CC BY
16
Серебряный юбилей государственной системы обеспечения занятости россиян
Б.С. ЛИСОВИК, доктор экономических наук, Центральный институт повышения квалификации Госкорпорации «Росатом». Санкт-Петербургский филиал. Е-mail: [email protected]
Подводятся итоги 25-летия российского закона о занятости и основанной на нём деятельности государственной системы трудоустройства. Критически рассматриваются такие направления работы службы занятости, как трудовое посредничество, обучение незанятого населения, содействие самозанятости безработных, организация общественных работ. Особое внимание уделяется возрождённому балансу трудовых ресурсов как инструменту обеспечения сбалансированности рынка труда. Исторический контекст рассмотрения регулирования рынка труда позволяет взглянуть из прошлого и настоящего в его будущее. Оно видится в смещении акцентов с ликвидации безработицы на формирование полной, продуктивной, свободно избранной занятости. Основой такого перехода должно стать использование современных макроэкономических концепций занятости, а также технологий трудоустройства компьютерной эры. Ключевые слова: рынок труда, открытая и скрытая безработица, служба
занятости, посредничество в трудоустройстве, обучение персонала, самозанятость, общественные работы, баланс трудовых ресурсов, теневая занятость, полная занятость
Апрель 1991 г.: начало
В 2016 г исполняется 25 лет с начала реальных преобразований советской плановой экономики в российскую рыночную. К 1991 г., когда был принят основополагающий «Закон о занятости населения в Российской Федерации» (далее - Закон), пенсионного возраста достигли не только женщины, но и мужчины 1930-го года рождения. Год тот примечателен тем, что именно тогда была закрыта последняя биржа труда. Но агитационно-пропагандистское сопровождение этого события маскировало его реальный смысл - перевод безработицы из открытой формы в скрытую - и всецело сосредоточивалось на достижении полной занятости, понимавшейся как устранение безработицы.
Указанное положение через шесть лет было воспроизведено в сталинской Конституции. Советские люди 1930-го и последующих
ЭКО. - 2016. - №9 ЛИСОВИК Б.С.
годов рождения воспринимали отсутствие безработицы как свое естественное преимущество перед эксплуатируемыми классами капиталистического общества, поэтому в 1991 г угроза потерять работу и попасть на рынок труда представлялась настоящим кошмаром.
Масла в огонь подлило широкое обсуждение тогдашнего манифеста перехода к рынку, обещавшего смену одной исторической эпохи на другую за «500 дней» и не скупившегося на апокалиптические прогнозы состояния занятости. Если с начала 1980-х годов в стране была обеспечена более чем 90%-я, т. е. поголовная занятость, то, согласно оценкам программы «500 дней», фактическая безработица в августе 1990 г., составлявшая 6,5 млн чел., к 1 января 1992 г. должна была увеличиться до 11,6 млн [1]! Эти показатели выглядели прямо-таки угрожающими в связи с очевидной тенденцией падения производства и сокращения персонала, прежде всего в ВПК, а также в сопоставлении со среднегодовой численностью занятых в российской экономике (в 1990 г. - 75,3 млн чел., а в 1992 г. - 72,1 млн) [2. С.55].
К счастью, этим мрачным прогнозам не случилось сбыться. В 1991 г. в России были признаны безработными 61,9 тыс. чел. из 468,5 тыс. не охваченных трудовой деятельностью граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости. А спрогнозированная величина в 11,6 млн не была достигнута даже в самом неблагополучном, 1999 г., когда безработица составила 9,1 млн чел. [2. C. 205,160].
Столь существенные расхождения были вызваны двумя обстоятельствами.
Во-первых, в те годы официальная статистика фиксировала только так называемую регистрируемую безработицу. Принятый же во всём мире учёт в соответствии с подходом Международной организации труда (МОТ), при котором безработным считается тот, кто в настоящий момент: а) не имеет работы, б) ищет её и в) готов к ней приступить - был налажен только с 1992 г., поскольку предполагал организацию Рос-статом выборочных обследований занятости экономически активного населения в возрасте от 15 до 72 лет (по новой международной терминологии - «рабочей силы»). Различия результатов измерения регистрируемой безработицы и «общей»
(т. е. по методологии МОТ) весьма значительны: в 1992 г. - 0,6 и 3,9 млн чел. (в апреле 2016 г. - 1,0 и 4,5 млн чел.) [3; 4].
Во-вторых, фактические данные отличались от прогноза потому, что его составители не учли адаптационных возможностей отечественной экономики, обошедшейся без реальных структурных изменений, и включения в её состав мощного теневого сектора, затрагивающего и рынок труда. Речь идёт о таких явлениях, как скрытая безработица (сокращение рабочей недели вплоть до однодневной, вынужденные неоплачиваемые отпуска и т. п.) и неформальная занятость, которые в то время не отражались официальной статистикой.
