CC BY
188
СЕМЕЙНОЕ ВОСПИТАНИЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ -ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ростова О.С.*
Аннотация. В настоящей статье автором исследовано приоритетное направление реализации государственно-правовой политики Российской Федерации по повышению ценностей семейного воспитания несовершеннолетних, популяризации семейного образа жизни, повышению института ответственного родительства. Обосновывается принцип семейного воспитания детей, как приоритетное направление государственной семейной политики. Автором исследованы основные направления реализации различных форм социально-экономической поддержки семей, имеющих детей, многодетных семей, созданию благоприятных условий для роста рождаемости, охраны материнства и детства, укрепления института российской семьи. Семья рассмотрена как приоритетная форма воспитания и устройства детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Ключевые слова: интересы ребенка, дети-сироты, семейные ценности, материнство, отцовство, родительство, воспитание несовершеннолетних, государственная семейная политика, социально-экономическая поддержка семьи с детьми.
Семья является важнейшим институтом становления личности, ребенка, формирования его неповторимых, персональных качеств. К сожалению, не каждый ребенок имеет возможность воспитываться в родной семье, общаться со своими кровными родителями, реализовать свои права на семейное воспитание. Поэтому возникает значительный комплекс проблем, решение которых в той или иной мере возможно при решающей роли государства, соответствующей государственной политике в сфере семейных отношений.
Важным принципом национальной государственной семейной политики является принцип приоритета семейного воспитания детей, который вытекает из общепризнанных международных принципов и приоритетов необходимости защиты семьи со стороны общества и государства1. Конвенция о правах ребенка 1989 г. определяет
1 «Всеобщая декларация прав человека», принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г. // Российская газета, № 67, 05.04.1995.
семью как «основную ячейку общества и естественную среду для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей, которой должны быть предоставлены необходимые защита и содействие» (со стороны общества и государства), с тем чтобы «она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества, а ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания»2.
Руководствуясь международными принципами, Российская Федерация возводит государственную гарантию поддержки семьи, детства и института родительства в ранг основных национальных приоритетов и конституционных ценностей. Создание благоприятных условий для роста рождаемости, охраны материнства и детства,
2 «Конвенция о правах ребенка», одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989, ратифицирована Постановлением ВС СССР от 13.06.1990 № 1559-1, вступила в силу для СССР 15.09.1990 // Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993.
* Ростова Ольга Сергеевна, кандидат юридических наук, начальник научно-исследовательской лаборатории юридической техники и экспертизы нормативных правовых актов и иных документов федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации Министерства юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва. E-mail: [email protected]
укрепления института семьи, повышение значимости ответственного жизнеобеспечения несовершеннолетних являются приоритетными общегосударственными задачами. Конституцией РФ3 гарантированы поддержка семьи, материнства, отцовства и детства (ч. 2 ст. 7), а также защита материнства и детства (ч. 1 ст. 38).
Следует принять во внимание, что на протяжении последнего столетия институт семьи в контексте изменений общественной жизни претерпел значительные перемены. «Поступательное развитие общества, переход от одной исторической эпохи к другой связывают главным образом с эволюцией отношений между мужчиной и женщиной» [1, с. 5]. Если в досоветский период российской государственности женщина в основном уделяла внимание ведению домашнего хозяйства, рождению и воспитанию детей, то уже в первые годы советской власти роль женщины в обществе была пересмотрена, женщина была наделена равными с мужчиной трудовыми, политическими, семейными правами, на смену женщине-матери приходит женщина-строитель, женщина-политический деятель и т. д.4 Семейные ценности и роль женщины-матери стали рассматриваться государством через призму «всеобщего вовлечения женщин в советское строительство и общественное производство», идеология «определила направленность социальных идей, которые должны были изменить традиционные представления о материнстве и подчинить их главной задаче - служению государству» [2, с. 90-91]. Данный подход к роли женщины в семье и в обществе в целом был пересмотрен и изменен в последующие годы в силу влияния идеологии [3, с. 69]. Процесс укрепления советской семьи становится важным направлением государственной идеологии начиная с середины 1940-х годов5. Семья рассматривалась как незыблемая основная ячейка советского общества; условия для рождения и воспитания здо-
3 Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ; от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ; от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ; от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
4 Ростова О.С. Правовая охрана материнства и детства в Советском государстве: автореф. канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 12.
