаций), осуществляющих государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, налоговых органов, иных государственных органов.
На втором этапе (с 1 января 2004 года по 31 декабря 2006 года) предстоит решить следующие задачи:
• сформировать на всей территории Российской Федерации систему электронного обмена информацией, обеспечивающей экстерриториальное предоставление сведений как об объектах недвижимого имущества, так и сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, на базе созданных на территории субъектов Российской Федерации информационных систем;
• совершенствовать механизм сбора и предоставления участниками гражданского оборота документов, касающихся объектов недвижимости, в целях оформления прав и сделок с объектами недвижимого имущест-
ва по принципу «в одно окно» (единовременное представление документов на государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества и на государственную регистрацию прав на них и сделок с ними);
• совершенствовать нормативную правовую базу по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе по закреплению единых требований к описанию объектов недвижимого имущества в документах, представляемых в учреждение юстиции по регистрации прав;
• совершенствовать и развить методическую базу по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В целях наиболее эффективного решения задач, стоящих на сегодняшний день перед учреждениями юстиции по государственной регистрации прав, был принят Федеральный закон от 09.06.2003 № 69-ФЗ «О внесении изменений и дополнений» в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - закон о внесении изменений и дополнений), вступивший в силу 18.09.2003. Указанный Федеральный закон обобщил и законодательно закрепил практику применения законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сформировавшуюся в регистрационных округах. Однако первые шаги на пути применения этого закона обозначили и новые проблемы, которые уже сегодня возникли у регистраторов прав. О новеллах этого закона, а также о проблемах, связанных с его применением, речь пойдет далее.
Субъекты отношений в сфере государственной регистрации
Субъектный состав участников определен в статье 5 закона о регистрации. Он не претерпел никаких изменений по сравнению с предыдущей редакцией этой статьи.
С одной стороны - это учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.1998 № 288 было утверждено «Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» - основной документ, определивший задачи и функции учреждения юстиции, его права и обязанности, а также порядок организации его деятельности. Учреждение юстиции при осуществлении своих полномочий действует от имени и по поручению государства, выполняет часть функций государства по признанию и подтверждению возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество.
С другой стороны - это:
1. Граждане Российской Федерации.
31 мая 2002 года был принят новый Федеральный закон № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу с 1 июля 2002 года.
В соответствии с этим законом гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу указанного закона и лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с ним.
Согласно статье 17 ГК РФ за всеми гражданами признается в равной мере способность иметь гражданские права и обязанности (гражданская правоспособность). Гражданская правоспособность граждан охватывает, в частности, возможность иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать имущество, совершать любые, не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах. Статус гражданина наряду с его правоспособностью также характеризуется и дееспособностью. Последняя представляет собой способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Дееспособность у гражданина возникает в полном объеме только с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении 18 лет, а в случаях, когда закон допускает вступление в брак до 18 лет, то со времени вступления в брак. Особой категорией участников отноше-
ний, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются несовершеннолетние.
В соответствии с российским законодательством всех несовершеннолетних можно разделить на несколько групп:
• малолетние в возрасте до шести лет;
• малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет;
• лица, обладающие дееспособностью несовершеннолетних, в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет;
• лица, достигшие шестнадцати лет и признанные эмансипированными в установленном законом порядке;
• лица, вступившие в брак до достижения ими совершеннолетия.
Дееспособность малолетних в возрасте до шести лет определяется пунктом 1 статьи 28 ГК РФ, согласно которой такие малолетние не имеют права самостоятельно участвовать в сделках. От их имени могут совершать сделки только их родители, усыновители или опекуны.
Согласно пункту 2 статьи 28 ГК РФ малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать:
• мелкие бытовые сделки;
• сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации (в качестве примера можно привести договор дарения: пункт 3 статьи 574 ГК РФ предусматривает, что договор дарения недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, в связи с чем такую сделку малолетний не вправе совершать самостоятельно);
• сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.
Иные сделки от имени несовершеннолетних в возрасте от шести до четырнадцати лет совершают их законные представители.
Дееспособность несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет определяется статьей 26 ГК РФ, согласно которой часть сделок указанные лица имеют право совершать самостоятельно, а
часть сделок - только с письменного согласия родителей. Сделка, совершенная несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, при отсутствии согласия законных представителей является действительной при наличии последующего письменного одобрения ее законными представителями несовершеннолетнего.
Отдельно следует сказать об эмансипации. Эмансипация является новым основанием для признания несовершеннолетнего, достигшего шестнадцати лет, полностью дееспособным. Для этого необходимо, чтобы несовершеннолетний имел самостоятельный доход на основе постоянной работы по трудовому договору (контракту) или предпринимательской деятельности. Необходимо согласие родителей или иных законных представителей на эмансипацию и решение органа опеки и попечительства, а если согласия родителей нет, то решение суда. Несовершеннолетние в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, признанные эмансипированными в установленном законом порядке, вправе совершать любые сделки по приобретению или отчуждению недвижимого имущества.
В соответствии с пунктом 2 статьи 21 ГК РФ «в случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак».
Указанные лица приобретают дееспособность в полном объеме с момента вступления в брак и не теряют ее в случае расторжения брака, однако в случае, если брак, будет признан недействительным, суд вправе принять решение, в соответствии с которым, несовершеннолетний утратит свою дееспособность с момента, определенного судом.
Таким образом, лица, не достигшие совершеннолетия, но вступившие в брак, вправе совершать любые сделки по приобретению или отчуждению недвижимого имущества.
2. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица.
Согласно новому закону о гражданстве иностранным гражданином считается лицо,
не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицо без гражданства - это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
В соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Соответственно статья 2 ГК РФ предусматривает, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. Таким образом, для ограничения прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц необходимо прямое указание в федеральном законе.
3. Российские юридические лица.