Преувеличенный страх безработицы сыграл, однако, свою положительную роль. Российские власти самым серьёзным образом отнеслись к формированию рынка труда и к его институциональному оформлению. Так обычно и поступают властные структуры всех государств при опасности массовой безработицы и её разрушительных последствий. Наш Закон кроился по лекалам МОТ, под присмотром её специалистов и с учётом особенностей стран с «переходной экономикой». С 1991 г. по настоящее время в его первоначальный текст было внесено 35 изменений, т. е. по два каждые три года. Тем не менее документ выдержал испытание временем, сохранив в неприкосновенности свой каркас, образованный проверенными десятилетиями принципами, методами и формами обеспечения занятости. В рамках созданной на основе Закона Службы занятости уже в первые годы было сформировано 2300 центров занятости населения (в каждом городе и районе), в которых было сосредоточено более 35 тыс. специалистов. Уже за первое пятилетие своего существования служба обеспечила содействие в трудоустройстве 6 млн граждан [5. С. 167-168; 6. С.191], а к своему серебряному юбилею - десяткам миллионов.
Однако от успехов и достижений Службы занятости перейдём к проблемам и перспективам.
Трудовое посредничество: от Монтеня до Топилина
Замысел Службы занятости вырос из старинной идеи трудовой помощи, возникшей благодаря выделению из общей массы нуждающихся в ней тех, кто в состоянии сам обеспечить себя, имей он работу. Прообразом современной службы
стали бюро по трудоустройству, которые оказывали помощь приходящим в средневековые города в поисках работы. Первый успешный опыт, зафиксированный в литературе, принадлежал мэру г. Бордо Пьеру Эйкему де Монтеню (умер в 1568 г.) -отцу всемирно известного философа Мишеля Монтеня. Более полувека спустя, в 1631 г., в Париже королевским лейб-медиком, филантропом Т. Ренодо было создано справочное бюро, чтобы оказывать помощь тем, кто, «приехав в Париж искать счастья и работы, не находит ни того, ни другого, проживаются, гибнут, впадают в преступления или своими болезнями заражают воздух».
В России первые биржи труда (Никольская в Санкт-Петербурге и Морозовская в Москве) возникли тремя с половиной веками позднее, чем в Бордо, и занимались, как тогда говорили, «указанием труда» или помощью в «приискании работы». Вторым этапом развития отечественных бирж стало выдвижение организации рынка труда в ранг общегосударственных задач. Речь идёт о решении Временного Правительства «Об установлении положения о биржах труда» от 19 августа 1917 г., подписанного его председателем А. Ф. Керенским и министром труда М. И. Скобелевым, и о проекте «Положения о страховании на случай безработицы». Однако уже через полгода был принят Декрет СНК РСФСР «Об организации бирж труда в Советской России» от 9 (16) февраля 1918 г за подписью председателя СНК В. И. Ульянова (Ленина). Приспособленный к условиям военного коммунизма, декрет перечёркивал основные положения документа Временного Правительства. Новая экономическая политика, возродив рынок труда, оказалась слишком непродолжительной для проведения фундаментальных преобразований, включая трудовую сферу.
Возврат к рынку в начале 1990-х не означал принципиально нового, в сравнении с августом семнадцатого, этапа в развитии бирж труда. Однако в этот период встал вопрос о самом существовании трудового посредничества по причине давно назревшей всеобщей компьютеризации, включая и трудоустройство. Не изменившись сколь-нибудь существенно с начала 1990-х, действующая система предполагает обращение незанятых граждан в центры занятости населения для постановки на учёт с целью поиска подходящей работы.
Между тем под воздействием Интернета мир уже давно стал иным, в том числе за счёт отказа от посреднических услуг во многих сферах. В развитых странах услугами турагентов, например, пользуется только быстро сокращающаяся часть людей, которые не в состоянии сами или с чьей-то помощью определить маршруты поездки, забронировав билеты, отели, экскурсии, прокат автомобилей и т. п. Использование информационных технологий позволяет революционизировать поиск работы, сделав его куда более эффективным. В изменении к Закону 2014 г фиксировалась необходимость проведения комплекса мер по созданию общефедеральной базы вакансий «Работа в России».
По данным Глобального института McKinsey (MGI), к 2025 г. более 0,5 млрд чел. в мире будут искать и находить работу через Интернет, т. е. без посредников. Это не значит, что со временем отпадёт необходимость в профессиональном, юридическом и т. п. консультировании, в том числе и со стороны государственных органов занятости. Но что совершенно точно, очень скоро ярмарки вакансий с тысячными толпами безрезультатно посещающих их людей, визиты в центры занятости, штабеля газет типа « Работа для вас» у станций метро и т. п. будут восприниматься как анахронизм.
Безработные-учащиеся
Значимость компьютеризации для трудоустройства не ограничивается революционным изменением методов его осуществления. Уже сейчас, по данным рекрутингового портала Head Hanter, более 90% вакансий требуют умения владеть компьютером. А если вспомнить о стремительно набирающих популярность дистанционных методах обучения, то тенденция расширения использования информационных технологий в трудовой сфере станет ещё более очевидной. Кстати, профессиональное обучение - второе по значимости после «сведёния» работников и работодателей направление деятельности Службы занятости. По крайней мере, один из десяти трудоустроенных проходил профессиональное обучение в её рамках.
Однако за этим благополучным показателем скрываются серьёзные проблемы данного направления активной политики занятости. Ответы на традиционные вопросы любой системы обучения - кого, чему и как учить - здесь многократно
4 ЭКО. - 2016. - №9
усложняются. Речь идёт о дополнительном профессиональном образовании взрослых (нередко - «возрастных») людей, к тому же ещё и безработных. Обучаемы ли в принципе (и если - да, то в какой степени) немолодые люди, попавшие в разряд безработных, или же «старого пуделя новым фокусам не научишь»; чему можно обучить (или, скорее, подучить) человека за три месяца (наиболее распространённая длительность учебных программ в службе) и т. д. и т. п.? Решая эти проблемы эмпирическим путём, Минтруд и региональные органы занятости составляют списки наиболее востребованных на рынке профессий (в которые хорошо было бы включать продвинутые пользовательские компьютерные навыки и связанную с этим технику поиска работы), профилируют безработных и т. д. Но вопрос о возможности реализации этих условий и эффективности такого обучения остаётся открытым.