5 Нижник Н.С., Биктасов О.К. Законодательные основания
государственной политики в сфере брачно-семейных отношений в период Великой отечественной войны // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2005. № 2. С. 89-95.
рового молодого поколения создавались не только и не столько для развития индивида, сколько во благо общественных интересов.
Девальвация брачно-семейных отношений, института семьи как основы для рождения и воспитания детей начала проявляться в последнее десятилетие прошлого столетия, когда в условиях нарастания кризисных процессов в обществе произошла переоценка системы ценностей и государственных приоритетов на постсоветском пространстве. Многие молодые семьи 1990-х годов не торопились становиться родителями, произошло резкое падение рождаемости. Модель молодой семьи представляла собой институт «внебрачного сожительства» или «супружества», не связанного с институтом «родительства». Приоритетными для молодых пар становились такие цели как самоопределение и самореализация в обществе путем развития собственного бизнеса, получение достойного образования, продвижение по карьерной лестнице, улучшение жилищных условий и материального благополучия, а не создание полноценной семьи и рождение (воспитание) детей. Таким образом, социально-экономические сложности переходного периода 1990-х годов, высокий уровень безработицы, низкий уровень доходов населения явились не только причиной отказа многих семей от различных форм приема в свои семьи неродных детей, но и от рождения собственных, что привело к резкому снижению рождаемости в данный период.
Необходимость принятия срочных мер, направленных на популяризацию семейных ценностей, рождение и воспитание детей и, как следствие, повышение рождаемости в стране, стала очевидной. Именно поэтому основные направления государственной семейной политики были разработаны исходя из признания ценности семьи «для жизни и развития человека; понимания важности семьи в жизни общества, ее роли в воспитании новых поколений, обеспечении общественной стабильности и прогресса; признания необходимости учета интересов семьи и детей, а также принятия специальных мер их социальной поддержки в период социально-экономической трансформации общества»6. Поставленная задача - создание каждому ребенку благоприятной комфортной среды существования - решается путем
6 Указ Президента РФ от 14.05.1996 г. № 712 «Об Основных направлениях государственной семейной политики» (ред. 05.10.2002 г.) // Собрание законодательства РФ, 20.05.1996, № 21, ст. 2460.
принятия различных государственных программ, призванных реализовать приоритетные направления государственной семейной политики, которая выражена, прежде всего, в разработке и реализации различных социально-правовых и материально-финансовых мер по поддержке семей, воспитывающих детей.
В целях создания правовых и социально-экономических условий для реализации конституционных прав и законных интересов ребенка федеральное законодательство определило концептуальные основы, стратегические направления, формы и объемы государственной поддержки семей, имеющих детей7, а также формы жизнеобеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей8. Обеспечена правовая регламентация основных понятий и компонентов деятельности, оказывающих непосредственное воздействие на сокращение социального неблагополучия семей с детьми и профилактику социального сиротства, а также поддержку детей-сирот и выпускников учреждений для детей-сирот9. Обозначенные меры социальной поддержки нашли отражение в законодательстве и программных документах субъектов РФ.
В последующие годы были приняты дополнительные меры поддержки материнства и детства, семей, имеющих детей, в том числе путем поощрения самого факта рождения (усыновления) второго (и последующего) ребенка. Программными документами, рассчитанными на длительный период реализации, была закреплена целевая поддержка семей, воспитывающих детей путем создания благоприятных условий для рождения (усыновления) и обеспечения, прежде всего, самих детей10. Ос-
7 Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ (ред.03.07.2016 г.) «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21, ст. 1929; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. 28.11.2015 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Российская газета, № 147, 05.08.1998.
8 Федеральный закон от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Российская газета, № 248, 27.12.1996.
9 Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.12.2013, № 52 (часть I), ст. 7007.
10 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Указом Президента РФ
№ 1351 от 09.10.2007 г. // СЗ РФ, 2007, № 42 ст. 5009; Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации де-
мографической политики Российской Федерации» // Собра-
ние законодательства РФ, 2012 г., № 19, ст. 2343; Указ Прези-
новные задачи по изменению демографической ситуации в стране, повышению уровня рождаемости, сокращению уровня смертности населения, сохранению и укреплению репродуктивного здоровья нации, укреплению института семьи были решены в общегосударственном масштабе за счет реализации программы «материнского (семейного) капитала» (на федеральном уровне, и на уровне субъектов РФ за счет средств соответствующих бюджетов)11. По данным Пенсионного фонда РФ, на начало 2016 г. сертификаты получили уже около 6,5 млн. российских семей12.