К этой группе участников соответствующих отношений относятся юридические лица, учрежденные в Российской Федерации в соответствии с действующим в стране законодательством. ГК РФ делит юридические лица на коммерческие, для которых основной целью их деятельности служит извлечение прибыли (хозяйственные общества и товарищества, государственные и муниципальные унитарные предприятия, производственные кооперативы), а также некоммерческие - те, которые не преследуют цель извлечения прибыли, а если они ее и получают, то она не должна делиться между участниками. Коммерческие организации, за исключением государственных и муниципальных предприятий, иных видов некоммерческих организаций, в отношении которых имеется специальное указание в законе, обладают общей правоспособностью, что означает возможность совершать любые, не противоречащие закону сделки. Некоммерческие организации, а также унитарные предприятия могут приобретать
только такие гражданские права и нести гражданские обязанности, которые соответствуют целям деятельности, указанным в их уставах. Совершенные за этими пределами сделки признаются недействительными (ничтожными).
4. Международные организации.
5. Иностранные государства, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Правовое регулирование государственной регистрации
Статья 3 закона о регистрации определяет законодательство Российской Федерации, регулирующее процесс государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Оно состоит из ГК РФ, самого закона о регистрации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
ГК РФ заложил основы государственной регистрации, провозгласил необходимость ее проведения, предусмотрел последствия несоблюдения требований о государственной регистрации прав и сделок. Эти нормы не содержатся в какой-то отдельной главе, они разбросаны по всему кодексу. Главное назначение этих норм, с точки зрения государственной регистрации, - установить момент заключения сделки и момент возникновения права. В отношении прав следует руководствоваться пунктом 2 статьи 8 ГК РФ: «Права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом». В отношении сделок - пунктом 3 статьи 433 ГК РФ: «Договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом». В этих статьях содержатся общие положения, другие статьи кодекса относятся к конкретным правам и сделкам.
Принятый 21 июля 1997 года закон о регистрации - процессуальный закон. Он подробно описывает процедуру государственной регистрации. В развитие этого закона постановлением Правительства Рос-
сийской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 были утверждены Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Именно этим документом утверждены структура реестра и правила его заполнения, а также формы подразделов реестра и штампов регистрационных надписей. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.09.2003 № 546 в Правила ведения Единого государственного реестра прав были внесены изменения, касающиеся порядка внесения записей о предприятии как имущественном комплексе, о регистрации сделок об отчуждении и др. Однако существенных изменений Правила не претерпели.
Последовавшими за этими документами нормативными актами были определены уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество - Министерство юстиции Российской Федерации, установлены максимальные размеры платы за регистрацию и за предоставление информации, полномочия и порядок деятельности учреждения юстиции, правила ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов и так далее, что позволило приступить к созданию системы органов государственной регистрации.
По мере осуществления учреждениями юстиции своей деятельности возникали во-просы,связанные как с применением норм существующего законодательства, так и с процедурой проведения регистрации отдельных видов прав и сделок. Появились методические материалы, касающиеся порядка проведения регистрации ипотеки жилых помещений, возникающей в силу закона и договора, регистрации прав и сделок с объектами, расположенными на территории нескольких регистрационных округов, купли-продажи жилых помещений и другие. Однако, как отмечается в указанной Федеральной программе поэтапного развития, необходимо совершенствовать и расширять нормативную правовую базу по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Это, как уже говорилось, предполагается осуществить на втором этапе программы.
В соответствии с законом о регистрации субъекты Российской Федерации имеют право принимать нормативные правовые акты о поэтапном создании и развитии системы государственной регистрации прав, устанавливать размеры платы за государственную регистрацию и за предоставление информации о зарегистрированных правах и определять порядок присвоения объектам недвижимости условных номеров для их идентификации. То есть субъекты Российской Федерации существенно ограничены в возможности регулировать процесс государственной регистрации.
Функции и полномочия органов, осуществляющих государственную регистрацию
Статья 131 ГК РФ впервые назвала орган, который должен осуществлять государственную регистрацию прав и сделок в Российской Федерации. В статье 9 закона о регистрации это положение получило дальнейшее развитие. Эта статья определила компетенцию учреждения юстиции по регистрации прав, а именно:
• проверка действительности поданых заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;
• проверка наличия ранее зарегистрированных и заявленных прав;
• государственная регистрация прав;
• выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;
• предоставление информации о зарегистрированных правах.
Новая редакция статьи 9 дополнила компетенцию учреждений юстиции следующими полномочиями:
• принятие на учет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, бесхозяйных недвижимых вещей;
• выдача правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме.
На основании закона о регистрации и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним учреждение юстиции является государственным органом, выполняющим, как отмечалось ранее, часть функций государства, что делает учреждение юстиции гарантом законности в сфере оборота недвижимости.
Основными задачами учреждения юстиции являются:
• государственная регистрация прав собственников недвижимого имущества и обладателей иных подлежащих государственной регистрации прав на него;
• создание и ведение ЕГРП, а также организация его бессрочного хранения.
Пункт 9 Примерного положения об учреждении юстиции определяет функции учреждения юстиции, то есть те действия, которые учреждение юстиции выполняет для реализации возложенных на него задач. Фактически в этом пункте описана последовательность действий регистратора прав при проведении государственной регистрации или порядок ее проведения, который кратко изложен в пункте 1 статьи 13 закона о регистрации, а именно:
• прием документов, необходимых для государственной регистрации прав;
• проверка действительности поданых заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;
• проверка наличия ранее зарегистрированных и заявленных прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• правовая экспертиза документов, представленных на государственную регистрацию прав, в целях выявления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также проверка законности сделки;
• выявление оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации прав;
• направление юридическим лицам, гражданам, государственным органам и организациям запросов с целью получения сведений и документов, необходимых для государственной регистрации прав;
• внесение записей в ЕГРП;
• выдача свидетельства о государственной регистрации прав;
• совершение специальной регистрационной надписи на документах, выражающих содержание сделки;
• выдача информации о зарегистрированных правах;
• принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 225 ГК РФ;
• ведение делопроизводства при осуществлении государственной регистрации;
• обеспечение бессрочного хранения ЕГРП, в том числе дел правоустанавливающих документов на недвижимое имущество, а также книг учета документов.