Перспективным путём повышения результативности обучения является подготовка безработного под конкретное рабочее место. При этом возникающие расходы можно было бы поделить между работодателем и государством путём выдачи службой претенденту на учёбу своего рода ваучера. Работник совместно с потенциальным работодателем смог бы использовать его для проведения гибких форм и методов подготовки, переподготовки и повышения квалификации, вплоть до обучения на рабочем месте.
Безработные-бизнесмены
Ещё одно направление - это так называемая самозанятость, т. е. открытие собственного дела безработными. Вопреки бодрым отчётам Службы занятости об успешной реализации такого рода программ, последние в их нынешнем виде не выдерживают критики. По мировым оценкам, склонность к предпринимательству имеют 3-5% людей, а с учётом российских реалий - еще меньше.
Следующая серьёзная корректировка связана с социально-психологическим портретом предпринимателя. Классические штрихи такого портрета, созданного на основе научных наблюдений за последние два с половиной века, - это интеллект и нацеленность на новое знание, воображение и изобретательность, личная энергия и воля к действию, сочетание ума и фантазии. Это прямо-таки точь-в-точь характеристики российского безработного с присущими ему свойствами маргинальности
и депрессивности! Впрочем, психологическая характеристика предпринимателя была бы неполной без главной составляющей его личности, отмеченной научным предшественником Адама Смита Р. Кантильоном. Он первым выделил фигуру предпринимателя и в отличие от капиталиста и управленца (менеджера) считал важнейшей его чертой склонность к риску, причём без обязательного вовлечения труда в предпринимательский процесс. На этой основе он относил к упомянутому классу, помимо прочих, разбойников и нищих.
В 1990-е годы заметная часть безработных оказалась «без вины виноватой» вследствие тех структурных встрясок, которые переживала постсоветская экономика. Многие из них, способные и энергичные люди, впервые столкнулись с необходимостью («вынужденное предпринимательство») заняться бизнесом. Но за прошедшую четверть века общественные отношения структурировалась таким образом, что настоящие предприниматели появляются всё-таки не из числа безработных.
Реальные масштабы превращения безработных в бизнесменов имеют мало общего с отчётными данными Минтруда и Ростру-да, по которым в 2010 г., например, предприниматели из числа бывших безработных создали дополнительно 67,9 тыс. рабочих мест, на которые были приняты официально зарегистрированные безработные. Россияне, открывшие собственное дело в 2009 г., в январе-сентябре 2010 г. создали 11,4 тыс. дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан. При этом, по данным Роструда, закрепляемость малого бизнеса, организованного бывшими безработными, составляла 95-98%. Это означает, что практически все предприниматели продолжали свою деятельность [7]. Но в любом центре занятости его сотрудники сразу назовут имена действительно состоявшихся с их помощью бизнесменов, ибо для перечисления этих имён хватит пальцев одной руки.
Пять тысячелетий старейшей формы трудовой помощи
Одним из распространённых направлений активной трудовой политики является обеспечение временной занятости населения за счет общественных работ. Их определение в ст. 24 Закона повторяет по смыслу Брокгауза и Ефрона: «Занятия, которые
государство или местное самоуправление предоставляют безработным для смягчения их затруднительного положения» [8].
В фундаментальном труде по истории экономической мысли сказано, что «идея общественных работ в целях ослабления безработицы так же стара, как Библия» [9]. Однако как сама идея, так и её воплощение значительно старше [10].
С момента своего научно подтверждённого возникновения в Египте и Междуречье в IV-Ш тысячелетии до н. э.1 древнейшая форма трудовой помощи (а также повинности) неоднократно меняла содержание, формы и участников. Это, прежде всего:
1) строительство и поддержание работоспособности ирригационных и водоотводящих систем2, жизненно важных для экономики «гидравлического общества». Причём, как повелевала значительно позднее Екатерина Вторая, работы оные производились «как для осушения земель, так и для удобности полицейской» [14];
2) создание культовых сооружений в древневосточных деспотиях, чтобы, как писал Плиний Старший, ne plebs esset otiosa - «народ не был в праздности» [15];
3) оплачиваемые общественные работы в голодные (вследствие «неурожая или градобития») времена, к примеру, Бориса Годунова: «В сиё-то время Борис... украшал древний Кремль новыми зданиями, в 1600 году воздвигнув колокольню Ивана Великого, пристроил в 1601 и 1602 годах на месте сломанного деревянного дворца Иоанова две большие каменные палаты к Золотой и Грановитой, Столовую и Панихидную, чтобы доставить тем работу и пропитание людям бедным, соединяя с милостию пользу и во дни плача думая о великолепии» [16];
4) рытьё метафорического платоновского Котлована в ходе беспросветной трудовой повинности первых лет Советской власти [17; 18].