Таким образом, улучшение качества жизни и благосостояния семей, имеющих детей, являются «приоритетными направлениями национальной семейной политики»13, которая определяет механизмы и инструменты обеспечения государством необходимых условий для реализации семьей её функций. Большое внимание на государственном уровне уделяется различным формам поддержки многодетных семей. Совершенно справедливо мнение А.М. Нечаевой, что многодетная семья «относится к российским традициям» [4, с. 59]. Закрепленные в Конституции РФ обязанности государства заботиться о благополучии института семьи, его социально-экономической защищенности, обеспечивая поддержку и стабильное развитие всех членов, получили дальнейшее закрепление в нормах отраслевого законодательства.
Защита прав детей-сирот, детей, которые в силу различных обстоятельств лишены родительского попечения и заботы, представляет собой важное направление реализации государственно-правовой политики Российской Федерации. Принимаемые меры направлены на обеспечение приоритета семейных форм устройства детей-сирот и детей, которые по разным причинам лишены родительской заботы, улучшение положения этой категории детей, увеличение правовых, социальных и материальных гарантий их жизнеобеспечения и воспи-
дента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» // Собрание законодательства РФ, 04.062012, № 23, ст. 2994.
11 Программа введена в соответствие с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (ред. от 14.12.2015) // Собрание законодательства РФ, 2007, № 1 (1 ч.), ст. 19.
12 Продление программы до конца 2018 г., позволит увеличить количество участников до 8 млн. семей. URL: http:// pro-materinskiy-kapital.ru/v-2018-godu (дата обращения -19.09.2016 г.).
13 Рыбаков О.Ю. Правовая политика: понятие и приоритеты // Актуальные проблемы правоведения. 2004. № 1. С. 103.
тания. Государственная семейная политика, представляющая собой систему принципов, задач и приоритетов, направлена на поддержку, укрепление и защиту семьи как фундаментальной основы российского общества14. Семейный кодекс, регламентируя формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, отдает приоритет семейному воспитанию (усыновление, опека и попечительство, приемная семья, патронатная семья (ст. 123)15.
В современных условиях отмечается положительная динамика по устройству детей-сирот в семьи. По данным Министерства образования и науки РФ, количество детей-сирот, которые вновь обрели семьи, в соотношении к общему количеству детей сирот увеличилось с 71,1 % в 2009 г. до 85,1 % в 2015 г.16. Одновременно возросло количество кандидатов в усыновители и приемные родители, состоящие на учете в органах опеки и попечительства (с 12 991 чел. в 2011 г. до 30 875 чел. в 2015 г.)17. Вместе с тем, несмотря на приведенные статистические данные, проблема различных форм устройства детей-сирот на воспитание в семьи с целью создания наиболее благоприятной социальной среды относится к числу острых проблем, требующих своего решения в отношении каждого ребенка.
Обострившаяся в начале 1990-х годов проблема снижения популярности семейных ценностей привела, в том числе, к ослаблению родительских функций по надлежащему содержанию и воспитанию детей, недопустимому поведению членов семьи, выражающееся в противоправных и безнравственных поступках по отношению к ребенку. Именно в семье проявляются изощренные формы жестокости и насилия к ним. Это оскорбления, унижения, побои, грубое принуждение к противоправному поведению. Семья, разрушенная возникающими в ней постоянными конфликтами и жестокостью, перестает выполнять функции центра воспитания и защиты ребенка18. Судебной практи-
14 Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025года, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 25.08.2014 г. № 1618-р // Собрание законодательства РФ, 01.09.2014, № 35, ст. 4811.
15 «Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ, 01.01.1996, № 1, ст. 16.
16 http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/stat¡st¡cs/populat¡on/motherhood
17 http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/stat¡st¡cs/populat¡on/motherhood
18 Челябова Э.И. Уголовно-правовой и криминологический анализ неисполнения обязанностей по воспитанию
несовершеннолетнего: дис.... канд. юрид. наук. Махачкала,
2006 г. С. 97-99.
