CC BY
115
Сервитут как обременение права собственности. Частный и публичный сервитуты. Зона прохода и проезда
Д.Л. Филина партнер, руководитель практики «Недвижимость и строительство» бюро юридических стратегий LEGAL to BUSINESS (г. Санкт-Петербург)
Дарья Леонидовна Филина, filina.d@ltob.ru
Сервитут как обременение права собственности
Сервитут (лат. ветШв, ветШИв - обязанность, обязательство, повинность) -это ограниченное право пользования чужой вещью в земельных отношениях 1, то есть подчиненное положение земельного участка.
Подчиненное положение земельного участка выражается в его вспомогательном значении по отношению к другому участку, вызванном объективными причинами, например невозможностью осуществления доступа к соседней земле или необходимостью эксплуатации линейно-протяженных объектов, пересекающих несколько земельных участков.
Земельный участок, в пользу которого устанавливается сервитут, называется «господствующий земельный участок», земельный участок, который обременяется сервитутом, - «служащий земельный участок».
В правовом смысле понятие сервитута как права ограниченного пользования чужим земельным участком дано в статье 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ) и статье 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).
Служащий земельный участок обычно является соседним, смежным с земельным участком пользователя, заинтересованного
в установлении сервитута, но в исключительных случаях сервитут может быть установлен и на иной участок.
Необходимо помнить об одном из важнейших принципов установления сервитута - он должен быть как можно менее обременительным для использования земельного участка, в отношении которого он установлен (п. 8 ст. 23 ЗК РФ). Исходя из этого принципа при возникновении споров по поводу необходимости установления сервитута на тот или иной земельный участок суды редко обходятся без привлечения экспертов, зачастую основывая свои судебные акты на выводах, изложенных в экспертном заключении. Вместе с тем для принятия решения по спорному вопросу суду прежде всего необходимо установить:
• в чьих интересах устанавливается сервитут;
• насколько необходимо его установление;
• сможет ли правообладатель земельного участка после установления сервитута использовать его в соответствии с его разрешенным использованием и целями.
Во избежание правовой неопределенности законодатель разделил сервитуты на частные (они называются просто «сервиту-ты») и публичные, установил правовое регулирование для каждого вида, а также дополнительные особенности и исключения.
URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/CepBKTyT
Рассмотрим, в каких случаях и на каких условиях возможно установление частного и публичного сервитутов, а также проведем сравнительный анализ понятий «сервитут» и «зона прохода и проезда».
Понимание правил установления частного и публичного сервитутов, как и правил применения иных обременений (ограничений) права собственности на недвижимое имущество, имеет важное значение для любого землепользователя - собственника, покупателя недвижимости (в том числе на стадии анализа и согласования ценового предложения), органов государственной власти и местного самоуправления, а также для любых третьих лиц. Наибольшее количество споров о сервитутах, как показывает практика 2, связано с заинтересованностью именно соседних землепользователей либо граждан (нередко неопределенного круга лиц) в возможности прохода, проезда, использования чужого земельного участка для тех или иных целей. Однако сервитут может служить не только целям защиты соседей и широкого круга третьих лиц, но, к сожалению, может быть средством давления и манипулирования, особенно в ситуации острого конфликта. Именно поэтому важно знать правила установления серви-тутов и не бояться обращаться в суд за защитой своих прав и законных интересов.
Частный и публичный сервитуты
Частный сервитут
В настоящее время в Земельном кодексе Российской Федерации упоминаются три вида земельных сервитутов:
1)сервитут;
2) публичный сервитут;
3) сервитут в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Ранее выделялось такое понятие, как «частный сервитут». После того, как в
ЗК РФ были внесены изменения, понятие «частный сервитут» не используется, однако само по себе явление продолжает существовать 3. Частный сервитут устанавливается для определенных целей и нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута и регулирует отношения конкретной группы лиц. В Земельном и Гражданском кодексах Российской Федерации указаны только некоторые из целей, для достижения которых может быть установлен сервитут, а именно:
• для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок;
• для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием;
• для водоснабжения и мелиорации.
Сервитут подлежит регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) в качестве обременения служащего земельного участка. При этом отсутствие в ЕГРН сведений о части земельного участка, обременяемого сервитутом, не препятствует государственной регистрации сервитута.
