CC BY
38
ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ДОСРОЧНОГО ЗАВОЗА ПРОДУКЦИИ В РЕГИОНЫ КРАЙНЕГО СЕВЕРА
А.В. ГРИЦЕВИЧ, заместитель руководителя Агентства государственного заказа администрации Красноярского края
Более шестидесяти процентов территории Российской Федерации относятся к категории районов Крайнего Севера или приравненных к ним местностей. В советское время развитие этого региона осуществлялось достаточно интенсивно и было связано, в основном, с развитием крупных добывающих производственных комплексов. Параллельно развивались населенные пункты, связанные с научными исследованиями, поиском новых месторождений минерального сырья. К концу 1990-х гг. XX в. в связи с экономическим кризисом часть производств была признана бесперспективной, геологические разработки приостановлены, перспективные производственные комплексы приватизированы. В связи с этим наметилась проблема обеспечения жизнедеятельности таких населенных пунктов. Финансовое бремя по содержанию таких населенных пунктов было возложено на бюджеты соответствующих регионов и муниципальных образований. Но доходная база этих районов не позволяла исполнять данных обязательств [1].
Несмотря на развитие транспортной и энергетической систем страны, большая часть северных территорий обладает ограниченной транспортной доступностью, в связи с чем существует необходимость досрочного завоза продукции. В политике же федеральных органов власти наметилась тенденция отказа от целевых субвенций на данные цели, в результате чего к 2003-2004 гг. система досрочного завоза была, по сути, исключена из сферы государственной поддержки и, как следствие, государственного регулирования в целом.
Вышеизложенные факты, а также необходимость сокращения финансовой нагрузки на бюджеты различных уровней, в первую очередь дотационных территорий, связанной с удорожанием продукции, обусловливают актуальность
исследований в области реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера.
Целью данной работы является выработка предложений, направленных на реформирование системы государственной поддержки досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками доступности.
На современном этапе особую значимость приобрела проблема упорядоченности системы финансовой поддержки досрочного завоза грузов и разделения ответственности между соответствующими уровнями государственной и муниципальной власти. По существу, к настоящему времени сложилась ситуация, когда официально не определены цель и значимость досрочного завоза грузов в районы Крайнего Севера и его место в системе государственного регулирования экономики и обеспечения единого экономического пространства страны.
В сущности, досрочный завоз грузов подразумевает под собой комплекс мероприятий, обеспечивающих снабжение территорий с ограниченными сроками доступности необходимыми ресурсами и формирование запасов таких ресурсов на межнавигационный период. Именно ограниченность сроков завоза, обусловленная слабым развитием транспортной сети, играет в данном случае определяющую роль [1].
В силу того, что досрочный завоз являлся одной из форм государственной поддержки регионов, исторически объектом завоза выступала жизненно необходимая продукция. К таковой в федеральных нормативных документах относятся нефть, нефтепродукты, топливо и продовольственные
товары за исключением подакцизных по списку, утверждаемому Правительством РФ. На практике данный перечень, особенно в период с 2002 по 2005 г., сузился до нефтепродуктов и угля.
В организационном и финансовом отношении регулирование досрочного завоза продукции в районы Крайнего Севера на макроуровне сводилось к двум направлениям: выработке методики распределения средств между регионами и определению целей, для достижения которых упомянутые средства выделялись [4,5]. На современном этапе основной целью государственной поддержки, по существу, является обеспечение энергоносителями жилищно-коммунальной сферы северных территорий. Приоритетной задачей реформирования рассматриваемой системы считается поиск оптимального механизма распределения средств между регионами, а также организация дальнейшего контроля за их использованием.
К 2003 г. ответственность за выполнение различных этапов досрочного завоза была распределена между Федерацией — за своевременное финансирование части расходов, и регионами — за целевое использование средств и своевременное и полное обеспечение северных районов топливом и продовольствием. Но следует учитывать, что в системе присутствует еще одна категория субъектов — органы местного самоуправления. Именно муниципалитеты в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 в настоящее время обладают полномочиями по организации в границах муниципальных поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения и, как следствие, по обеспечению энергоносителями предприятий, обслуживающих жилищно-коммунальную сферу.