ке известны многочисленные случаи, когда дети, воспитывающиеся в неблагополучных семьях (постоянное пьянство, дети не обеспечены самым необходимым: питанием, одеждой и т. д., нецензурная брань как способ общения родителей со своими детьми и т. п.), при достижении ими 12-14 лет начинают заниматься бродяжничеством, воровством и т. д.19. Как правильно отмечает Э.И. Челябова, насилие, проникая в жизнь семьи, не может не оказывать пагубного воздействия: разрушается нравственность, происходит ослабление понятия «гуманизм в семейном воспитании», как следствие, порождается детская безнадзорность и беспризорность20. Все это привело к росту социального сиротства несовершеннолетних. Институт семьи столкнулся с вызовами безответственного родительства, жестокого обращения с детьми, в том числе приемными, фактами отказов от новорожденных в роддомах.
Прошедшие десятилетия характеризуются усилением внимания государства и общества к проблемам семейного неблагополучия, домашнего насилия, жестокого обращения с детьми, увеличением практики лишения родительских прав и социального сиротства. Проблемы безответственного родительства, роста социального сиротства приобрели общегосударственный масштаб, поэтому государственная политика в интересах детей становится приоритетной областью деятельности органов государственной власти Российской Федерации. «Современное российское общество и государство, проделав определенный путь в постсоветском пространстве, решив проблемы переходного периода, стоят перед реализацией задач принципиального характера, в частности дальнейшего цивилизационного развития России» [5, с 12]. В современных условиях усиления внешнеэкономических вызовов и угроз основной задачей общества и государства видится не только повышение уровня и качества жизни населения, стабилизация общественных отношений путем обеспечения интересов наименее защищенных категорий населения, к которым относятся семьи, имеющие детей, но и повышение морального облика российской семьи. Стоит отметить, что в Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утв. Президентом
19 Челябова Э.И. Уголовно-правовой и криминологический анализ неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего: автореф. дис. канд. юрид. наук. Дагестанский государственный университет. Махачкала, 2006 г. С. 12.
20 Там же, с. 16.
РФ 4 мая 2011 г.) из 10 перечисленных факторов, влияющих на формирование правовой культуры и позитивного типа правосознания, первостепенное значение уделяется именно укреплению воспитательных возможностей семьи и моральному климату в семье. Это говорит о том, что в отличие от других воспитательных институтов семья способна воздействовать на все стороны грани человека на протяжении всей его жизни [6, с. 161].
Основные механизмы обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безопасным и комфортным семейным окружением, а также профилактики индивидуализированной помощи детям и семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, закреплены в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы21. Особое внимание в данном программном документе уделено межведомственному взаимодействию государственных органов по предотвращению социального сиротства, семейного неблагополучия, различных форм насилия в отношении детей, мерам, направленных на обеспечение безопасного и комфортного семейного окружения для приемного ребенка. Цель государственной семейной политики состоит в поддержке, укреплении и защите ценностей семейной жизни, создания необходимых условий для выполнения семьей ее функций, повышения качества жизни семей и обеспечения прав членов семьи в процессе ее общественного развития. Одним из принципов семейной политики является «установление ответственности каждой семьи за воспитание, образование личности ребенка (детей), за сохранение его здоровья»22. Семья в данном контексте рассматривается как наиболее устойчивое социальное образование, благоприятная среда для воспитания и социализации ребенка.
Выбор приемной семьи должен осуществляться не только исходя из социально-бытовых условий проживания и жизнедеятельности, которые могут быть обеспечены ребенку. Ст. 123 Семейного кодекса РФ устанавливает важное требование, которое необходимо учитывать при устройстве ребенка в семью, а именно: его этническое происхождение, принадлежность к определенной
21 Утверждена Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» // Собрание законодательства РФ, 04.06.2012, № 23, ст. 2994.
22 Рыбаков О.Ю., Ситкова О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав детей-сирот и детей, лишенных
родительского попечения. Саратов, 2009. С. 57.
религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в его воспитании и образовании, а также полноценного физического, психического, духовного и нравственного развития. Справедливо мнение, что дети, усыновленные родителями другой расы, культуры и этнического фонда, вынуждены пройти сложный период адаптации; происходит своего рода перестройка детского сознания, что влечет дополнительную нагрузку на ребенка, и так уже находящегося в сложной жизненной ситуации23. Большое значение, таким образом, следует уделять морально-нравственным ценностям новой (приемной) семьи, с учетом индивидуальных (личностных, возрастных, психических, физических, национальных и иных) особенностей ребенка.
