CC BY
95
В статье рассмотрены тенденции развития и эффективность системы государственной поддержки досрочного завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, ее роль в экономике российских регионов. Обсуждаются конкретные недостатки существующей системы, в том числе ее зависимость от внешних факторов, предлагаются механизмы ее оптимизации. Анализ проводился с учетом опыта северных территорий Красноярского края, Таймыра и Эвенкии.
Северный завоз
А. В. ГРИЦЕВИЧ,
Агентство государственного заказа администрации
Красноярского края,
Красноярск
E-mail: [email protected]
Зона Севера занимает около 70% территории России, но в ней проживает только 8% населения страны. Для современной России значение Севера определяется главным образом его сырьевым потенциалом. Оттуда поступает 70% всей нефти и газового конденсата, 90% естественного газа, практически все алмазы; там заготавливается почти 40% деловой древесины, добывается значительная часть других природных богатств, составляющих в совокупности 60% экспорта страны. Всего Север дает до 20% суммарного ВРП и служит устойчивым донором федерального бюджета.
В советское время интенсивное освоение Севера было связано с развитием крупных, как правило, добывающих производственных комплексов. С открытием месторождений минерального сырья возникали и новые населенные пункты. В связи с экономическим кризисом конца прошлого столетия геологические разработки приостановили, часть производств признали бесперспективными, остальные приватизировали. Многие населенные пункты лишились градообразующих предприятий, их содержание было возложено на бюджеты соответствующих регионов и муниципальных образований, но до© ЭКО 2008 г.
7 8 ЭКО
ходная база местных бюджетов не позволяла исполнять столь обременительные финансовые обязательства.
В политике федеральных органов власти наметилась тенденция отказа от целевых субвенций на цели северного завода, в результате к 2003-2004 гг. система досрочного завоза была, по сути, исключена из сферы государственной поддержки.
Преждевременная ответственность
Проблема упорядочения системы финансовой поддержки досрочного завоза грузов и разделения ответственности между уровнями государственной и муниципальной власти сегодня остра как никогда. По существу, сложилась ситуация, когда официально не определены ни цель, ни значимость досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера, ни его место в системе государственного регулирования экономики и обеспечения единого экономического пространства страны.
Досрочный завоз грузов - это комплекс мероприятий, обеспечивающих снабжение территорий, транспортная доступность которых ограничена периодом навигации из-за слабого развития транспортной сети, необходимыми ресурсами и формирование запасов таких ресурсов на межнавигационный период.
В силу того, что досрочный завоз служил одной из форм государственной поддержки регионов, объектом завоза была «жизненно необходимая» продукция. К таковой федеральные нормативные документы относят «нефть, нефтепродукты, топливо и продовольственные товары, за исключением подакцизных по списку, утверждаемому правительством РФ». На практике данный перечень, особенно в 2002-2005 гг., постепенно сузился до нефтепродуктов и угля.
В организационном и финансовом отношении регулирование досрочного завоза продукции в районы Крайнего Севера на макроуровне сводилось к двум направлениям: выработке методики распределения средств между регионами и определению целей, для достижения которых упомянутые средства выделялись. По существу государственная поддержка заключается в обеспечении энергоносителями жилищно-коммунальной сферы северных территорий. Приоритетной задачей реформирования рассматриваемой систе-
мы считается поиск оптимального механизма распределения средств между регионами, а также организация контроля за их использованием.
К 2003 г. ответственность за выполнение различных этапов досрочного завоза была распределена между Федерацией - за своевременное финансирование части расходов, и регионами - за целевое использование средств и своевременное и полное обеспечение северных районов топливом и продовольствием. Но в системе присутствуют еще и органы местного самоуправления. Именно муниципалитеты в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 в настоящее время обладают полномочиями по «организации в границах муниципальных поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения» и, как следствие, по обеспечению энергоносителями предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальную сферу.
В контексте упомянутого Федерального закона проведение досрочного завоза, финансирование и контроль поставок, а также организация приемки продукции относятся именно к задачам органов местного самоуправления. А это автоматически лишает досрочный завоз продукции статуса государственной задачи. Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти сводятся исключительно к контролю: организационному (за своевременностью и полнотой осуществляемых мероприятий) и финансовому (за целевым использованием средств, в случае их целевой направленности).