В контексте упомянутого Федерального закона именно к задачам органов местного самоуправления относится проведение досрочного завоза, финансирование и контроль за поставками, а также организация приемки продукции. Это автоматически лишает досрочный завоз продукции статуса государственной задачи. Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти сводятся исключительно к контролю: организационному (за своевременностью и полнотой осуществляемых мероприятий) и финансовому (за целевым использованием средств, в случае их целевой направленности).
В условиях слабой бюджетной дисциплины в муниципальных образованиях, низкой техничес-
кой оснащенности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, изношенности жилищного фонда, отсутствия высококвалифицированных кадровых ресурсов, высокого уровня дотируемой части населения передача полномочий по осуществлению социально значимых задач представляется преждевременной. Указанный Федеральный закон не в полной мере учитывает особенности формирования бюджетов в северных регионах страны, а также потенциальные возможности органов местного самоуправления в области организации процедуры поставки топливно-энергетических ресурсов.
Кроме того, особенности развития законодательной базы в данной сфере правоотношений способствовали усилению дифференциации между северными регионами в части формирования системы досрочного завоза грузов. Следствием данной ситуации явилось отсутствие единообразия в подходах к организации процесса обеспечения северных территорий, выражающееся в различиях нормативно-правовой базы, принципов финансирования досрочного завоза грузов, выработки социальной политики, формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Это стало особенно актуальным для Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов к 2005 г., в связи с объединением данных регионов и необходимостью приведения систем досрочного завоза продукции к функционированию в едином порядке [2].
Неблагоприятным фактором следует также считать высокую стоимость энергоресурсов и изменчивость пропорций в стоимости их отдельных видов. Экономические причины, выражавшиеся, в основном, в изменении мирового уровня цен на нефть и продукты ее переработки, привели к тому, что темпы роста цен на нефтепродукты в 2002 — 2005 гг. в несколько раз превышали темпы инфляции в стране. Так, удорожание нефтепродуктов в 2005 г. по сравнению с предыдущим годом составило от 25 до 50 % по различным видам горюче-смазочных материалов при официальном индексе-дефляторе для нефтепродуктов 11 %.
В ряде регионов, в том числе в Эвенкийском автономном округе и Северо-Енисейском районе Красноярского края, рост цен на нефть привел к многократному повышению себестоимости услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства. До 2002 г., с началом открытия нефтяных месторождений на юге Эвенкии, энергетические системы указанных регионов были переведены на потребление сырой нефти. Последовавшее затем
повышение цен на нефть обусловило соответствующий рост стоимости досрочного завоза продукции и фактическую зависимость регионов от нефтяных компаний. Поиск альтернативных источников энергии обрел актуальность, но требовал соответствующих финансовых вложений. Таким образом, вложенные ранее инвестиции в адаптацию отопительных котельных к сырой нефти в долгосрочной перспективе не оправдали себя.
Очевидно, что системе досрочного завоза, в целом, присуща привязка к определенным центрам производства продукции [5], в результате чего существенное влияние оказывает эффект монополизации рынка. В ряде случаев отсутствуют предпосылки для развития конкуренции и, в итоге, завышается цена на энергоносители. Ситуация особенно характерна для поставок твердого топлива. Например, на территорию Красноярского края исторически поставлялся каменный уголь, добытый на разрезах Черногорского месторождения (Республика Хакасия), Кокуйского разреза (Мо-тыгинский район), Норильского месторождения. Фактически поставщиками углей Черногорского месторождения могут выступать две компании: ОАО «Сибирская угольная энергетическая компания», в структуру которой входит большинство предприятий-производителей, и ООО «Разрез «Степной». Производители угля других месторождений, по существу, являются монополистами: ОАО «ГМК «Норильский никель» при поставках угля в западную часть Таймыра и ЗАО «ЗК «Полюс» при поставках угля для Мотыгинского района.