Реализация права ребенка жить и воспитываться в семье предполагает не только добросовестное выполнение родительских обязанностей по жизнеобеспечению ребенка всем необходимым (создания условий для проживания, обучения, медицинского обслуживания и т. д.), но и наличие у родителей (опекунов, воспитателей) комплекса моральных качеств и нравственных ценностей, специальных знаний и умений, необходимых для реализации принятых на себя обязательств.
В последнее время поддержке детей, оставшихся без попечения родителей, уделяется самое пристальное внимание как органами власти и учреждениями социального профиля, так и гражданским обществом. На государственном уровне осуществляется поддержка организаций и общественных объединений, деятельность которых направлена на защиту прав и законных интересов ребенка, сохранение и популяризацию семейных ценностей, воспитание несовершеннолетних, формирование института ответственного родительства, создание условий для развития личности ребенка, его духовного и нравственного формирования. Основные задачи в данном направлении сосредоточены на повышении морально-нравственного облика российской семьи, усилении ее значимости для воспитания детей, повышения ценности семейного образа жизни в обществе, популяризацию многодетных семей, в том числе воспитывающих неродных детей. Уважение прав ребенка, с учетом его физической и психической незрелости, наряду с обеспечением ему благополучных условий жизнедеятельности
23 Рыбаков О.Ю., Ситкова О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав детей-сирот и детей, лишенных родительского попечения. Саратов, 2009. С. 83-84.
- основная задача родителей (опекунов, воспитателей). Формы и способы семейного воспитания должны исключать жестокое, грубое обращение, различные формы оскорбления, унижения и эксплуатации детей.
Решение приоритетных задач государственной семейной политики в сфере воспитания несовершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по обеспечению права каждого ребенка на семейное воспитание и создания ребенку наиболее благоприятных условий для жизни и развития предполагает:
- совершенствование мер государственной социально-экономической поддержки семей по стабилизации материального положения семей, имеющих детей, особенно принявших ребенка (детей) на воспитание;
- разработку и внедрение просветительских программ с целью популяризации семейных ценностей, формирования института ответственного родительства, развития семейных духовно-нравственных традиций, направленных на укрепление российских семей, сохранение и поддержание преемственности между поколениями в семье;
- профилактику семейного неблагополучия и социального сиротства детей, включая профилактику жестокого обращения с детьми, восстановление благоприятной для воспитания ребенка семейной среды, семейное
устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- усиление контроля за содержанием и воспитанием детей в приемных семьях с целью предупреждения нарушений прав ребенка и любых форм насилия в отношении детей;
- обеспечение семей, взявших на себя ответственность по воспитанию приемного ребенка (детей), консультативной, психолого-педагогической и правовой помощью со стороны специалистов органов государственной власти, государственных и общественных организаций, центров поддержки семей;
- предоставление благоприятных условий труда членам приемной (патронатной) семьи, усыновителям, воспитывающим детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с целью сочетания трудовой деятельности с семейными обязанностями.
Обозначенные приоритеты государственно-правовой семейной политики Российской Федерации в воспитании несовершеннолетних призваны обеспечить достижение международных стандартов в области жизнеобеспечения ребенка, формирование единого подхода органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и граждан к определению целей, задач, направлений деятельности и первоочередных мер по поддержке российских семей.
Литература
1. Нечаева А.М. Ребенок и общество // Социально-юридическая тетрадь. 2012. № 2. С. 5-26.
2. Коваленко С.В., Сазонова Л.А., Соколюк Н.В. Материнство и власть в контексте советской тоталитарной идеологии // Общество: философия, история, культура. 2011. № 1-2. С. 89-95.
3. Ростова О.С. Периодизация семейно-правовой политики Советского государства // Вестник Саратовской государственной академии права. 2011. № 6 (82).С. 68-72.
4. Нечаева А.М. Защита интересов ребенка в многодетной семье // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 6. С. 59-67;
5. Рыбаков О.Ю. Ценностные измерения российской правовой политики // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. Дополнительный выпуск (85). С. 11-17.
6. Атагимова Э.И. Семья как основной институт влияния на формирование нравственности и позитивного правосознания у подрастающего поколения // Актуальные проблемы строительства правового государства в Азербайджане: философский, социологический и правовой анализ и прогнозирование // Материалы II Международной научной конференции (Баку, 23-24 октября 2014 года). С. 161.