Известно, разумеется, великое множество как древних, так и современных форм проведения общественных работ. Можно
1 «В Азии, - писал К. Маркс, - с незапамятных времён, как правило, существовали лишь три отрасли управления: финансовое ведомство, или ведомство по ограблению своего собственного народа, военное ведомство, или ведомство по ограблению других народов, и, наконец, ведомство общественных работ» [11].
2Данная разновидность общественных работ остаётся одной из наиболее распространённых - см., напр.: [12; 13].
упомянуть, скажем, применявшуюся во П-Ш вв. на Корейском полуострове трудовую повинность, которую красивые девушки из «низших семей» несли в «больших семьях» в качестве наложниц («служанок») [19]. Совсем другая история - общественные работы, к участию в которых уже на наших глазах были присуждены супермодель Наоми Кэмпбелл и бизнесмен Александр Лебедев за рукоприкладство, соответственно, к служанке и к собеседнику-бизнесмену в прямом телеэфире.
При всём различии приведённых примеров все они, в том числе и не касающиеся трудовой помощи, имеют черты феномена «общественные работы». Этого нельзя сказать об их официальном толковании.
Согласно Закону и «Положению об организации общественных работ» [13] к последним относится практически всё, кроме срочной ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Столь расширительная трактовка делает непонятным смысл существования утверждаемого Минтрудом Каталога общественных работ.
А исключение чрезвычайных ситуаций выглядит странным. Так, разливы Нила в Египте происходили более или менее предсказуемо, а вот разливы Евфрата и Тигра в Междуречье, усугублявшиеся нагонными волнами вследствие ветров с Персидского залива, были зачастую внезапны и вызывали крупные наводнения [20; 21]. Для борьбы со стихией приходилось проводить срочные крупномасштабные общественные работы гидротехнического свойства. Если упомянутые ограничения связаны с техникой безопасности, то её требования необходимо соблюдать при проведении всех видов работ, а не только общественных. Во всяком случае ликвидация последствий стихийных бедствий, не требующая от её участников специальных компетенций и не относящаяся к работам повышенной степени опасности (типа уборки мусора), вполне могла бы осуществляться путём проведения общественных работ.
Однако фактическое отождествление сезонных и временных работ с общественными (словесно разграниченных в ст. 2 Закона) имеет своё объяснение. Данная мера достигла пика популярности на волне успеха антикризисных мероприятий времён Великой депрессии. Тем же успехом можно объяснить кочующее из одной работы в другую утверждение о том, что программы
общественных работ впервые возникли в США в 1930-е годы [6. С.194; 22-23].
Инвестиционные программы реализации «Нового курса» президента США Ф. Д. Рузвельта, выполнявшиеся во многом за счёт общественных работ, включали в себя сооружение дорог, плотин, общественных зданий, аэродромов, морских портов и жилья. Эта деятельность не увеличивала товарной массы (и не усугубляла, таким образом, кризис перепроизводства), но обеспечивала возможности роста потребления. Объясняя этот феномен, теоретик «Нового курса» Дж. М. Кейнс указывал, что доллар, полученный безработным за участие в общественных работах, переходит к бакалейщику, от него - к оптовому торговцу, который, в свою очередь, передаёт его фермеру за поставку продукции. Возникающий «мультипликативный эффект» приводит к постепенному оживлению экономики и, в конечном итоге, выходу из кризиса.
На рубеже 1920-1930-х годов существовали не менее успешные практики антикризисного использования общественных работ. Однако, в отличие от «Нового курса», они по понятным причинам не вошли в учебники. Речь идёт о вдохновляемой Муссолини программе «Борьба за хлеб», в рамках которой было построено пять тысяч новых ферм и пять новых агрогородов на земле, отвоёванной у Понтинских болот. Ещё более впечатляющими были успехи Гитлера на данном поприще. К моменту прихода национал-социалистов к власти в 1933 г. 36% немцев жили на общественные средства поддержки безработных. Благодаря комплексным мерам эффективной экономической политики, включавшим в качестве одного из важнейших компонентов общественные работы, безработица в Германии была ликвидирована к 1937 г. При этом сооружение автобанов («гитлербанов»), спортивных комплексов и других инфраструктурных объектов при всей их важности носило ярко выраженный социально ориентированный характер. Гитлер говорил, что если строительство автобана потребует вдвое меньше труда, он просто удвоит его протяжённость.
Эти сенсационные успехи, составляющие исключение из общего правила, прикрывают неэффективность общественных работ в разные времена и в разных странах, чаще всего свойственную им как вынужденной мере. Малорезультативными оказались и колоссальные траты на эти цели в наших антикризисных
программах 2008-2010 гг., если не считать получения людьми дополнительного дохода к невысокому пособию по безработице. И хотя программы общественных работ продвигаются МОТ начиная с первых шагов её деятельности, точнее, с 1922 г. [25; 26], их масштабное применение целесообразно только в условиях, близких к тем, в которых находилась мировая экономика рубежа 1920-1930-х годов и до которых мы пока, к счастью, не дожили. Как, к сожалению, и до соответствующего уровня государственного регулирования рыночной экономики.
Рынок труда: дефицит, избыток, баланс
« Дежурным блюдом» в меню отчётов руководителей федеральных и региональных органов занятости, а также представителей региональной вертикали власти о состоянии занятости являются два тезиса: о созданных новых рабочих местах и, как следствие, о превышении имеющихся вакансий над численностью безработных. Однако обольщаться этим не стоит.