Согласно статье 274 ГК РФ не все землепользователи наделены правом требования установления сервитута - это прерогатива собственников. Так, арендатор недвижимого имущества не вправе требовать установления сервитута, в спорной ситуации ему следует обращаться к своему арендодателю, чтобы тот инициировал процедуру установления сервитута. Арендодатель обязан передать арендатору в пользование объект, соответствующий всем необходимым требованиям, в частности, у арендатора должна иметься возможность беспрепятственно пользоваться арендуемым имуществом. При споре с арендодателем арендатор может ссылаться на эту норму.
2 Практика автора настоящей статьи и бюро юридических стратегий LEGAL to BUSINESS.
3 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 (в редакции от 1 января 2019
года, с изменениями и дополнениями).
Сервитут может быть установлен в целях пользования не только земельным участком, но и иными объектами недвижимого имущества:
• зданием;
• сооружением;
• нежилым помещением (например в случае когда вход в помещение может быть осуществлен только через помещение, принадлежащее иному лицу, как в одном из судебных дел, которым занималось Бюро юридических стратегий LEGAL to BUSINESS).
Существуют 2 вида сервитута по критерию его установления:
1) добровольный (договорной) сервитут;
2) принудительный сервитут, устанавливаемый в судебном или административном порядке.
По общему правилу при отсутствии разногласий собственников смежных земельных участков сервитут устанавливается по соглашению сторон. Договорный порядок установления сервитута предполагает, что сервитут устанавливается посредством заключения двусторонней сделки, к форме и содержанию которой дополнительные требования не предъявляются. В таком соглашении следует указывать объект, на который установлен сервитут (если сервитут относится к части объекта недвижимости, то указывается и учетный номер такой части), срок, на который он установлен, условия сервитута (пределы права пользования). Эти сведения потребуются и для регистрации обременения в виде сервитута в ЕГРН.
Дополнительным условием может быть условие о платности такого предоставления ограниченного права пользования как меры компенсации собственнику служащего земельного участка. Такая плата может иметь форму единовременного платежа или периодических платежей. Важно учитывать, что плата за сервитут устанавливается в каждом конкретном случае индивидуально. Плата может быть определена исходя из
размера платы за пользование соответствующей частью земельного участка, а также в соответствии с размером убытков собственника служащего земельного участка. Такие основания могут быть обусловлены, например, следующим:
• невозможность использовать в полной мере земельный участок;
• необходимость проведения ремонта дороги;
• необходимость сноса или переноса ограждения;
• несение расходов на содержание дорог, соблюдение пропускного режима;
• изменение или прекращение отношений собственника служащего участка с третьими лицами;
• снижение стоимости земельного участка после установления на нем сервитута.
Также при установлении размера платы учитываются интенсивность использования служащего земельного участка (интенсивность движения транспорта), степень влияния сервитута на возможность распоряжения земельным участком, характер неудобств, причиняемых собственнику установлением сервитута (шум и пыль от транспорта).
При этом суды учитывают, что размер платы за сервитут должен соответствовать той материальной выгоде, которую приобретает собственник земельного участка в результате установления сервитута, компенсируя ограничения, которые претерпевает собственник земельного участка, обремененного сервитутом.
При недостижении сторонами согласия о размере и форме платы может быть привлечен профессиональный оценщик, который составит отчет о рыночной величине платы за сервитут с учетом всех факторов его установления.
Требование об установлении платы за сервитут может быть заявлено как в судебном споре об установлении сервитута, так и впоследствии в рамках самостоятельно-
го требования в ином судебном процессе 4. Кроме того, в случае если после заключения соглашения об установлении сервитута или вынесения судебного решения изменились какие-либо существенные условия его установления, то каждая из сторон вправе обратиться в суд с самостоятельным требованием об изменении размера платы (увеличении или уменьшении). В ряде случаев суды могут признать соглашение об установлении сервитута незаключенным, если в нем не содержится явно выраженная воля сторон на установление именно правоотношений в рамках сервитута. В случае если одна из сторон не желает заключать соглашение, то другая сторона (это может быть и собственник господствующего участка, и собственник служащего участка) вправе требовать установления сервитута в судебном порядке.
Действующие нормы законодательства не предусматривают обязательный досудебный (в том числе претензионный) порядок урегулирования спора об установлении, изменении условий или о снятии сервитута. Однако к исковому заявлению целесообразно приложить доказательства того, что истец предпринимал попытки договориться с ответчиком об условиях сервитута, но достичь соглашения не удалось (к примеру переписку относительно предмета спора).