Таким образом, можно говорить о том, что процесс регистрации в достаточной степени урегулирован законодательством.
Новеллой закона о внесении изменений и дополнений является то, что органы охраны объектов культурного наследия должны направлять в учреждения юстиции сведения о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации или к выявленным объектам культурного наследия, подлежащим государственной охране до принятия решения о включении их в единый государственный реестр объектов культурного наследия, принятом решении о включении выявленного объекта культурного наследия или об отказе включить выявленный объект культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия, об особенностях, составляющих предмет охраны указанного имущества как объекта культурного наследия или выявленного объекта культурного наследия, и обязательствах по его сохранению. То есть в ЕГРП будет содержаться и такого рода информация, которая будет внесена в реестр в виде ограничений(обременений)прав.
Пункт 13 Примерного положения об учреждении юстиции называет лицо, которое имеет право осуществлять государственную регистрацию прав - это регистратор прав. В целях осуществления своих полномочий регистратор прав:
• подписывает внесенные в ЕГРП записи о правах на недвижимое имущество и сделках с ним;
• подписывает свидетельство о государственной регистрации прав и совершает специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки;
• принимает решение о приостановлении государственной регистрации прав и об отказе в государственной регистрации прав и уведомляет об этом заявителя;
• принимает решение об исправлении технических ошибок, допущенных при государственной регистрации прав, если нет оснований полагать, что такое исправление может причинить ущерб или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие регистрационные записи;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, например подписывает выписки из ЕГРП.
Из сказанного видно, что именно на регистратора прав возложена обязанность определить, следует ли внести запись в ЕГРП или в регистрации следует отказать. В конечном итоге именно регистратор прав выполняет часть функций государства по признанию и подтверждению прав. Отсюда -его высокий правовой статус, поскольку решение регистратора может изменить или отменить только суд и никакие иные органы. Закон о внесении изменений и дополнений не внес никаких корректив в статус и процессуальное положение регистратора прав.
Условия и основания для
государственной регистрации, в том
числе для приостановления и отказа в государственной регистрации
Закон о регистрации четко определяет условия, на которых проводится государственная регистрация, а именно ее начальная стадия - стадия приема.
1. Государственная регистрация носит заявительный характер. Это значит, что без заявления соответствующего лица о регистрации права или сделки специалисты учреждения юстиции не имеют права прово-
дить какие-либо действия. Исключения составляют случаи, когда в ЕГРП вносится запись об арестах, наложенных на объекты недвижимого имущества. Заявление всегда должно быть подлинным, этот подлинник будет храниться в деле правоустанавливающих документов вечно. При проведении правовой экспертизы регистратор прав не должен выходить за рамки содержания заявления, что придает ему некоторое сходство с исковым заявлением. Таким образом, заявлению о государственной регистрации закон придает огромное значение. Этот вывод подтверждается и теми изменениями, которые внесены в закон о регистрации законом о внесении изменений и дополнений. Прежняя редакция статьи 16 предусматривала возможность обращения одной стороны договора или сделки, не требующей нотариального удостоверения, но нотариально удостоверенной по желанию сторон. Теперь за регистрацией права, возникающего на основании любой сделки об отчуждении недвижимого имущества, вне зависимости от того, совершена ли она в простой письменной форме или нотариально удостоверена, подлежит ли государственной регистрации или нет, должны обратиться обе стороны сделки. Эта новелла является очень важной, потому что для заключения или регистрации сделки необходимо волеизъявление обеих ее сторон.
2. К заявлению о государственной регистрации должны быть приложены документы, необходимые для ее проведения. Ошибочной представляется точка зрения, что на регистрацию заявитель должен предоставить только правоустанавливающий документ и план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера, и дополнительные документы у заявителя не могут быть истребованы. Действительно, пункт 2 статьи 17 закона о регистрации запрещает истребовать у заявителей дополнительные документы, но делает два исключения из этого правила, а именно:
а) если документы, представленные заявителем не будут отвечать требованиям статьи 18 закона о регистрации, то истребование дополнительных документов возможно. Например, если в договоре купли-про-
дажи предусмотрено, что передача имущества осуществляется по акту приема-передачи в соответствии со статьей 556 ГК РФ, то регистратор вправе потребовать его представление с тем, чтобы выполнить требование пункта 1 статьи 18 закона о регистрации о том, что правоустанавливающий документ должен соответствовать законодательству Российской Федерации;
б) если предоставление дополнительных документов предусмотрено законодательством Российской Федерации. Например, в соответствие со статьей 37 ГК РФ сделки по отчуждению имущества несовершеннолетних совершаются только с предварительного разрешения органов опеки и попечительства. А согласно определению Судебной Коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 1997 года только реальное соблюдение имущественных прав ребенка является истинным критерием оценки действительности сделки. Поэтому регистратор прав обязан запросить не только разрешение органов опеки и попечительства, но и документы, подтверждающие реальное соблюдение имущественных прав несовершеннолетних.
Возможность истребования дополнительных документов сохранена в новой редакции закона о регистрации, поскольку каждое дело имеет свои индивидуальные особенности и заранее составить полный перечень документов не представляется возможным.
3. Государственная регистрация осуществляется на платной основе. К заявлению
о государственной регистрации в обязательном порядке должна быть приложена квитанция, подтверждающая внесение платы за регистрацию, поскольку плата за регистрацию и за предоставление информации является единственным источником финансирования учреждений юстиции.
Проект Федерального закона «О внесении дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», кото-
рый предполагалось ввести в действие с
1 января 2003 года, предлагал считать плату за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах госпошлиной, которая будет распределяться по бюджетам в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и бюджетным законодательством. Однако статья 11 закона о регистрации законом о внесении изменений и дополнений оставлена без изменений.
В статье 17 закона о регистрации названы основания для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав, то есть те документы, которые являются основанием для внесения в ЕГРП соответствующих записей. К ним относятся:
• акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
• договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки;
• акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
• свидетельства о праве на наследство;
• вступившие в законную силу судебные решения;
• акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
• иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент совершения сделки.