В условиях слабой бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, низкой технической оснащенности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, изношенности жилищного фонда, отсутствия квалифицированных кадров, большой доле населения, получающего субсидии, передача полномочий по осуществлению социально значимых задач на местный уровень представляется преждевременной. Указанный Федеральный закон не в полной мере учитывает особенности формирования бюджетов в северных регионах страны, а также возможности органов местного самоуправления по организации поставок топливно-энергетических ресурсов.
Неблагоприятным фактором следует также считать высокую стоимость энергоресурсов и изменчивость соотношений в стоимости отдельных их видов. Темпы роста цен на нефтепродукты в 2002-2005 гг. в несколько раз превышали темпы инфляции в стране. Так, удорожание нефтепродуктов в 2005 г. по сравнению с предыдущим годом составило от 25 до 50% по различным видам горюче-смазочных материалов при официальном значении индекса-дефлятора для нефтепродуктов в 11%.
В ряде регионов, в том числе в Эвенкийском автономном округе и Северо-Енисейском районе Красноярского края, повышение цен на нефть привело к многократному росту себестоимости услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства. До открытия нефтяных месторождений на юге Эвенкии (2002 г.) энергетические системы этих регионов были переведены на потребление сырой нефти. Последовавшее затем повышение цен на нефть обусловило соответствующий рост стоимости досрочного завоза продукции и фактическую зависимость регионов от нефтяных компаний. Поиск альтернативных источников энергии требовал соответствующих финансовых вложений. Состоявшиеся ранее инвестиции в адаптацию отопительных котельных к сырой нефти себя не оправдали.
Система досрочного завоза привязана к определенным центрам производства продукции, в результате чего ощутимо сказывается эффект монополизации рынка - отсутствуют предпосылки для развития конкуренции и в итоге завышается цена на энергоносители.
Реформирование системы государственной поддержки
Особенно остра проблема в части распределения прав и обязанностей при организации поставок продукции на территории Крайнего Севера между органами исполнительной власти регионов и входящих в их состав муниципальных образований.
К основным целям реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции относятся:
1) обеспечение гарантий поставки необходимых энергоносителей и предоставления жилищно-коммунальных услуг населению в отопительный период;
2) формирование эффективной системы контроля за процедурой организации досрочного завоза грузов;
3) минимизацию расходов при организации досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов и повышение экономической эффективности системы государственной поддержки северного завоза.
По поводу данных целей можно сказать следующее. Задача оценки экономической эффективности применительно к системе государственной поддержки досрочного завоза достаточно сложна и подлежит исследованию в различных плоскостях.
Для повышения эффективности закупок существует ряд механизмов, в том числе организация конкурсных торгов для определения оптимальных условий поставки. Эффективность в данном случае может оцениваться как преимущества, полученные от заключения контракта с конкретным поставщиком или перевозчиком, в сравнении с реальными или возможными предложениями.
В соответствии с принятыми нормативными документами расходы бюджетов всех уровней должны производиться посредством формализованных процедур. В то же время закупки продукции, поставляемой в рамках досрочного завоза, несмотря на то, что фактическое финансирование осуществляется из государственного бюджета, не относятся к сфере регулирования упомянутых нормативных актов, вследствие чего при осуществлении досрочного завоза грузов наблюдается высокий уровень злоупотреблений и рост неэффективных расходов*.
Другой аспект напрямую увязан с эффективностью отрасли жилищно-коммунального хозяйства на северных территориях. Производственная база предприятий жилищно-комму-
* Аналитическая справка по результатам проверок целевого использования средств, выделенных из федерального бюджета в 1998 г. в виде государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, проведенных Направлением по контролю взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации //Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 1999. № 5. - 468 с.
нального хозяйства в различных населенных пунктах создавалась не по единой схеме. Поэтому выработка универсальных нормативов потребления топлива даже в рамках одного региона вряд ли возможна - расчет потребности не сводится к некоторой универсальной переменной, например, численности населения или площади жилого фонда. Необходим подход, который будет учитывать особенности используемого оборудования, тип потребляемого топлива, характеристики жилищного фонда и другие факторы. Поскольку сведения подлежат периодической проверке, это в свою очередь повлечет дополнительные расходы, но иначе оценить потери региона от искажения объемов завозимого топлива не представляется возможным.