В судебном порядке сервитут может быть установлен в случае, когда у собственника или лица, которому земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, имеется объективная необходимость в пользовании другим земельным участком. В этом заключается принцип реальности сервитута - сервитут устанавливается не для личной выгоды какого-либо субъекта (как, например, узуфрукт), а для объективной полезности участка. Таким образом, для
установления сервитута в принудительном (судебном) порядке должны быть объективные причины, установление же сервитута для улучшения качества господствующего объекта недвижимости, более эффективного (экономически выгодного) его использования, повышения его ликвидности невозможно. Отсутствие критерия реальности сервитута с высокой долей вероятности приведет к отказу в удовлетворении исковых требований.
Как уже указывалось, принципиально важным является положение о том, что сервитут должен устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.
Сервитут может быть установлен только в случае отсутствия у собственника земельного участка (объекта недвижимости) иной возможности реализовать свое право пользования принадлежащим ему участком (объектом).
Действующие нормы законодательства вкупе со сложившейся судебной практикой предполагают исследование судом по иску лица, требующего установления сервитута, всех возможных путей проезда к недвижимому имуществу (господствующей вещи) и не ограничивают количество таких альтернативных вариантов. Задачей суда является выбор варианта, наиболее экономичного (менее затратного) для собственника господствующей вещи и наименее обременительного для собственника служащего земельного участка, то есть соблюдение баланса интересов сторон 5.
При оценке целесообразности установления сервитута для прохода (проезда) по разным земельным участкам суд оценивает процент, который составляет площадь устанавливаемого сервитута от общей площа-
См. пункт 13 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, ут-
вержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 апреля 2017 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2017. № 11. С. 12. См. пункты 7 и 9 Обзора судебной практики [3].
4
5
ди потенциального служащего земельного участка. Суд оценивает количественный характер ограничений (если имеется возможность установить сервитут только через один земельный участок, то суд не будет устанавливать сервитут через несколько земельных участков). Также суд учитывает сложившийся порядок пользования землей (если на протяжении длительного времени собственник господствующего участка пользовался служащим земельным участком определенным образом, а собственник служащего земельного участка ему не препятствовал, то суд, вероятнее всего, установит сервитут именно с учетом такого пользования). Если порядок пользования сложился при предыдущем собственнике служащего земельного участка, то суды выясняют, было ли новому собственнику на момент приобретения земельного участка очевидно и понятно, что в отношении приобретаемого участка имеется сложившийся порядок пользования со стороны собственника господствующего земельного участка. Если это было очевидно, то подлежит защите интерес собственника господствующего участка, так как иное было бы злоупотреблением правом и нарушением принципа непротиворечивого поведения.
По спорам, связанным с сервитутами, в качестве доказательства часто используется заключение по результатам проведения судебной землеустроительной экспертизы, а также заключение кадастрового инженера (например для ответа на вопрос о возможности организации проезда к господствующему земельному участку через соседние земельные участки, о техническом состоянии дороги). Также при установлении сервитута учитываются требования строительных норм и правил, пожарной безопасности.
При установлении сервитута для собственника служащего земельного участка не должны создаваться дополнительные обязательства по совершению каких-либо активных действий и налагаться дополнительные расходы (например на строитель-
ство новой дороги, моста, снесение имеющихся строений), служащий земельный участок будет использоваться в том виде, в котором он существовал до установления на него сервитута.
В случае возникновения спора по установлению сервитута нужно помнить, что суд не связан доводами сторон, касающимися порядка использования участка, он может самостоятельно определить оптимальные условия сервитута, в том числе маршрут проезда и прохода, который не только соответствовал бы интересам истца, но и был бы наименее обременительным для собственника обслуживающего земельного участка.
Сервитут сохраняется даже в случае перехода права собственности на служащий земельный участок. Относительно сохранения сервитута в случае перехода права собственности на господствующий земельный участок законодательство не содержит подобного положения (судебная практика по этому вопросу также отсутствует), в связи с чем существуют разные точки зрения, однако, представляется, что все-таки он будет сохраняться и в этом случае.
Также сервитут сохраняется и в случае раздела земельного участка на несколько новых участков или объединения нескольких участков в один.
Основаниями для прекращения сервитута могут являться соглашение сторон, отпадение оснований, по которым он был установлен. Также сервитут может быть прекращен, если в результате обременения сервитутом служащий земельный участок не может использоваться в соответствии с целевым назначением.