Возникает необходимость постепенного, плавного реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции, особенно в части распределения прав и обязанностей при организации поставок продукции на территории Крайнего Севера между органами исполнительной власти регионов и входящих в их состав муниципальных образований.
Основными целями реформирования системы государственной поддержки досрочного завоза продукции являются:
1) обеспечение гарантий поставки необходимых энергоносителей и предоставления жилищно-коммунальных услуг населению в отопительный период;
2) формирование эффективной системы контроля за процедурой организации досрочного завоза грузов;
3) в условиях объединения Красноярского края, Таймыра и Эвенкии — приведение к единооб-
разию социально-экономических параметров жизни населения в этих регионах; 4) минимизация расходов при организации досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов и повышение экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера.
Вопрос экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза достаточно сложен и должен исследоваться в различных аспектах.
Углубленный анализ эффективности конкретной закупки в определенный момент времени вообще не имеет смысла. Вопрос носит локальный характер, относится к отдельным звеньям системы и связан, в первую очередь, с особенностями организации процедур закупки и транспортировки в конкретных территориях.
Для достижения эффективности закупок в настоящее время существует ряд механизмов, в том числе организация конкурсных торгов для определения оптимальных условий поставки. Эффективность в данном случае может оцениваться как преимущества, полученные от заключения контракта с конкретным поставщиком или перевозчиком, в сравнении с реальными или потенциально возможными предложениями.
Другой аспект напрямую увязан с вопросами эффективности отрасли жилищно-коммунального хозяйства на северных территориях, который имеет первостепенное значение при определении рациональных механизмов финансирования и организации завоза грузов. Производственная база предприятий жилищно-коммунального хозяйства в различных населенных пунктах создавалась не по единой схеме. Очевидно, что в таких условиях выработка универсальных нормативов потребления топлива даже в рамках одного региона крайне затруднительна. Это означает, что расчет невозможно свести к некоторой универсальной переменной, например численности населения или площади жилого фонда. Необходим индивидуальный подход к расчетам потребляемого топлива, который должен строиться исходя из особенностей используемого оборудования типа потребляемого топлива, характеристик жилищного фонда и других факторов. Указанные сведения должны периодически проверяться, что, в свою очередь, влечет дополнительные расходы. В противном же случае, потери региона от искажения объемов завозимого топлива оценить невозможно.
Приведение к единому механизму выработки электро- или теплоэнергии, или, как минимум, переход отдельно взятых населенных пунктов на потребление более дешевых видов топлива, возможны только за счет дополнительных капитальных вложений, предназначенных, в первую очередь, для переоборудования и реконструкции производственных мощностей предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Задача усложняется различием в типах используемых энергоносителей, в качестве которых выступают несколько видов каменного угля, сырая нефть, топочный мазут, дизельное топливо, в редких случаях — дрова и бурый уголь. Каждый вид топлива требует определенного подхода к использованию, применению соответствующих установок, в результате чего возникают трудности даже в переходе с одного вида каменного угля на другой.
В 2002—2004 гг., когда окончательно сформировался подход федеральной власти к досрочному завозу, после отказа от целевых федеральных субвенций, передачи полномочий по содержанию жилищно-коммунального хозяйства в муниципалитеты и одновременного повышения темпов роста цен на топливо, особенно обострился вопрос экономии бюджетных средств при организации досрочного завоза. Данная задача стояла, в первую очередь, перед субъектом РФ. Основные причины — фактическая ответственность за обеспечение региона энергоресурсами и бюджетный дефицит.
Передача полномочий по содержанию сферы жилищно-коммунального хозяйства в муниципальные образования и еще далее — предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, по сути, поставила вопрос о переводе досрочного завоза на коммерческую основу.