Во-первых, избыток рабочих мест, который, в отличие от их нехватки, негласно считается едва ли не хорошим тоном среди чиновников «от социалки», не соответствует, как и дефицит, требованиям ст. 5 Закона относительно нацеленности государственной политики на обеспечение продуктивной занятости. Если безработица означает для общества потери потенциального живого труда, то хронически пустующие вакансии означают потери ранее затраченного труда, овеществлённого в средствах производства. Кроме того, извечный отечественный избыток рабочих мест создаёт неблагоприятный фон трудовых отношений, ставя работников трудонедостаточных секторов экономики в привилегированное положение. Отсюда - возможность давления на работодателей («не нравится - уйду») и неудовлетворительное качество оказываемых потребителям услуг («работать некому, приходите на моё место»).
Служба занятости, хотя и является государственным органом, реально руководствуется не общегосударственным, а, скорее, ведомственным интересом. Заполненность вакансий всегда занимала её лишь в той мере, в какой это соответствовало стоящим перед нею задачам по трудоустройству. Хотя принятый четверть века назад Закон был про безработных, а не про вакансии для них, в последние годы наблюдается позитивная тенденция службы
обеспечивать сбалансированность спроса и предложения на рынке труда за счёт усиления внимания к заполнению рабочих мест. Речь, в частности, идёт о содействии работодателям в привлечении рабочей силы (ст. 22.2, введённая в Закон в 2014 г.), а также об активизации деятельности по использованию иностранной рабочей силы.
Во-вторых, ситуация «без работы среди моря работы» - это отнюдь не положительный результат усилий властей по выработке и реализации макроэкономической политики, а предлагаемые обстоятельства деятельности органов трудоустройства.
Наиболее известным и проверенным многолетним советским опытом инструментом регулирования труда и занятости является использование в управленческой практике балансов трудовых ресурсов.
Заметим, что СССР нередко посещали специалисты-планировщики со всего мира. Они были прекрасно осведомлены о пороках советской плановой системы - планировании «от достигнутого», пресловутом «вале», абсурдной детализации планов « до последнего гвоздя» и упорном сооружении из пятилетки в пятилетку всё новых предприятий, на которых некому было работать по причине достигнутой 90%-й занятости трудоспособного населения 280-миллионной страны. И всё-таки они ехали в Госплан ради изучения наших достижений по части разработки и использования балансов.
Справедливо раскритиковав недостатки советского планирования и отказавшись от плана в пользу рынка, реформаторы начала 1990-х вместе с водой выплеснули и ребёнка. Баланс трудовых ресурсов, в частности, не составлялся в России два десятилетия. При этом оставалось неясным, каким путём прогнозировалось развитие рынка труда. Дело в том, что спрос на труд и его предложение - суть «рыночное» отражение «балансовой» пары потребности в рабочей силе и её покрытия.
В 2011 г. в Закон были внесены изменения, касающиеся разработки прогнозов балансов трудовых ресурсов РФ (ст. 7.1.8) и её субъектов (ст. 7.1-1.4)3. Создание прогноза на «очередной год и плановый 2-летний период» опирается на фактический баланс
3 Порядок реализации этих положений определён Постановлением Правительства РФ от 03.06.2011 № 440, а также Приказом Минздравсоц-развития РФ от 29.02.2012 № 178н.
ближайшего из предшествующих лет, составленный Росстатом (так, прогноз на 2016-2018 гг. базируется на балансе 2014 г.), а также на прогноз социально-экономического развития страны на соответствующий период.
Обращает на себя внимание ряд особенностей нынешних балансов трудовых ресурсов.
Во-первых, в отличие от советского времени, они являются прогнозными, что, видимо, более всего соответствует существовавшим в своё время и охватывавшим период в несколько лет так называемым перспективным балансам и позволяет достоверно отражать реальные возможности государственного регулирования в трудовой сфере.
Во-вторых, разработка прогноза баланса трудовых ресурсов Федерации и её субъектов происходит независимо друг от друга. При этом если органы государственной власти субъектов «вправе», как сказано в Законе, осуществлять такую разработку, то, получается, делать этого они не обязаны. При таком подходе возникает вопрос о достоверности федерального прогноза. В советские времена один из «ленинских принципов планирования», а именно - демократический централизм, своим рациональным содержанием имел процедуру согласования планов центра и мест за счёт многочисленных итераций состыковки, подгонки параметров всех управленческих уровней и звеньев - от государственного плана социально-экономического развития огромной страны до техпромфинплана самого небольшого предприятия и скромного районного баланса.
В-третьих, в позднем СССР прогнозирование было связано с необходимостью, как тогда говорили, расширения горизонтов планирования. Такая потребность обусловлена масштабностью и длительностью ряда социально-экономических процессов (формирование демографической ситуации, строительство крупных предприятий, подготовка кадров и т. д.). Они занимали целую пятилетку, а то и выходили за её пределы и не успевали в ближайшем плановом периоде давать отдачу. Чтобы видеть перспективу и если не весь воспроизводственный цикл, то хотя бы какую-то его часть, был принят порядок, при котором пятилетний плановый период дополнялся десятилетним прогнозным. А с каждой новой пятилеткой принимался новый десятилетний прогноз. При таком подходе вполне логичным выглядело существование
прогнозного баланса трудовых ресурсов, т. е. прогноза занятости населения [27]. Но какой смысл в прогнозе баланса трудовых ресурсов при его временном горизонте, определяемом формулой «1+2», остаётся неясным. Разве что для оправдания ошибок баланса, так как это не «план», а всего лишь «прогноз».