Публичный сервитут
Публичный сервитут устанавливается для обеспечения государственных или муниципальных нужд, может быть установлен как на частные земли, так и на земли, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности, в том числе переданные в срочное или бессрочное пользо-
вание. В законе установлен ограниченный перечень таких нужд. Публичный сервитут может быть установлен в следующих целях (п. 4 ст. 23 ЗК РФ):
1) проход или проезд через земельный участок в том числе для обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;
2) размещение межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;
3) проведение дренажных и мелиоративных работ;
4) забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов и водопой;
5) прогон сельскохозяйственных животных;
6) сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных в сроки, соответствующие местным условиям и обычаям;
7) охота, рыболовство, аквакультура (рыбоводство).
Также есть отдельные цели, для которых публичный сервитут устанавливается в специальном порядке (на основании ходатайства заинтересованного лица), например для размещения инженерных сооружений или автодорог в туннелях.
В границах публичного сервитута может располагаться как земельный участок, так и его часть (письмо Минэкономразвития России от 31.07.2019 № Д23и-25919). При этом публичный сервитут не подлежит государственной регистрации в реестре прав на недвижимость ЕГРН. В реестр границ ЕГРН вносятся сведения об установлении публичного сервитута (письмо Росреестра от 25.03.2019 № 01-02960-ГЕ/19 (вместе с письмом Росреестра от 04.06.2019 № 01-05327-ГЕ/19), письмо Минэкономразвития России от 31.07.2019 № Д23и-25919). Именно с даты внесения таких сведения публичный сервитут считается возникшим.
Требования к графическому описанию местоположения границ публичного сервитута, точности определения координат
характерных точек границ публичного сервитута, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, утверждены приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 10 октября 2018 года № 541. Однако судебная практика (в частности, Арбитражный суд Западного-Сибирского округа в постановлении от 2 июля 2020 года по делу А46-10450/2019) подтверждает, что сведения о публичном сервитуте могут быть внесены и при использовании иной XML-схемы («для целей оформления публичного сервитута могут быть использованы XML-схемы, утвержденные приказом Росреестра от 15.09.2016 № П/0465, то есть данное условие является диспозитивным, а не императивным»).
Для формирования документов, необходимых для внесения сведений о публичном сервитуте в ЕГРН, на мой взгляд, уполномоченным органам власти и местного самоуправления целесообразно использовать электронные сервисы Росреестра и (или) обращаться к квалифицированным кадастровым инженерам.
При анализе публичного сервитута особое внимание следует уделить специальному порядку установления такого вида сервитута.
Необходимо отметить, что с 1 сентября 2018 года законодатель ввел понятие «публичные сервитуты, устанавливаемые в интересах конкретного частного лица». Эта новелла введена Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 341-Ф3 [9]. Согласно этому закону ЗК РФ был дополнен новой главой V.7, предусмотревшей новую правовую конструкцию.
Так, некоторые субъекты получили право ходатайствовать об установлении публичного сервитута, перечень нужд, для которых он может быть установлен, был расширен.
Для публичных сервитутов, устанавливаемых в специальном порядке, действуют следующие правила о сроках (статьи 39.37, 39.45 ЗК РФ):
1) размещение инженерных сооружений и их частей, если они являются объектами федерального, регионального или местного значения либо предназначены для обеспечения населения коммунальными ресурсами, подключения к инженерно-техническим сетям либо их переноса в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд - на срок от 10 до 49 лет;
2) складирование строительных материалов, размещение временных, вспомогательных сооружений, строительной техники для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов федеральной, региональной или местной транспортной инфраструктуры - на срок выполнения таких работ;
3) устройство пересечений автодорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на государственных земельных участках в границах полос отвода железных дорог -на срок от 10 до 49 лет;
4) устройство пересечений автодорог или железнодорожных путей с автодорогами или примыканий одних автодорог к другим автодорогам на государственных или муниципальных земельных участках в границах полосы отвода автомобильной дороги - на срок от 10 до 49 лет;
5) размещение автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях - на срок от 10 до 49 лет;
6) проведение инженерных изысканий при подготовке документации по планировке территории для размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения, для строительства, реконструкции объектов и сооружений, перечисленных в пункте 1 данного списка, -на срок не более одного года.
До 31 декабря 2024 года включительно наряду с перечисленными случаями в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры могут устанавливаться (за некоторыми исключениями) публичные сервитуты (часть 5 статьи 4
Федерального закона от 31 июля 2020 года № 254-ФЗ [10]):
1) для строительства и реконструкции линейных объектов инфраструктуры (за исключением объектов, из-за размещения которых невозможно дальнейшее использование земельного участка или его части в соответствии с установленным видом разрешенного использования);
2) для обеспечения строительства, реконструкции объектов инфраструктуры, в том числе:
• для прохода, проезда, провоза строительных и иных материалов через земельный участок;
• для размещения информационных щитов, указателей, предупредительных, межевых и геодезических знаков;
• для проведения необходимых для предотвращения затопления и подтопления, эрозии почв и для подобных целей работ по устройству защитных сооружений, созданию защитных лесных насаждений (за исключением случаев, когда из-за таких сооружений или насаждений невозможно дальнейшее использование земельного участка или его части в соответствии с установленным видом разрешенного использования).