Сезонный характер завоза грузов наряду с отсутствием развитого конкурентного рынка, способного обеспечить равномерное бесперебойное снабжение предприятий, требует консолидации средств к началу навигационного периода. Поскольку речная навигация не совпадает по времени с отопительным периодом, в течение которого обеспечивается основной приток финансовых ресурсов, предприятия вынуждены либо осуществлять плановые накопления, либо привлекать кредитные ресурсы, как бюджетные, так и коммерческие. Указанные источники фактически не могут обеспечить поступления всего необходимого объема финансовых средств на досрочный завоз в силу тяжелого финансового состояния предприятий жилищно-коммунального хозяйства. А также из-за
изношенности основных фондов и необходимости их обновления, высокого уровня текущих расходов, в первую очередь заработной платы, несоответствия тарифов на жилищно-коммунальные услуги фактической себестоимости, низкой собираемости платежей за услуги с населения и соответствующим ростом кредиторской задолженности, а также других причин [3].
Социальная нагрузка на бюджеты, а именно высокий уровень неработающего, малообеспеченного, льготируемого населения, обусловила высокую удельную долю расходов из бюджета, которые направлялись в предприятия жилищно-коммунального хозяйства, в основном через бюджет соответствующего муниципального образования. Перечень таких выплат включал в себя: дотации на покрытие убытков от эксплуатации дизельных электростанций; жилищные субсидии населению, которые перечислялись непосредственно в предприятия жилищно-коммунального хозяйства; субсидии на реализацию отдельных мероприятий по реконструкции основных производственных фондов жилищно-коммунального хозяйства; субсидии на компенсацию выпадающих доходов предприятий жилищно-коммунального хозяйства, возникших в связи с введением предельного уровня повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
В сложившейся ситуации возможны два основных варианта развития ситуации и реформирования системы досрочного завоза:
• организация «Северного завоза» в соответствии с механизмом, действовавшим до 2005 г. на территории Таймырского и Эвенкийского автономных округов, то есть централизация средств и самого процесса организации поставок на уровне органов исполнительной власти региона с одновременным исключением из жилищно-коммунальных тарифов для населения стоимости топлива;
• организация досрочного завоза в соответствии с механизмом Красноярского края, то есть фактическое делегирование полномочий и передача финансовых ресурсов муниципальным образованиям.
Расчеты показывают, что при централизованном досрочном завозе расходы консолидированного бюджета (в ценах 2006 г.) на 84 млн руб. превысят расходы в случае делегирования полномочий по проведению досрочного завоза муниципальным образованиям при общей сумме расходов 2,8 млрд руб.
Данная разница представляет собой сумму, дополнительно предъявляемую населению в качестве возмещения стоимости услуг за пользование сверхнормативной жилой площадью. Но такие расчеты представляют собой идеальную модель, не учитывающую ряда факторов. Первый — это неплатежи населения. Исходя из статистики фактической собираемости платежей населения из 84 млн руб. неоплаченными остаются 15 — 17 млн руб., которые лягут дополнительной нагрузкой на бюджет предприятия в виде дебиторской задолженности. Второй фактор — организационные издержки, включающие в себя расходы на содержание аппарата по выплате субсидий и субвенций населению.
В рассматриваемой модели данными расходами следует пренебречь, поскольку при исключении стоимости топлива из тарифов на жилищно-коммунальные услуги, субсидии и субвенции не прекратятся, сократятся их размеры. Третий фактор — неявные издержки, которые возникают при децентрализации закупок. В первую очередь, к данной категории относятся расходы организационного характера. Например, только на публикации извещений о проведении конкурса и информации о его итогах, в случае централизованных торгов для нужд шести заказчиков (в соответствии с количеством северных территорий Красноярского края), экономия составит около 0,1 млн руб. Четвертый фактор — удешевление продукции за счет объединения объемов поставки. В случае с горючесмазочными материалами, когда объем поставки превышает 60 тыс. т, а стоимость — 1,4 млрд руб. (в ценах 2006 г.), разница в цене может достигать 7—8 %. В результате на общем объеме поставки данная разница в стоимостном эквиваленте при указанных параметрах составит 90 млн руб.