Законом о внесении изменений и дополнений названо еще одно основание для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав:
• иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав.
Благодаря этому дополнению в качестве правоустанавливающих документов теперь можно смело назвать документы, которые ранее не относились ни к одной категории правоустанавливающих документов. В качестве примера можно назвать справки ГСК, ЖСК.
Закон предъявляет к документам - основаниям для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав -жесткие требования: они должны быть написаны разборчиво, без исправлений и сокращений, подписаны, не должны содержать подчисток, приписок, зачеркнутых слов, серьезных повреждений и так далее
и, конечно же, соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации и содержать информацию, необходимую для внесения соответствующих записей в ЕГРП. Это должны быть такие документы, форму и содержание которых никто бы не мог оспорить, и которые исключают возможность оспаривания прав, зарегистрированных на их основании. Именно для этого и проводится правовая экспертиза.
В соответствие с пунктом 7 закона о регистрации регистрация начинается с момента приема документов. То есть законом четко определено начало течения месячного срока регистрации. Но в законе о регистрации ничего не говорится об окончании срока. В связи с этим регистратор вынужден руководствоваться пунктом 3 статьи 192 ГК РФ. Такое положение вещей не совсем понятно, логично было бы предусмотреть окончание срока регистрации и в законе о регистрации. Закон о внесении изменений и дополнений не внес ясность в этот вопрос и он остается открытым.
Однако вместо этого пункт 3 статьи 13
закона о регистрации дополнен следующим абзацем: «Государственная регистрация договора об отчуждении объекта недвижимости и последующего перехода права на данный объект недвижимости при одновременной подаче заявлений и документов, необходимых для государственной регистрации указанных договора и перехода права, проводится в указанный в настоящем пункте срок, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором». Но закон не высказался по поводу того, что это может быть за договор. Может ли срок государственной регистрации быть установлен соглашением сторон договора или в данном абзаце речь идет о каких-либо иных договорах? Некорректная формулировка приведет к возникновению не одной конфликтной ситуации. Хотелось бы, чтобы Министерством юстиции Российской Федерации было дано своевременное разъяснения этого вопроса.
Результаты анализа норм закона о регистрации позволяют сделать вывод о том, что государственная регистрация может окончиться принятием регистратором одного из двух решений: или внесение записей в ЕГРП, или отказ в регистрации.
Поскольку при проведении регистрации тщательно выявляются основания для отказа, закон предоставляет заявителям возможность представить дополнительные доказательства наличия оснований для регистрации. Для этой цели и в интересах защиты прав и законных интересов заявителей закон о регистрации предусмотрел возможность приостановления процесса регистрации. Приостановление регистрации возможно по следующим основаниям:
• по решению регистратора при возникновении у него сомнений в наличии оснований для регистрации прав - на 1 месяц. Пункт 1 статьи 19 закона о регистрации вызвал большое количество споров из-за своей некорректной формулировки. В начале работы учреждений юстиции имела место точка зрения, что приостанавливать регистрацию, опираясь на этот пункт нельзя, поскольку в нем не говорится о возможности приостановления. Но в настоящее время регистраторы приостанавливают регистра-
цию в том числе и по этому пункту, и эта позиция поддержана и Департаментом по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц, и судебной практикой. Новая редакция статьи 19 закона о регистрации привела норму закона в соответствие со сложившейся практикой и вопросов по порядку применения пунктов 1 и 2 закона о регистрации уже нет.
Неурегулированным остался вопрос о том, кто и в каком порядке должен платить за проведение экспертизы при направлении документов для установления подлинности представленных документов.
• на основании письменного заявления заявителя - на срок до 3 месяцев. Это очень распространенное основание приостановления государственной регистрации, поскольку заявители получают более чем достаточный срок для устранения причин, препятствующих регистрации;
• на основании письменного заявления одной из сторон договора о возврате документов без проведения государственной регистрации прав в случае, если другая сторона договора не обращалась с таким заявлением, - на срок не более чем 1 месяц;
• на основании определения или решения суда. В этом случае срок приостановления должен быть указан в самом судебном акте, но, к сожалению, суды практически не используют при рассмотрении дел положения этой статьи.
Если в течение срока, установленного для рассмотрения заявления о государственной регистрации сделки и(или) перехода права, но до внесения записи в ЕГРП или принятия решения об отказе в государственной регистрации прав в учреждение юстиции поступит решение (определение, постановление) о наложении ареста на объект недвижимого имущества или запрета совершать определенные действия с объектом недвижимого имущества - до снятия ареста или запрета.
Однако основания приостановления содержатся и в пункте 2 статьи 21 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», хотя сама процедура и называется иначе -
отложение государственной регистрации ипотеки. Не понятно, какие цели преследовал законодатель, включая нормы о приостановлении регистрации ипотеки в закон об ипотеке. Хотя ипотека имеет много отличительных особенностей, все же к ней следует применять общие положения о регистрации, приостановлении, отказе с тем, чтобы не вносить путаницу в действия регистратора.
Если в процессе проведения регистрации выявлены основания для отказа, то регистратор выносит решение об отказе в государственной регистрации, о чем уведомляет заявителя.
Основания для отказа перечислены в статье 20 закона о регистрации:
• если право на объект недвижимого имущества, о государственной регистрации которого просит заявитель, не является правом, подлежащим государственной регистрации прав в соответствии с настоящим Федеральным законом;
• если с заявлением о государственной регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо;
• если документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства;
• если акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с момента его издания в соответствии с законодательством, действовавшим в месте его издания на момент издания;
• если лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества;
• если лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий;
• если правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества.
Закон о внесении изменений и дополне-
ний дополнил перечень оснований для отказа в государственной регистрации прав следующими положениями:
• правообладатель не представил заявление и иные необходимые документы на государственную регистрацию ранее возникшего права на объект недвижимого имущества, наличие которых необходимо для государственной регистрации возникших после введения в действие закона о регистрации перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие закона о регистрации сделки с объектом недвижимого имущества;
• не представлены документы, необходимые в соответствии с законом о регистрации для государственной регистрации прав;
• имеются противоречия между заявленными правами и уже зарегистрированными правами.