Разработка баланса, помимо практических, имеет и теоретические аспекты. Речь, в частности, идёт о понимании занятости, являющейся в данном случае характеристикой правой части баланса. Формируя её, необходимо представлять, что покрытие кадровой потребности, содержащейся в левой части, может быть осуществлено различными путями. Например, комплексом мероприятий по росту производительности труда (научно-технический прогресс, совершенствование человеческого капитала и т. п.) или же за счёт привлечения неквалифицированной рабочей силы из стран ближнего зарубежья. И потому рассматриваемый документ не является пассивным отражением производственных потребностей в персонале. Составляя баланс, необходимо знать, что такое «полная, продуктивная и свободно избранная занятость», на достижение которой нацеливает ст. 5 Закона (не расшифровывающая, однако, эти понятия) и которая (занятость) способна оказывать мощное обратное воздействие на развитие производства.
Официальное толкование социалистической занятости, не сводившееся к привычному воспроизведению конституционных норм всеобщности труда, содержалось в госплановских «Методических указаниях» 1974 и 1980 гг.: «При разработке баланса трудовых ресурсов и плана подготовки кадров следует предусматривать обеспечение полной занятости населения, т. е. удовлетворения потребности населения в рабочих местах, эффективное использование труда, обеспечение потребности всех отраслей народного хозяйства в работниках необходимых профессий и квалификации» [28; 29].
В ходе перестроечной критики «занятости по-советски» конца 1980-х - начала 1990-х годов активно обсуждался вопрос, что есть полная, продуктивная и свободно избранная занятость. Закреплённые в Законе, сами по себе эти характеристики лишь воспроизводили ратифицированную Советским Союзом в 1967 г. Конвенцию № 122 МОТ от 1964 г. о политике в области занятости. При этом Конвенция, в отличие от Закона, содержала и рас-
шифровку всех трёх понятий [30]. Полная занятость в новом для россиян толковании могла быть достигнута при любом уровне вовлечения трудоспособного населения в общественное производство, если этот уровень удовлетворяет потребности населения в экономически целесообразных рабочих местах [6. С. 81-82].
Полученные определения не перечёркивают, а, скорее, конкретизируют и развивают «мотовские» и госплановские подходы. Так, например, «удовлетворение потребности населения в рабочих местах» вполне допускает, что эта потребность может существовать далеко не всегда и не у всех категорий трудоспособного населения. Просто в доперестроечные времена сочетание полной занятости с наличием безработицы воспринималось в лучшем случае как отсутствие элементарной логики, а в худшем - как покушение на конституционные основы нашего строя.
Закон о занятости или о безработице?
В ХХ веке начало новому этапу научного знания о занятости было положено Дж. М. Кейнсом, в названии главного сочинения которого содержалось само это понятие. Суть кейнсианской концепции состояла в необходимости государственного регулирования занятости посредством стимулирования совокупного спроса. Однако по мере изменения общественно-экономических условий менялись представления о значении занятости. На роль главной проблемы выдвигалась инфляция, а не безработица; причиной последней считалась уже не нехватка совокупного спроса, а недостаточность стимулов к труду. Если в кейнсианской трактовке безработица представлялась как вынужденная, связанная с неравновесностью рынка труда и серьёзными социально-экономическими издержками, то у консерваторов она выступала как добровольная, равновесная и экономически эффективная.
Эфективность политики занятости (эффективность программ занятости и службы занятости - отдельные темы) определяется «ценой» достижения целей этой политики, формулируемых на основе принятой макроэкономической концепции развития. При этом возможны варианты. Использование разработанного на рубеже 1950-1960-х гг. аппарата «кривой Филлипса» позволило манипулировать соотношением размера цен и уровня безработицы, находящихся в обратно пропорциональной зависимости. Для тех, кто принимает политические решения, это соотношение,
по остроумному замечанию известных экономистов, представляется в виде своеобразного меню: «Блюда, указанные в левой колонке меню, состоят из полной, сверхполной и менее чем полной занятости; колонка цен на правой стороне даёт стоимость блюд с точки зрения инфляции, которая должна быть уплачена за каждое из них» [31].
Различия между деятельностью и, соответственно, эффективностью работы Службы занятости и государственной политики в этой сфере чётко прописаны в ст. 15 и 5 Закона. В частности, одно из направлений политики занятости населения включает «координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно-структурную политику, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции».
Решение ключевых задач в сфере занятости в значительной степени выходит за пределы компетенции не только Службы (Роструда), но и Минтруда. Такого рода задачи по силам лишь Правительству в целом. Помимо определения концепции и направлений социально-экономического развития, сюда относятся демографическая, образовательная, научно-техническая и инвестиционная политика, в частности, обеспечение условий для создания 25 млн современных рабочих мест (если ещё кто-то помнит об этом намерении); участие в ВТО, импортозамещение, теневая экономика, моногорода, привлечение иностранной рабочей силы, а также масса других проблем, оказывающих самое серьёзное воздействие на занятость.
Проблема занятости не сводится к борьбе с безработицей как таковой. Картина занятости состоит не из чёрной и белой половинок - «безработица - занятость», а содержит «пятьдесят оттенков» серого, белого и чёрного.