С ходатайством об установлении публичного сервитута в отдельных целях вправе обратиться (в рамках своей компетенции) (ст. 39.40 ЗК РФ):
1) субъекты естественных монополий (например для размещения инженерных сооружений, необходимых для деятельности субъекта);
2) организации связи (например для размещения линий или сооружений связи);
3) владельцы объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения (например для размещения автомобильной дороги в туннеле);
4) организации, подавшие ходатайство об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, для
реконструкции инженерного сооружения, переносимого в связи с таким изъятием (перечень организаций, имеющих право на такое ходатайство, указан в пункте 1 статьи 56.4 ЗК РФ);
5) иные лица, уполномоченные на основании правовых актов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или договоров (соглашений) с органами государственной власти или местного самоуправления осуществлять деятельность, для которой возможно установить публичный сервитут.
Например, Федеральное дорожное агентство устанавливает сервитут в отношении:
I. Земельных участков и (или) земель:
1) в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения (п. 19 ст. 23 ЗК РФ, ч. 4.2 ст. 25 Федерального закона [11], подп. 5.4(14) п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве [12]);
2) для устройства пересечений (подп. 5.4(16) Положения о Федеральном дорожном агентстве):
• автодорог общего пользования федерального значения с железнодорожными путями общего пользования в границах полос отвода железных дорог;
• автомобильных дорог, железнодорожных путей с автодорогами общего пользования федерального значения или примыканий автодорог к автодорогам общего пользования федерального значения в границах полос отвода автодорог;
3) для размещения железнодорожных путей в туннелях автомобильных дорог общего пользования федерального значения или размещения таких автодорог в туннелях железнодорожных путей (подп. 5.4(16) Положения о Федеральном дорожном агентстве).
II. Объектов федерального значения (до 31 декабря 2024 года включительно), которые предназначены для модернизации
и расширения магистральной инфраструктуры, в случаях, установленных Федеральным законом № 254-ФЗ (подп. 5.4(17) Положения о Федеральном дорожном агентстве, п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 254-ФЗ, п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2020 года № 2030), а именно:
• автомобильных дорог общего пользования или их участков;
• мостов;
• защитных дорожных сооружений;
• искусственных дорожных сооружений;
• производственных объектов (объектов, используемых при капитальном ремонте, ремонте и содержании автодорог);
• элементов обустройства автодорог;
• объектов, предназначенных для взимания платы (в том числе пунктов взимания платы);
• объектов дорожного сервиса.
Если порядок подачи ходатайства нарушен (например, оно подано в целях, в которых установление публичного сервитута не предусмотрено, либо к ходатайству приложены не все обязательные документы), то уполномоченный орган возвращает его без рассмотрения в течение пяти рабочих дней (п. 9 ст. 39.41 ЗК РФ).
Нарушение порядка установления публичного сервитута, в том числе в части его целевого назначения, является основанием для признания решения об установлении сервитута незаконным. В моей практике в одном из судебных дел публичный сервитут был установлен для целей прохода пешеходов на весь земельный участок с нарушением порядка, при этом в действительности публичный сервитут, скорее, был установлен для целей воспрепятствования собственнику осуществлять строительство объекта в связи с возражениями местных жителей (дело А56-117988/2020). В рамках этого дела удалось доказать нарушение порядка установления сервитута - суд указал, что администрация муниципального образова-
ния не предоставила доказательств наличия у нее оснований для наложения публичного сервитута, не обосновала необходимость установления сервитута в специальном порядке и соблюдение специального порядка установления указанного сервитута, в том числе не указала срок установления сервитута. Также суд учел, что установление публичного сервитута в рассматриваемом случае могло привести к возникновению в будущем препятствий при проведении собственником ремонтных работ нежилых зданий, работ по благоустройству и облагораживанию территории, при проведении капитального ремонта и, как следствие, к невозможности использования зданий и, соответственно, земельного участка в соответствии с разрешенным использованием
При установлении публичного сервитута в специальном порядке его обладатель по общему правилу обязан вносить плату (п. 1 ст. 39.46 ЗК РФ). Плата за публичный сервитут для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не обремененных правами третьих лиц, устанавливается в размере 0,01 процента от кадастровой стоимости такого участка за каждый год использования, но не менее 0,1 процента от кадастровой стоимости за весь срок обременения, если оно установлено на три года и более (п. 4 ст. 39.46 ЗК РФ).