Однако и после внесения изменений и дополнений нельзя считать этот перечень исчерпывающим. Основания для отказа содержатся и в других статьях закона о регистрации, и в пункте 3 статьи 21 закона об ипотеке, что вызывает непонимание со стороны как заявителей, так и со стороны судей. В качестве примера можно привести абзац 2 пункта 2 статьи 19 закона о регистрации, предусматривающий возможность отказа в регистрации в случае, если в течение указанного срока не будут устранены причины, препятствующие государственной регистрации прав. Представляется, что основания для отказа должны быть перечислены в одной статье закона о регистрации, также как и основания для приостановления.
Единый государственный реестр прав
О том, что представляет собой ЕГРП, можно узнать из статьи 12 закона о регистрации. В развитие этой статьи постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.1998 № 219 были утверждены Правила ведения ЕГРП (далее - правила ведения ЕГРП).
Технически государственная регистрация представляет собой единую систему запи-
сей о правах на каждый объект недвижимого имущества в ЕГРП. С юридической точки зрения, реестр является триединым: он включает сами записи об объектах, находящихся в обороте, и о правах и сделках с ними, дела правоустанавливающих документов и книги учета документов.
ЕГРП состоит из великого множества разделов, поскольку каждый его раздел открывается на каждый объект недвижимости. Для того чтобы идентифицировать разделы ЕГРП, законодатель не стал «изобретать велосипед», а взял за основу кадастровый номер объекта недвижимого имущества. Кадастровому номеру закон придает огромное значение, для недвижимости он значит больше, чем имя и фамилия для человека. Если имя и фамилию можно сменить, то кадастровый номер является уникальным, не повторяющимся во времени и на территории Российской Федерации и сохраняется, пока объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права (статья 1 закона о регистрации). В случаях, если кадастровый номер не присвоен, то закон предусмотрел возможность идентификации разделов ЕГРП наряду с кадастровым еще и условным номером объекта недвижимости. Условному номеру закон также придает большое значение. Именно поэтому согласно пункту 16 правил ведения ЕГРП условный номер не утрачивает своей силы при присвоении объекту кадастрового номера и остается во всех документах, выданных правообладателям, он только перечеркивается в листах ЕГРП тонкой линией. Условные номера объектам, в отличие от кадастровых, присваивает учреждение юстиции по регистрации прав на основании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.
Каждый раздел ЕГРП состоит из трех подразделов, первый из которых предназначен для краткой характеристики объекта, второй - для записей о правах, третий - для регистрации различных обременений (ограничений) прав. Однако первый подраздел нуждается в существенных корректировках, поскольку сегодня заявители обращаются за регистрацией прав на такие объек-
ты, как газопроводы, нефтяные скважины, железнодорожные пути, автодороги, автозаправочные станции и т. д., и характеристики этих объектов существенно отличаются от характеристик зданий, квартир, земельных участков. Внесенные в правила ведения ЕГРП изменения позволяют теперь регистрировать в реестре сделку об отчуждении объектов недвижимого имущества не как обременение, а именно как сделку.
Одним из важнейших положений закона о регистрации и задачей учреждения юстиции является положение теперь уже не о вечном, а о постоянном хранении ЕГРП. Поэтому должно формироваться самое серьезное отношение к реестру как со стороны учреждения юстиции, так и со стороны иных участников отношений, возникающих при государственной регистрации прав. Этому не должен мешать тот факт, что согласно новой редакции пункта 4 статьи 12 закона о регистрации учреждения юстиции в будущем будут передавать разделы ЕГРП, дела правоустанавливающих документов и книги учета документов на постоянное хранение в государственные архивы.
Согласно пункту 3 статьи 12 закона о регистрации уничтожение, изъятие каких-либо документов или их частей из архива не допускается. В целях приведения норм закона о регистрации в соответствие с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, иных законов, внесенные в закон о регистрации изменения и дополнения позволяют в настоящее время производить выемку разделов ЕГРП, документов, хранящихся в деле правоустанавливающих документов, книг учета документов, если они признаны вещественными доказательствами по уголовному делу. После вступления приговора в законную силу либо по истечении срока обжалования постановления или определения о прекращении уголовного дела суд или орган дознания, следователь, прокурор должны возвратить указанные разделы и документы в учреждение юстиции. На практике учреждение юстиции может столкнуться с ситуацией, когда в этот период может поступить заявление о государственной ре-
гистрации права и(или) сделки с объектом недвижимости, раздел на который изъят, и провести регистрацию будет невозможно. Это положение так и не нашло отражения в законе о внесении изменений и дополнений.
Вызывает сомнение необходимость постоянного хранения копий документов, поскольку дела правоустанавливающих документов должны содержать один подлинный документ - заявление. До настоящего времени не решен вопрос о том, какие именно документы должны составлять дело правоустанавливающих документов, что вызывает серьезные сложности при их формировании: поскольку дело правоустанавливающий документов должно быть прошито, то при утверждении перечня документов, составляющих его, дело необходимо будет расшить и сформировать заново или ранее сформированные дела не будут подлежать пересмотру.
Поскольку ЕГРП должен хранится вечно, то учреждение юстиции должно создать соответствующий архив и обеспечить условия хранения, что требует огромных материальных затрат. Для создания условий хранения можно использовать «Основные правила работы ведомственных архивов», одобренных коллегией Главархива СССР 28 августа 1985 года (приказ Главархива от 05.09.1985 № 263). На сегодняшний день этот документ является основным.