Прежде всего нужно вспомнить о различиях общей и регистрируемой безработицы. Существуют и другие «промежуточные состояния» занятости. В ходе кризиса 2008-2010 гг. получило официальное признание положение граждан, «находящихся под риском увольнения» (Закон, ст. 7-1-1-3, 15.2.2).
Каждая из названных и неназванных категорий граждан, являющихся предметом забот Службы, требует своего подхода к их трудоустройству. Все эти люди относятся к полубезработным
или почти безработным. Между тем регулятор взаимоотношений в данной сфере - это закон не о безработице, а о занятости. Отличия деятельности по борьбе с безработицей от обеспечения занятости аналогичны различиям медицины как средства лечения болезней и её же как способа формирования и сохранения здоровья.
Многосекторность рынка труда и многоцветье его отношений не исчерпываются перечисленными выше моментами. Речь идёт о теневой занятости. По самым грубым подсчётам, определяющим эти «потери» персонала как разницу между численностью трудоспособного и экономически активного населения, они оцениваются в 10 млн чел. [32]. Согласно регулярно публикуемым Росстатом данным результатов обследования населения по вопросам занятости число неформально занятых составляет 14 млн чел. [33]. А в специальной литературе отмечается, что в зависимости от методики подсчётов этот показатель может достигать размеров трети общего числа занятых [34], т. е. около 24 млн чел. Для полноты картины теневых процессов в сфере занятости к неформально занятым необходимо добавить занятых чисто формально, т. е. числящихся трудоустроенными, но находящихся в неоплаченных отпусках, вынужденно работающих неполную рабочую неделю, т. е. подпадающих под те или иные формы гибкой занятости.
Теневой рынок труда - не изолирование явление. Он существует в контексте теневой экономики в целом и имеет в своей основе более общие причины, нежели те, что порождены собственно трудовой сферой. Участники теневых отношений действуют со своей точки зрения вполне рационально. Свёртывание теневого рынка может происходить только по мере создания объективных условий для добровольного отказа граждан от неформальной деятельности как в экономике вообще, так и на рынке труда, в частности.
Имеется ещё один аспект рассматриваемой проблемы. В состав рабочей силы входят занятые и безработные (71,8 и 4,5 млн чел. соответственно в апреле 2016 г.). Иными словами, доля безработных в экономически активном населении была 5,9%; если же брать не «мотовских», а зарегистрированных безработных, то и того меньше - 1,4% [35]. При нацеленности Службы занятости на безработных 94,1-98,6% рабочей силы оказываются
не охваченными её вниманием. При этом неоклассическая теория относит к субъектам рынка не только безработных, но и занятых. Соответственно, существует целый набор категорий, описывающих рынок труда во всём его многообразии - совокупный рынок труда, внутренние и внешние, общий и текущий рынки и т. д.
Что дальше?
В том виде, в каком она существует сейчас, государственная система трудоустройства сформировалась полтора десятилетия назад, т. е. к десятилетию Службы занятости [5]. Завершение данного этапа совпало с ликвидацией внебюджетного Фонда занятости. Указанное обстоятельство подрезало возможности службы распоряжаться средствами со всеми вытекающими отсюда последствиями формального и неформального свойства. По этой причине, а также из-за естественного хода времени кадры её первого призыва стали покидать службу, работа в которой стала рутинным занятием.
Решение большинства сегодняшних проблем занятости должно опираться на новое понимание организационно-технических и, главное, концептуальных аспектов её обеспечения. В первом случае имеется в виду полный отказ от отживших своё или модернизация устаревших форм обеспечения занятости. Во втором - смещение акцентов с ликвидации безработицы на формирование полной, продуктивной, свободно избранной занятости.
Основой такого перехода должно стать как использование современных макроэкономических концепций занятости, так и технологий трудоустройства компьютерной эры. Во всяком случае, в следующем 25-летии успехи политики занятости возможны прежде всего в предложенной системе координат. Для работы в такой системе потребуются новые люди - профессионалы, способные решать стоящие перед страной задачи. Но это, как говорит популярный телеведущий, будет уже совсем другая история.
Литература
1. Переход к рынку: Концепция и программа /Рабочая группа, образованная совместным решением М. С. Горбачёва и Б. Н. Ельцина. - М.: Архангельское, 1990. - С. 111,114.
2. Труд и занятость в России: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2001.
3. Федеральная служба государственной статистики. Официальный сайт. Российский статистический ежегодник-2003. 6.Труд. 6.1. Численность экономически активного населения, занятых и безработных. [Эл. ресурс]. URL: //http://www.gks.ru/bgd/regl/b03_13/IssWWW.exe/Stg/d010/i010850r. htm (дата обращения: 31.05.2016).
4. Федеральная служба государственной статистики. Официальный сайт. Россия в цифрах. 2015. Рынок труда, занятость, безработица. Трудовые ресурсы, занятость и безработица. Таблица. [Эл. ресурс]. URL: //http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/ catalog/doc_1135075100641 (дата обращения: 31.05.2016).
5. Служба занятости: 10 лет - история, деятельность. /В.П. Павлов, Е. В. Кулешова (граф. мат-л) - авт. сост. - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2001.
6. Экономика труда и социально-трудовые отношения / Под ред. Мели-кьяна Г. Г, Колосовой Р. П. - М.: Изд-во МГУ, Изд-во ЧеРо. 1996.