Уполномоченный орган может издать правовой акт и определить общий порядок платы за публичный сервитут в отношении определенных земель. Например, такой порядок утвержден для публичного сервитута в границах полос отвода автомобильных дорог (кроме частных), который устанавливается в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации. Размер ежегодной платы составляет 0,12 процента от кадастровой стоимости земельного участка 6.
Плата за публичный сервитут для земельных участков, находящихся в частной
собственности или государственной (муниципальной) собственности и предоставленных гражданам (юридическим лицам), определяется в соответствии с Законом об оценочной деятельности [15] и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 июня 2019 года № 321 «Об утверждении методических рекомендаций по определению платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам» (далее - Методические рекомендации). Размер платы должен определяться на дату не позднее чем за 30 дней до даты направления правообладателю земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута (п. 7 ст. 39.46 ЗК РФ). При определении платы за публичный сервитут в отношении таких земельных участков в пункте 6 Методических рекомендаций рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
• вид разрешенного использования;
• существующие ограничения (обременения) прав на участок;
• степень обременения публичным сервитутом участка в целом, выражающуюся, к примеру, в его продолжительности.
Такая плата может определяться в соглашении об установлении обременения в виде единовременного платежа или периодических платежей, она рассчитывается пропорционально площади земельного участка и (или) земель в его границах (пункты 2, 3 ст. 39.46 ЗК РФ). При внесении периодических платежей рекомендуется предусматривать возможность их изменения на размер уровня инфляции за каждый год в течение действия соглашения (п. 13 Методических рекомендаций).
При досрочном прекращении публичного сервитута внесенная плата не подлежит
6 Пункт 3 порядка, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 сентября 2014 года № 240.
возврату, если иное не предусмотрено соглашением об осуществлении обременения (п. 9 ст. 39.46 ЗК РФ).
В ряде случаев публичный сервитут должен быть безвозмездным, например при размещении автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях (п. 6 ст. 39.46 ЗК РФ).
Стоит отметить «забывчивость» законодателя и нарушение принципа баланса интересов сторон, ведь в пункте 11 статьи 39.47 ЗК РФ прямо установлено право обладателя сервитута на перечисление платы за сервитут в депозит нотариуса, при этом размер платы устанавливается проектом соглашения, подготовленным обладателем сервитута, то есть не является согласованным обеими сторонами. Кроме того, законодатель предоставляет обладателю публичного сервитута право на проведение работ по его установлению и осуществление пользования земельным участком в отсутствие заключенного соглашения с правообладателем земельного участка. Такой подход нельзя признать справедливым, существует большая вероятность того, что суды будут охотно удовлетворять ходатайства оспаривающей стороны о запрете деятельности обладателей сервитутов. Этот вывод подтверждается и актуальной судебной практикой. Например, в деле № А56-117998/2020 суд удовлетворил ходатайство заявителя о запрете обладателю сервитута совершать действия, касающиеся земельного участка до вступления в силу судебного акта, а также наложил запрет Управлению Росре-естра на осуществление регистрационных действий по внесению записей об установлении публичного сервитута.
Вместе с тем законодатель предоставляет приоритет одним интересам, пусть и публичным, перед другими. Помимо лоббирования интересов владельцев линейных объектов, для которых, собственно, и был введен институт «частно-публичного» сервитута (то есть публичного сервитута, устанавливаемого в отдельных целях), 30 апреля 2021 года законодатель принял Фе-
деральный закон № 112-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации». Согласно изменениям была установлена возможность использования лесов для осуществления видов деятельности в сфере рыбного хозяйства с предоставлением лесного участка по договору в аренду (без проведения торгов) или с установлением публичного сервитута.
У правообладателей земельных участков, по сути, остается только один способ защиты своего нарушенного права - обращение в суд. Важно внимательно проверять соблюдение порядка установления сервитута (надлежащее ли лицо приняло решение об установлении сервитута/подала ходатайство, обоснована ли площадь сервитута, установлена ли плата и соразмерна ли она ограничениям, которые будет претерпевать собственник земельного участка вследствие установления сервитута, корректно ли определен срок действия сервитута и прочее). К примеру, в одном из известных бюро юридических стратегий LEGAL to BUSINESS кейсов органы местного самоуправления установили публичный сервитут на весь земельный участок на неопределенный срок (то есть без ограничения срока действия сервитута) и на безвозмездных началах (без установления платы за сервитут). Такое решение не может быть признано обоснованным.