Публичность сведений о государственной регистрации
Как уже отмечалось, одной из функций учреждения юстиции по регистрации прав является предоставление информации о зарегистрированных правах. Статья 7 закона о регистрации определяет круг лиц и объем информации, которая может быть предоставлена. Информация об объекте является общедоступной. Для ее получения нужно только подать письменное заявление в учреждение юстиции, предъявив при этом документ, удостоверяющий личность, или надлежащим образом оформленную доверенность, или документы, подтверждающие регистрацию юридического лица. Результатом обращения может быть или получение соответствующей
выписки, или сообщение об отказе в предоставлении запрашиваемой информации, порядок заполнения и выдачи которых утвержден приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 18.09.2003 № 226. Этим приказом утверждена новая Инструкция о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах. Хотелось бы отметить, что в новой инструкции сохранена несколько некорректная формулировка названия сообщения об отказе в предоставлении запрашиваемых сведений. Получая на руки этот документ, заявители полагают, что им вовсе отказано в предоставлении информации, и разъяснение положений указанного приказа отнимает немало времени.
Выписки из ЕГРП должны содержать описание объекта недвижимости, зарегистрированные права на него, а также ограничения (обременения) прав. Новеллой является необходимость указания в выписках из ЕГРП существующие на момент выдачи выписки правопритязания и заявленные в судебном порядке права требования в отношении объекта недвижимости
Пунктом 2 статьи 7 закона о регистрации обозначен ряд сведений, которые, несмотря на публичный характер регистрации, получить имеют право только лица и органы, перечисленные в нем, с тем, чтобы не допустить причинения ущерба правам и законным интересам правообладателей. К таким сведениям относятся:
• сведения о содержании правоустанавливающих документов, за исключением сведений об ограничениях (обременениях);
• обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости;
• выписки, содержащие сведения о переходе прав на объект недвижимости.
С учетом внесенных изменений и дополнений эти выписки предоставляются только:
• самим правообладателям;
• физическим и юридическим лицам, получившим доверенность от правообладателя;
• руководителям органов местного самоуправления и руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• налоговым органам в пределах территорий, находящихся под их юрисдикцией. В тексте закона следовало бы уточнить, в каких случаях и для каких целей налоговые органы имеют право получать указанные выписки, чтобы исключить возможность обращения налоговых органов за предоставлением сведений из ЕГРП, например в интересах их сотрудников, поскольку даже суды при направлении запроса связаны необходимостью сослаться на конкретное дело, находящееся у них в производстве;
• судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с объектами недвижимости и(или) их правообладателями.
В этот абзац, а также в абзац 3 пункта 2 статьи 8, наконец-то включены судебные приставы-исполнители.
В целях реализации требования закона о регистрации и надлежащего оформления запросов Министерства внутренних дел Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации еще в 1999 году была разработана форма, которой должны соответствовать направляемые в учреждения юстиции запросы о предоставлении информации. С этой же целью в 2003 году первым заместителем Министра юстиции и Главным судебным приставом Российской Федерации было также подписано письмо о порядке получения информации о зарегистрированных правах с приложением формы самого запроса. Важным элементом запроса о предоставлении информации по пункту 3 статьи 7 закона о регистрации является указание номера дела, которое находится в производстве судов, правоохранительных органов, судебных приставов-исполнителей. В связи с этим много споров вызывает статья 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку при направлении прокурором запроса о предоставлении указанных выписок прокурор не может сделать ссылку на номер дела, так как при проведении прокурорской
проверки в соответствии со статьей 22 в производстве прокурора отсутствует дело;
• лицам, имеющим право на наследование имущества правообладателя по завещанию или по закону. Однако не сказано, как регистратор будет определять, является ли лицо наследником или нет, к тому же определение круга наследников не относится к компетенции регистратора прав, это -полномочия нотариуса;
• федеральному антимонопольному органу и его территориальным органам в пределах территорий, находящихся под юрисдикцией указанных территориальных органов;
• председателю Счетной палаты Российской Федерации, его заместителю и аудиторам Счетной палаты Российской Федерации для обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
Пункт 3 статьи 7 закона о регистрации дополнен абзацем, на основании которого сведения о содержании правоустанавливающих документов, за исключением сведений об ограничениях (обременениях), обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, а также выписки, содержащие сведения о переходе прав на объект недвижимости также предоставляются по запросу нотариуса в связи с открытием наследства. Однако это нововведение вряд ли получит широкое распространение, поскольку нотариусы не включены в круг лиц, которым информация из ЕГРП предоставляется бесплатно.
Пункт 4 статьи 7 закона о регистрации предоставляет правообладателю возможность получить в учреждении юстиции информацию о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на который он имеет права.
Статья 8 закона о регистрации предусматривает условия получения информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества и данных их учета. Поскольку регистрация проводится на платной основе, то и информация также предоставляется за плату. Однако закон содержит некоторые исключения. Учреждение юстиции по регистрации прав обязано предоставлять бесплатно следующую информацию:
1) о правах на объект недвижимого имущества - организации, ответственной за учет указанного объекта, в том объеме, который необходим для ее работы;
2) о зарегистрированных правах - по запросам:
• правоохранительных органов, судов, судебных приставов-исполнителей по находящимся в производстве уголовным и гражданским делам;
• органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
• налоговых органов на территории, находящейся в их юрисдикции;
• государственных органов по контролю за использованием и охраной земель и других природных ресурсов;
• органов государственной статистики;
• федерального антимонопольного органа и его территориальных органов на территориях, находящихся под юрисдикцией указанных территориальных органов;
• председателя Счетной палаты Российской Федерации, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;
• организаций, определенных законами Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные органы (организации), осуществляющие государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, органы по учету государственного и муниципального имущества, другие организации также имеют обязанность перед учреждением юстиции по регистрации прав по предоставлению информации, необходимой для государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества. Однако в законе о регистрации не говорится о том, что такие сведения должны предоставляться бесплатно. В пункте 3 статьи 8 закона о регистрации сказано, что сведения предоставляются учреждениям юстиции по регистрации прав бесплатно или за плату, согласованную с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку учреждение юстиции является государственным органом, выполняю-
щим часть функций самого государства, в законе следовало бы однозначно определить, что сведения, необходимые для государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, предоставляются всеми лицами, органами и организациями учреждению юстиции бесплатно.