Приведение к единому механизму выработки электро- или теплоэнергии, или как минимум переход отдельно взятых населенных пунктов на потребление более дешевых видов топлива возможны только за счет дополнительных капитальных вложений в переоборудование и реконструкцию производственных мощностей предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Задача усложняется различием в типах используемых энергоносителей, в качестве которых выступают несколько видов каменного угля, сырая нефть, топочный мазут, дизельное топливо, в редких случаях дрова и бурый уголь. Каждый вид топлива требует применения соответствующих установок, в результате чего возникают трудности даже при переходе с одного вида каменного угля на другой.
Передача полномочий по содержанию жилищно-коммунальной сферы в муниципальные образования, а далее - предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, по сути, привела к переводу досрочного завоза на коммерческую основу.
Сезонный характер завоза грузов наряду с отсутствием развитого конкурентного рынка, способного обеспечить бесперебойное равномерное снабжение предприятий, требует консолидации средств к началу навигационного периода. Поскольку речная навигация не совпадает по времени с отопительным периодом, в течение которого обеспечивается основной приток финансовых ресурсов, предприятия вынуждены либо осуществлять плановые накопления, либо привлекать
кредитные ресурсы - как бюджетные, так и коммерческие. Фактически за счет кредитов невозможно обеспечить поступление необходимых финансовых средств на досрочный завоз в силу тяжелого финансового состояния предприятий жилищно-коммунального хозяйства, изношенности основных фондов и необходимости их обновления, высокого уровня текущих расходов, в первую очередь, на заработную плату, несоответствия тарифов на жилищно-коммунальные услуги фактической себестоимости, низкой собираемости платежей за услуги с населения и соответствующим ростом кредиторской задолженности, а также других причин.
Рост численности населения, получающего субсидии, обусловил высокую удельную долю бюджетных расходов, которые направлялись в предприятия жилищно-коммунального хозяйства (в основном через бюджет соответствующего муниципального образования). Перечень таких выплат включал дотации на покрытие убытков от эксплуатации дизельных электростанций, жилищные субсидии населению, которые перечислялись непосредственно в предприятия жилищно-коммунального хозяйства, субсидии на отдельные мероприятия по реконструкции основных производственных фондов жилищно-коммунального хозяйства, на компенсацию выпадающих доходов предприятий ЖКХ, возникших в связи с введением предельного уровня повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Красноярский край
В сложившейся ситуации возможны два основных варианта реформирования системы досрочного завоза:
- централизация средств и самого процесса организации поставок на уровне органов исполнительной власти региона с одновременным исключением из жилищно-коммунальных тарифов для населения стоимости топлива (так до 2005 г. был организован северный завоз на территории Таймырского и Эвенкийского автономных округов);
- фактическое делегирование полномочий с передачей финансовых ресурсов муниципальным образованиям.
Рассмотрим эти варианты на примере Красноярского края.
Расчеты показывают, что при централизованном досрочном завозе расходы консолидированного бюджета в ценах 2006 г. на 84 млн руб. превысят расходы в случае делегирования полномочий по проведению досрочного завоза муниципальным образованиям при общей сумме расходов в 2,8 млрд руб. Данная разница представляет собой сумму, дополнительно предъявляемую населению в качестве возмещения стоимости услуг за пользование сверхнормативной жилой площадью. Но такие расчеты сделаны на основе идеальной модели, не учитывающей ряд факторов, к которым, в первую очередь, относятся неплатежи населения. Исходя из статистики фактической собираемости платежей населения из 84 млн руб. неоплаченными остаются 15-17 млн руб., которые станут дополнительной нагрузкой на бюджет предприятия в виде дебиторской задолженности.