Если же установление публичного сервитута приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием, то собственник вправе в судебном порядке требовать его выкупа по рыночной стоимости и возмещения всех причиненных убытков.
В правоприменительной практике такие споры встречаются редко, правообладатели чаще обращаются с заявлениями о признании актов органов власти незаконными. При рассмотрении такого спора судом в числе прочих доказательств по делу должны оцениваться и положения документов территориального планирования, а именно имеется ли в них информация о
наличии иного способа достижения публичных нужд (иного подъезда к объектам, иного способа размещения сетей), соблюден ли порядок установления сервитута. Суд анализирует следующее:
• данные о площади части земельного участка, обремененной сервитутом;
• необходимо ли использовать всю эту площадь для достижения конкретных нужд;
• наличие объективной возможности прохода (проезда) по служащему земельному участку.
Как показывает судебная практика, суды встают на сторону землепользователя, о чем свидетельствует постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27 мая 2020 года № Ф06-59285/2020 по делу № А65-24167/2019. В этом споре предприниматель обратился в суд с заявлением о признании полностью недействующим постановления «Об установлении постоянного публичного сервитута на земельный участок...». Положением «О порядке установления и прекращения публичных сервитутов на территории г. Казани» было установлено обязательное условие - проведение публичных слушаний. В нарушение установленного порядка публичные слушания проведены не были. Кроме того, экспертами в ходе проведения судебной экспертизы было установлено, что отсутствует необходимость в установлении публичного сервитута в отношении спорного земельного участка. При наличии таких обстоятельств постановление было признано недействительным.
Орган государственной (муниципальной) власти, обладающий соответствующими полномочиями, в случае установления отсутствия общественных нужд, для которых был установлен публичный сервитут, вправе принять акт об отмене сервитута.
Отличие сервитута от схожих институтов
Право прохода и проезда, несмотря на
схожесть с сервитутом, является иной правовой конструкцией. Отмечу отдельно, что как самостоятельное ограничение (обременение) права собственности на земельный участок право прохода и проезда распространено в Санкт-Петербурге.
Право прохода и проезда возникло в ответ на потребности гражданского оборота для урегулирования ситуаций, когда на едином земельном участке имелось несколько зданий. После отчуждения одного из зданий с земельным участком, на котором оно расположено, возникла ситуация, при которой здание и земельный участок со всех сторон были окружены земельным участком, принадлежащим иному лицу, при этом получить доступ к этому земельному участку иначе, чем осуществляя проход по этому другому земельному участку, невозможно. По своей природе такое право не является сервитутом, однако в случае предъявления в суд отдельного требования об установлении сервитута ранее существовавшее право прохода и проезда будет учитываться. Вероятнее всего, сервитут будет установлен в границах координат, в которых было установлено право прохода и проезда.
Важно учитывать, что при установлении права прохода и проезда не учитывалась воля частного собственника земельного участка, оно было установлено в то время, когда собственником являлось публичное образование. Получается, что публичный собственник установил ограничение права собственности частного лица без учета его воли, при этом собственник не вправе прекратить это ограничение своего права собственности, что было бы возможным в случае, если бы был установлен сервитут, а не право прохода и проезда.
Следует отметить, что судебная практика по вопросу правомерности существования права прохода и проезда неоднозначная. По мнению одних судебных органов, в законодательстве содержится ограниченный перечень ограничений права собственности, они могут быть установлены
только федеральными законами и право прохода и проезда в нем не содержится, оно фактически является способом обхода установленной в законе процедуры установления сервитута, а значит, установление подобного обременения права собственности невозможно. Другие суды признают, что на момент установления права прохода и проезда имелись основания для его возникновения и в настоящее время оно также имеет право на существование.
Более правильным, на мой взгляд, является вывод, содержащийся в первой категории судебных решений.
Кроме того, сервитуты нужно отличать от охранных зон и минимальных расстояний (например до газопроводов) - то есть от зон с особыми условиями использования территорий. Основное отличие состоит в основаниях возникновения. Так, сервитут возникает:
• на основании решения суда;
• на основании соглашения;
• посредством принятия акта административного органа (в случае с публичным сервитутом).