Ответственность при государственной регистрации прав
Ответственность при государственной регистрации можно разделить на ответственность учреждения юстиции по регистрации прав и регистратора прав как должностного лица.
Закон о внесении изменений и дополнений внес свои коррективы в статью 31 закона о регистрации и в настоящее время учреждение юстиции по регистрации прав несет ответственность:
• за своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним в ЕГРП;
• за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним;
• за необоснованный (не соответствующий основаниям, указанным в законе о регистрации) отказ в государственной регистрации прав;
• за уклонение от государственной регистрации прав. Сложно сказать, в каких случаях возможно будет привлечь учреждение юстиции к ответственности за уклонение от государственной регистрации, поскольку государственная регистрация прав составляет основной вид деятельности учреждения юстиции. Кроме того, процесс государственной регистрации жестко регламентирован, для каждого этапа регистрации установлены свои сроки. Непонятно также, почему предусмотрена ответственность за уклонение только от регистрации прав. А если учреждение юстиции будет уклоняться от регистрации сделки или ограничения (обременения), то привлечь его будет невозможно?
Результаты анализа законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что регистратор прав несет следующие виды ответственности:
1) ответственность за несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой;
2) административную ответственность;
3) гражданско-правовую ответственность;
4) уголовную ответственность.
1. Подпунктом 3 пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что при несоблюдении ограничений, установленных для государственного служащего законом, государственный служащий может быть уволен по инициативе руководителя государственного органа.
2. Статья 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), вступившего в силу с 01.07.2002, предусматривает ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. В качестве наказания предусмотрен штраф от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда.
3. Статья 31 закона о регистрации предусматривает, что лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, зарегистрированных в установленном порядке, несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон, в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть с ГК РФ.
На регистраторов прав также распространяется действие Федерального закона от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», который предусматривает возможность взыскания, в том числе и морального вреда.
4. Как должностное лицо регистратор прав несет и уголовную ответственность. Например, статьей 170 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей.
Хотя регистрация и носит заявительный характер, но согласно статье 16 закона о регистрации в случае, если одна из сторон договора уклоняется от регистрации прав, другая сторона имеет право обратиться в суд с иском о понуждении к регистрации и убытки, возникшие в результате приостановления, несет уклоняющаяся сторона.
Статья 19.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность собственника, арендатора или иного пользователя за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним. Эта категория дел согласно статье 23.1 КоАП рассматривается непосредственно мировыми судьями. Но поскольку эта норма является новой, сложно сказать, в каких случаях она будет действовать, кто и в каком порядке будет обращаться в суд с соответствующим заявлением.
Судебная практика по применению судами закона о регистрации
Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Ульяновской области начало привлекаться судами общей юрисдикции и Арбитражным судом Ульяновской области к участию в судебных процессах практически с начала своей деятельности. И если в 1999 году учреждение юстиции привлекалось к участию в рассмотрении 69 дел, в 2000 году - к участию в рассмотрении 147 дел, в 2001 году - к участию в рассмотрении 261 дела, в 2002 году - к участию в рассмотрении 442 дел, то по состоянию на 01.09.2003 - к участию в рассмотрении 478 дел. Налицо увеличение количества дел, к участию в рассмотрении которых привлекается учреждение юстиции по регистрации прав. Причем наблюдается уменьшение процентного числа жалоб на действия учрежде-
ния юстиции по регистрации прав за счет увеличения дел другой категории - о признании права собственности. Если в 1999 году жалобы на действия Департамента составляли 40,5 процента от общего количества дел, в 2000 году - 17 процентов от общего количества дел, в 2001 году - 9 процентов от общего количества дел, то по состоянию на 17 июля 2002 года подобные жалобы составляли 7 процентов от общего количества дел. В настоящее время представители учреждения юстиции привлекаются судами в первую очередь для оказания консультативной помощи в качестве третьих или заинтересованных лиц для вынесения законного и обоснованного решения. Это связано в первую очередь с тем, что в соответствии со статьей 17 закона о регистрации вступившие в законную силу судебные решения являются основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним. А так как права, установленные решением суда, подлежат государственной регистрации на общих основаниях (пункт 1 статьи 28 закона о регистрации), то есть с соблюдением требований статьи 16 закона о регистрации (заявительный порядок, представление всех необходимых документов, оплата государственной регистрации), статьи 17 (обязательное приложение плана земельного участка, другого объекта недвижимости с указанием кадастрового номера), статьи 18 (обязательное отражение в правоустанавливающих документах информации, необходимой для государственной регистрации прав в ЕГРП), судьи в целях вынесения решения, по которому заявители впоследствии могли бы зарегистрировать свои права, стараются привлекать к участию в деле представителей учреждения юстиции по регистрации прав.
Поверхностное знание закона о регистрации и положений ГК РФ, касающихся государственной регистрации, нередко приводило к неоправданному привлечению судами учреждения юстиции к рассмотрению исковых заявлений об определении порядка пользования жилым помещением, изменении договора найма, установлении факта родственных отношений, выдаче разреше-
ния на строительство и др. Информация, которую могло бы предоставить учреждение по государственной регистрации, не может повлиять на исход дела и на вынесение решения суда по существу. В настоящее время ситуация изменилась, и в большинстве случаев привлечение учреждения юстиции к участию в деле является обоснованным, суду для вынесения решения по существу необходимо наше мнение о порядке применения закона о регистрации и правил ведения ЕГРП.