Второй фактор - расходы на содержание аппарата по выплате субсидий и субвенций населению. В рассматриваемой модели данными расходами следует пренебречь, поскольку при исключении стоимости топлива из тарифов на жилищно-коммунальные услуги субсидии и субвенции не прекратятся, сократятся их размеры. Третий фактор - издержки, которые возникают при децентрализации закупок. Главные в данной категории - расходы организационного характера. Например, только на публикации извещений о проведении конкурса и информации о его итогах в случае централизованных торгов для нужд шести заказчиков (в соответствии с количеством северных территорий Красноярского края) экономия составит около 100 тыс. руб. Четвертый фактор - удешевление продукции за счет объединения поставок. По горюче-смазочным материалам при объеме поставок, превышающем 60 тыс. т и стоимостью более 1,4 млрд руб. (в ценах 2006 г.) разница в цене может достигать 7-8%. При указанных параметрах в стоимостном эквиваленте данная разница составит 90 млн руб.
Различия между рассмотренными выше вариантами обусловлены и рядом других причин. В организационном отношении они различаются способом финансирования и последующего учета стоимости топлива в тарифах на электро- и теп-лоэнергию. Но при существующем состоянии коммунальной
инфраструктуры, уровне доходов населения и тенденциях развития рынков топливно-энергетических ресурсов государственное финансирование сферы жилищно-коммунального хозяйства становится основным источником получения денежных средств независимо от организационного механизма досрочного завоза и структуры финансовых потоков.
В то же время степень дальнейшего государственного участия в рассматриваемых вариантах различна. Очевидно, что более рационален вариант, когда органы государственной власти участвуют в определении направлений расходования средств. Как уже говорилось, на окончательной стадии, непосредственно перед оплатой поставщику, денежные средства принимают статус муниципальных средств или собственных средств коммерческих предприятий жилищно-коммунального хозяйства, что дает право администрациям муниципальных образований и соответствующих предприятий распоряжаться ими самостоятельно. Возникают вопросы обоснованности выбора поставщиков и перевозчиков, определения цен на продукцию.
Для системы государственного финансирования досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера эффективности необходим контроль за непосредственным расходованием бюджетных средств на последней стадии. Достижению данной цели и служат централизация финансовых ресурсов на уровне субъекта РФ и организация досрочного завоза продукции при непосредственном участии государственных органов исполнительной власти.
Следует отметить, что при этом необходимо выбирать поставщика путем открытых (конкурсных) процедур.
Централизацию финансовых ресурсов целесообразно осуществлять на уровне субъекта Российской Федерации. Технология поставки может быть обусловлена общностью транспортной схемы, наличием постоянных участников поставки, в том числе перевозчиков, компаний, осуществляющих перевалку и хранение продукции, большинство из которых являются субъектами малого предпринимательства, и их участие в поставках за пределами региона затруднительно. Если говорить о финансовой стороне, делегирование полномочий
субъектам также более целесообразно. При распределении на федеральном уровне пришлось бы одновременно отслеживать вопросы ценообразования на всех территориях, где осуществляется досрочный завоз грузов, поскольку без этого нет планирования. А при передаче соответствующих полномочий субъектам федеральные органы власти могут либо отказаться от контроля за ценообразованием на этапе планирования и возложить данные функции на контрольные и фискальные органы, либо, в случае выделения целевого финансирования, перейти к системе коэффициентов, при которой возможный недостаток финансовых ресурсов будет компенсироваться из регионального субъекта, а избыток - использоваться на нужды региона, что будет стимулировать повышение экономической эффективности досрочного завоза и системы жилищно-коммунального хозяйства региона в целом.
Подведем итоги. Государственная поддержка регионов к 2004-2005 гг. существенно видоизменилась, из ее структуры практически исключена система досрочного завоза продукции. Органы государственной власти, выделяя финансирование для досрочного завоза, фактически не могут контролировать досрочный завоз грузов. В соответствии с последними изменениями в федеральном законодательстве органы исполнительной власти субъектов РФ вправе сосредоточить на своем уровне полномочия по обеспечению северных территорий жизненно важной продукцией - топливом и продовольственными товарами, но формализованного порядка организации завоза по-прежнему не предложено.
Вопросы гарантии выполнения досрочного завоза и обоснованности выбора поставщиков и ценообразования остаются открытыми. Их нерешенность отражается на объемах бюджетного финансирования, величине жилищно-коммунальных тарифов и, как следствие, на социальной обстановке северных территорий.