Зоны с особыми условиями использования территории возникают исключительно при появлении обстоятельств, с которыми федеральный закон связывает возникновение этой зоны, например:
• наличие водоема общего пользования (береговая зона/ бечевник);
• построен газопровод, у которого должны быть охранные зоны, а также должны быть установлены минимальные расстояния до него;
• наличие санитарно-защитных зон;
• наличие охранных зон объектов культурного наследия.
Выводы
Оценив вектор развития земельного законодательства, я, скорее, склонна согла-
ситься с авторами монографии [18], пришедших к выводу о том, что «сегодняшнее земельное законодательство России в части регулирования публичных сервитутов не отвечает принципам соразмерности и справедливости, оно не направлено на поиск баланса частных и публичных интересов».
Введение публичных сервитутов для определенных целей с расширением перечня государственных и муниципальных нужд, безусловно, облегчит существование субъектам естественных монополий, органам государственной власти и местного самоуправления, уполномоченным органам и организациям. Однако в подобной ситуации частный бизнес оказывается в слабой позиции - на стадии приобретения земельного участка он должен проанализировать не только риски, связанные с предшествующей историей владения, имеющимися ограничениями (обременениями) права, но и риски возникновения сервитута (более того, риск возникновения сервитута необходимо мониторить на постоянной основе). Это, как мне кажется, существенно сказывается на привлекательности активов, расположенных вне застроенных территорией. Более того, для бизнеса правила игры становятся «непрозрачными», решение об установлении сервитута может быть принято в любой момент.
К сожалению, в текущих реалиях (как в части установления публичных сервиту-тов, так и в части введения иных градостроительных ограничений - санитарно-защит-ных зон, зон зеленых насаждений общего типа и т. п.) застройщик несет риски любых изменений, поэтому так важно проводить качественный анализ приобретаемого актива с точки зрения возможных будущих рисков, осуществлять постоянный мониторинг изменений градостроительного законодательства и документов территориального планирования, своевременно получать необходимую информацию из различных источников.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ : в редакции от 1 января 2019 года (с изменениями и дополнениями). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Обзор судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок : утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 апреля 2017 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2017. № 11.
4. По вопросу внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о частях земельных участков в связи с установлением публичного сервитута: письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 июля 2019 года № Д23и-25919. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
5. О внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о публичном сервитуте : письмо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 4 июня 201 9 года № 01-05327-ГЕ/19 (вместе с письмом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 25 марта 2019 года № 01-02960-ГЕ/19). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 июля 2019 года № Д23и-25919. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об установлении требований к графическому описанию местоположения границ публичного сервитута, точности определе-
ния координат характерных точек границ публичного сервитута, формату электронного документа, содержащего указанные сведения : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 10 октября 2018 года № 541. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Постановление Арбитражного суда Западного-Сибирского округа от 2 июля 2020 года по делу А46-10450/2019. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 254-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве : постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 года № 374. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О внесении изменения в Положение о Федеральном дорожном агентстве : постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2020 года № 2030.
Также в статье автором приведены дела, рассмотренные судами региональных инстанций.
*
Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении порядка определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации : приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 5 сентября 2014 года № 240. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Об утверждении методических рекомендаций по определению платы за пу-
бличный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 июня 2019 года № 321. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
17. О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 30 апреля 2021 года № 112-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2021, № 18, ст. 3056.
18. Абанина Е. Н., Аверьянова Н. Н., Ани-симов А. П. [и др.]. Актуальные проблемы теории земельного права России : монография / под общ. ред. А. П. Анисимов. М. : Юстицинформ, 2020. 800 с.
РЕДАКЦИЯ ЖУРНАЛА «ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
ПРЕДЛАГАЕТ
полный комплекс работ по предпечатной подготовке текстов (редакторская и корректорская правка, верстка, вычитка верстки и внесение правки, разработка дизайн-макетов обложек книг)
выполнение только отдельных видов работ
• разработку рекламных модулей и блоков по желанию заказчиков
• изготовление баннеров для интернет-сайтов (простых и анимированных)
• содействие размещению заказа на печать материалов в проверенной типографии и сопровождение заказа
Цены договорные, не выше среднерыночных, постоянным заказчикам скидки. Возможны все варианты оплаты.
Коллектив редакции работает в указанной области с 2001 года.
С примерами ранее выполненных работ можно ознакомиться на сайте www.iovrf.ru на странице «Услуги редакции».
Контакты редакции тел. 8-916-936-77-91, эл. почта iovrf@mail.ru, г. Москва, Климентовский пер. д. 1, стр. 1