В основном граждане обращаются в суд за защитой своих нарушенных прав с целью впоследствии зарегистрировать свои права на недвижимое имущество в учреждении юстиции по регистрации прав. И если решение суда не содержит сведений, которые регистратор прав обязан внести в ЕГРП, или суд вынес решение, например, о признании права собственности на недвижимое имущество за умершим, обращение гражданина в суд не влекло за собой тех юридических последствий, на которые рассчитывали граждане при обращении в суд. Адвокаты, представлявшие интересы граждан в суде, или подготовившие исковые заявления, по которым, даже в случае вынесения судом решения об удовлетворении требований, невозможно зарегистрировать право, как правило, не несут никакой ответственности. И так как граждане обращались в учреждение юстиции с заявлениями о государственной регистрации права, регистраторы прав в соответствии с пунктом 1 статьи 28 закона о регистрации направляли судам запросы о порядке исполнения решения. Однако судьи зачастую не реагировали на такие запросы, что приводило к приостановлению государственной регистрации на месяц (по решению регистратора), а впоследствии (по заявлению правообладателя) - на три месяца. Потребовалась огромная разъяснительная работа среди судейского корпуса, имеющая своей целью показать, что требования, предъявляемые учреждением юстиции, основаны исключительно на законе.
В начале деятельности учреждения юстиции суды нередко выносили решения о признании права собственности на недвижимое имущество за умершими. Граждане, обратившись к нотариусу за оформлением своих на-
следственных прав, выясняли, что наследодатель при жизни не зарегистрировал свои права, и поэтому необходимо признание права в судебном порядке. Однако, вместо того чтобы обращаться с исковым заявлением о признании права собственности за наследниками или об установлении факта владения наследодателем недвижимым имуществом на праве собственности и включением имущества в наследственную массу для дальнейшего обращения к нотариусу, граждане обращались с исковыми заявлениями о признании права собственности за умершим. Суды нередко выносили подобные неисполнимые решения. Учреждение юстиции отказывало гражданам в регистрации права собственности за умершими, так как в соответствии со статьей 17 ГК РФ правоспособность гражданина прекращается с его смертью. В 1999 году гражданами было подано 5 жалоб на действия учреждения юстиции по отказу в регистрации права собственности на умерших. После представления отзывов и разъяснения судьям и гражданам заявительного порядка регистрации, граждане отказывались от жалоб, определением суда производство по делу прекращалось, а граждане обращались в суды с исковыми заявлениями о признании права собственности за наследниками.
Многие вопросы, касающиеся государственной регистрации прав, не совсем четко либо вовсе не урегулированы на федеральном уровне. Во многих случаях толчком к нахождению путей решения той или иной проблемы послужила судебная практика. В 1999 году граждане обращались в суды общей юрисдикции с исковыми заявлениями о признании права собственности на квартиры в жилищно-строительных кооперативах (ЖСК) (11 дел). Согласно статье 218 ГК РФ члены жилищного и жилищно-строительного кооператива, лица, имеющие право на пае-накопления, полностью внесшие свой паевой взнос за квартиру, предоставленную этим лицам кооперативом, приобретают право собственности на указанное имущество. На практике возникали случаи, когда член жилищно-строительного кооператива умирал, не зарегистрировав свое право в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав. Наследники не могли по-
лучить свидетельство о праве на наследство в связи с отсутствием государственной регистрации права собственности на квартиру, а учреждение юстиции не могло зарегистрировать право собственности за умершим. Для решения этой проблемы координационный Совет под руководством Управления юстиции области разработал механизм правового урегулирования некоторых вопросов оформления наследственных прав в виде информационного письма «О некоторых вопросах оформления наследственных прав». В настоящее время такие дела решаются во внесудебном порядке: наследники предъявляют в учреждение юстиции справку ЖСК о полной выплате умершим пая за квартиру, сведения заносятся в специальный реестр, на справке проставляется специальный штамп учреждения юстиции, куда заносятся фамилия, имя, отчество заявителя, и нотариус выдает свидетельство о праве на наследство. Далее наследники подают документы для регистрации в учреждение юстиции по регистрации прав.
Закон о регистрации связал момент возникновения права с моментом государственной регистрации и момент заключения договора с моментом его государственной регистрации. Эти положения ГК РФ с трудом «пробивали себе дорогу» в судебной практике. Если договор был нотариально удостоверен, но не зарегистрирован, то он в соответствии с указанными положениями ГК РФ не считается заключенным. В судебной практике возникали ситуации, когда граждане обращались в суд с жалобами на неправомерные действия учреждения юстиции, отказывавшего в государственной регистрации перехода прав собственности на недвижимое имущество по договору, на основании которого право собственности у отчуждателя не возникло.
Имеются случаи признания судом недействительными свидетельств о государственной регистрации права. Учреждение юстиции неоднократно в отзывах, письмах, направляемых в адрес судей, обращало внимание суда на тот факт, что признание недействительным свидетельства о государственной регистрации права не влечет недействительности самой государственной регистрации права, следовательно, не порождает никаких юри-
дически значимых последствий. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 закона о регистрации юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ является государственная регистрация прав, в то время как свидетельство о государственной регистрации права согласно статье 14 закона о регистрации является лишь документом, удостоверяющим произведенную регистрацию. При этом получение свидетельства о государственной регистрации права является правом правообладателя и оно выдается только на основании его заявления.
Предусмотренное пунктом 3 статьи 28 закона о регистрации положение, обязывающее судебные органы в трехдневный срок направлять в учреждения юстиции по регистрации прав вступившие в силу решения и определения судов в отношении прав на недвижимое имущество, в 1999-2000 годах практически не выполнялось. Ситуация несколько изменилась после направления письма в адрес председателя Ульяновского областного суда.
С принятием и вступлением в силу новых законов, возникают новые, требующие своего разрешения вопросы, ответ на которые дает судебная практика. Вступивший в силу Земельный кодекс Российской Федерации установил принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанной с ним недвижимости. Перед сделкой граждане должны в обязательном порядке оформить права на конкретный земельный участок и только тогда могут отчуждать строения, расположенные на нем. Отказ Димитровград-ского филиала нашего учреждения юстиции в государственной регистрации договора купли-продажи жилого дома при отсутствии у продавца документов о правах на земельный участок признан судом правомерным. (Решение Димитровградского городского суда от 07.06.2002, определение Судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 09.07.2002, оставившее решение суда без изменения, а жалобу гражданки Борзовой С.В. на незаконные действия Димитровградского филиала ДГРП без удовлетворения).