Помимо экономического эффекта различия между рассмотренными выше вариантами обусловливаются рядом других причин. В организационном отношении варианты отличаются способом финансирования и последующего учета стоимости топлива в тарифах на электро- и теплоэнергию. Но при существующем состоянии коммунальной инфраструктуры, уровне доходов населения и тенденциях развития рынков топливно-энергетических ресурсов государственное финансирование сферы жилищно-коммунального хозяйства становится основным источником получения денежных средств независимо от организационного механизма досрочного завоза и структуры финансовых потоков.
В то же время степень дальнейшего государственного участия в рассматриваемых вариантах
существенно различается. Очевидно, что более рациональным является вариант, когда органы государственной власти принимают сопоставимое участие и в определении направлений расходования средств.
В современной системе досрочного завоза имеет место несоответствие источников финансирования и субъектов, на которых возлагается ответственность за исполнение соответствующих мероприятий. На окончательной стадии (непосредственно перед оплатой поставщику) денежные средства принимают статус муниципальных средств или собственных средств коммерческих предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Это дает право администрациям муниципальных образований и соответствующих предприятий самостоятельно распоряжаться ими. Возникают вопросы обоснованности выбора поставщиков и перевозчиков, определения цен на продукцию.
В связи с этим для достижения эффективного устройства рассматриваемой системы государственное финансирование досрочного завоза грузов на территории Крайнего Севера должно сопровождаться сопоставимым участием в определении направлений финансирования и контролем за непосредственным расходованием бюджетных средств на последней стадии. Данная задача полностью выполняется при централизации финансовых ресурсов на уровне субъекта РФ и организации досрочного завоза продукции при непосредственном участии государственных органов исполнительной власти.
В качестве дополнительного требования следует отметить необходимость выбора поставщика путем открытых (конкурсных) процедур, что обусловлено следующими причинами:
1) средства, выделяемые на финансирование досрочного завоза, изначально носят статус государственных, в связи с чем необходимо единообразие в их расходовании, аналогично расходованию средств при размещении государственного заказа;
2) публичная процедура позволяет объективно определить цену товара, которая впоследствии будет обоснованно включена в тарифы на услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
3) открытая процедура закупок стимулирует конкуренцию и положительно влияет на экономическую эффективность всего процесса.
Возвращаясь к вопросу централизации финансовых ресурсов, следует отметить, что указанные мероприятия целесообразно осуществлять на уров-
не субъекта Российской Федерации. С позиции технологии поставки централизация может быть обусловлена общностью транспортной схемы, наличием постоянных участников поставки, в том числе перевозчиков, компаний, осуществляющих перевалку и хранение продукции, большинство из которых являются субъектами малого предпринимательства, для которых участие в поставках за пределами региона затруднительно.
С финансовой точки зрения со стороны Российской Федерации также более целесообразным является делегирование полномочий субъектам. На федеральном уровне необходимо отслеживать вопросы ценообразования одновременно на всех территориях, где осуществляется досрочный завоз грузов, что, в первую очередь, необходимо для планирования.
В то же время при передаче соответствующих полномочий субъектам федеральные органы власти получают альтернативу: либо отказаться от контроля за ценообразованием на этапе планирования и возложить данные функции на контрольные и фискальные органы, либо, в случае выделения целевого финансирования, перейти к системе коэффициентов. При этом возможный недостаток финансовых ресурсов будет компенсироваться из регионального субъекта, а избыток использоваться на нужды региона, в результате чего возникает дополнительный механизм стимулирования повышения экономической эффективности досрочного завоза и системы жилищно-коммунального хозяйства региона в целом.