7. Отчёт о деятельности Министерства здравоохранения и социального развития / 2010. С.79. [Эл. ресурс]. URL: // http://static-1 .rosminzdrav. ru/system/attachments/attaches/000/016/869/original/MinZdrav_annual. pdf?1389768918 (дата обращения: 31.05.2016).
8. С-въ М. Общественные работы//Энциклопедический словарь. Т. 42. Типо-Лтгат^я И. А. Ефрона. - СПб, 1897. - С. 605.
9. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. - М.: Дело ЛТД, 1994. - С. 623.
10. Крамер С. Н. История начинается в Шумере. - М.: Наука, 1965. -С.131.
11. Маркс К. Британское владычество в Индии//Маркс К., Энгельс. Ф. Соч. 2-е изд. - Т. 9. - С.132.
12. Янковсюй П. О работах а) общественных и б) увлажнительных. - СПб.: Типография Императорского учреждения глухонемых, Мойка 54, 1913.
13. Положение об организации общественных работ (утв. постановлением Правительства РФ от 14.07.1997 г. № 875) с изменениями и дополнениями от: 12.11.1999 г., 20.12.2003 г., 01.02.2005 г., 11.01.2007 г., 04.08.2015 г.
14. Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года. - Том ХХП. 1784-1788. - СПб, 1830. - С.397.
15. Плиний Старший. Естествознание. Гл. XVI. [Эл. ресурс]. URL: http:// www.egyptology.ru/ (дата обращения: 31.05.2016).
16. Карамзин Н. М. История государства Российского. - М.: Эксмо, 2004. - С.871.
17. АникстА. Борьба с безработицей. Организация общественных работ// РСФСР. НКТ. Статистика труда. - 1918. - № 8-9. - С.14-16.
18. «Горячешный и триумфальный город». Петроград: от «военного коммунизма» к НЭПу: Документы и материалы /Сост., авт. предисл. и коммент. М. В. Худяков. - СПб.: Изд-во СПб ун-та, 2000. - С.171, 175,180, 183, 205, 220 и др.).
19. Кюнер Н. В. Китайские известия о народах Южной Сибири, Центральной Азии и Дальнего Востока. М.: Изд-во восточной литературы, 1961. - С. 235.
20. Всемирная история экономической мысли. В.6 т. /МГУ им. М.В Ломоносова. Гл. редкол.: В. Н. Черковец (гл.ред) и др. - Т. 1. - М.: Мысль, 1987. - С. 52.
21. Бытие. 7:10,17-20, 24.
22. Плакся В. И. Безработица: Теория и современная российская практика (Социально-экономический аспект). - М.: Изд-во РАГС, 2005. - С. 353.
23. ОдеговЮ. Г., Руденко Г. Г. Экономика труда: учебник/ Ю. Г. Одегов, Г. Г. Руденко.. - М.: Волтерс Клувер, 2011. - С. 762. Любопытно, что несколькими годами раньше один из авторов данного учебника датировал возникновение общественных работ началом ХХ в. во Франции [24], что, впрочем, также не соответствует действительности. Вспомним хотя бы известный факт биографии Ж. Тюрго, который в качестве интенданта французской области Лимож в голодные 1770-71 годы организовывал в Лимузене общественные работы («мастерские»).
24. Экономика труда: (социально-трудовые отношения): учебник /Под. ред. Н. А. Волгина, Ю. Г. Одегова. М.: Экзамен, 2004. - С. 214.
25. Безработица//БСЭ. 1-е изд. Т. 5. М.: АО «Советская энциклопе-дия»,1930. - С.224.
26. Тхай Ф., Хансен Э., Прайс Д. Государственная служба занятости в условиях меняющегося рынка труда. Женева/Международное бюро труда, 2001. - С. XVI, 76.
27. Костаков В. Г. Прогноз занятости населения: (Методологические основы). - М.: Экономика, 1979.
28. Методические указания к разработке государственных планов развития народного хозяйства СССР. - М.: Экономика, 1974. - С.364.
29. Методические указания к разработке государственных планов экономического и социального развития СССР. - М.: Экономика,1980. - С. 542.
30. Международная Организация Труда. Конвенции и рекомендации. Принятые Международной Конференцией Труда. 1957-1990. Том П. Женева/ Международное Бюро Труда, 1991. - С.1429.
31. Критика буржуазных теорий ГМК: Проблемы «смешанной экономики» / АН СССР, ИМЭМО. Отв. Ред. А. Г. Милейковский, И. М. Осадчая, К. Б. Козлова. - М.: Наука,, 1984. - С. 302.
32. Труд и занятость в России. 2015. Стат. сборник / Росстат. 2015. С.18. URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2015/trud15.pdf (дата обращения: 31.05.2016).
33. Обследование населения по проблемам занятости - 2015. Табл. 7.1. Занятые в неформальном секторе по типу занятости/ Росстат. [Эл. ресурс]. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_30/Main.htm (дата обращения: 31.05.2016).
34. В тени регулирования. Неформальность на российском рынке труда/ Под ред. В. Е. Гимпельсона и Р. И. Капелюшникова.: Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. - С.139.
35. Занятость и безработица в Российской Федерации в апреле 2016 года (по итогам обследования рабочей силы) / Росстат. [Эл. ресурс]. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d06/99.htm (дата обращения: 31.05.2016).