В заключение следует отметить, что государственная поддержка регионов к 2004—2005 гг. существенно видоизменилась, из ее структуры практически исключена система досрочного завоза продукции. Именно это стало причиной возникновения ситуации, при которой органы государственной власти, являясь сторонами, выделяющими финансирование для досрочного завоза, фактически не имеют полномочий по осуществлению контроля за процедурой досрочного завоза грузов. В то же время проблема гарантированного выполнения досрочного завоза, а также вопросы обоснованности выбора поставщиков и ценообразования продолжают оставаться актуальными, поскольку отражаются на объемах бюджетного финансирования, величине жилищно-коммунальных тарифов и, как следствие, социальной обстановке на северных территориях страны.
Все это предполагает следующие основные выводы:
1. Досрочный завоз продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности является важной составляющей системы жизнеобеспечения этих территорий. Большинство населенных пунктов, расположенных на таких территориях, не имеют промышленного значения, а, значит, их содержание носит социальный характер. Указанный фактор обусловливает необходимость существования государственной поддержки досрочного завоза продукции, в первую очередь топливно-энергетических ресурсов.
2. В связи с низким промышленным потенциалом большинство муниципальных образований Крайнего Севера является дотационным, то есть финансируется из бюджета субъектов вышестоящего уровня. Основной статьей расходов в бюджетах таких районов является финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе досрочного завоза топливно-энергетических ресурсов. Таким образом, основным источником финансирования являются средства регионального бюджета. В то же время право распоряжаться средствами передано предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, являющимся коммерческими организациями, что затрудняет осуществление контроля за обоснованным выбором поставщиков и ценообразованием со стороны органов государственной власти.
3. Целесообразно придать закупкам топливно-энергетических ресурсов для нужд жилищно-коммунального комплекса северных территорий статус государственных закупок с обязательным проведением открытых конкурсных процедур. Данные мероприятия позволят усилить контроль за осуществлением досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности, повысить эффективность закупок, снизить риски срыва поставок.
4. Основным фактором повышения экономической эффективности системы государственной поддержки досрочного завоза продукции на территории Крайнего Севера и приравненные к ним местности является централизованное проведение процедур выбора поставщика и закупок. При этом централизация и объединение потребностей должны проводиться с учетом общности транспортных путей и однородности потребляемой продукции на различных территориях.
2.
Следует отметить, что предлагаемая система государственной поддержки досрочного завоза продукции успешно применялась на территории 1. Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа в 2002—2005 гг. После объединения Красноярского края изменились масштабы досрочного завоза. Ситуация потребовала коренного изменения системы и приведения ее к единым принципам функционирования. Параллельно изменилось и федеральное законодательство в 3 области налогов, государственного и местного самоуправления, в сфере которого и функционирует система государственной поддержки досрочного 4. завоза продукции. Научная новизна подобных исследований заключается в адаптации существующей системы к новым экономическим и политическим условиям, в том числе к изменениям, . произошедшим в административном устройстве страны и отдельных регионов.
ЛИТЕРАТУРА
Богер И. Б. Северный завоз грузов в районы Северо-востока России: совершенствование организационно-экономического механизма // Регион: экономика и социология. 2003. № 3. С. 105 — 121. Васин С. Ю., Суховольский В. Г. Интеграция большого Красноярья: минерально-сырьевые, экономические и административно-политические аспекты. — Красноярск: КНИИГиМС, 2005. - 84 с. Гоман В. В. Северный завоз: реалии, возможности, перспективы // Человек и труд. 2000, № 6. С. 63 — 67.
Золотарева А. Б., Изряднова О. И., Кадочников П. А. и др. Финансовые отношения федерального центра и северных регионов и их влияние на организованную миграцию с Севера. — М. : ИЭПП, 2001. — 309 с. Лузин Г. П., Васильев В. В. Организационный и экономический механизм северного завоза. — РАН, Кольский научный центр, Институт экономических проблем, издательство «Апатиты», 1997. — 70 с.
