CC BY
117
Хагуров Айтеч Аюбович
доктор социологических наук,
профессор кафедры социологии и культурологии
Кубанского государственного аграрного университета
тел.: 89282395222_
Сельские поселения и самоуправление в сельской местности: тенденции и проблемы развития
В статье рассматриваются особенности сельского расселения в России, изменения в его структуре за последние годы. Развивается идея о больших возможностях сельского самоуправления в решении стоящих перед селом социально-экономических задач. Рассматриваются также препятствия, которые встречает муниципальная реформа, призванная развить сельское самоуправление.
Ключевые слова: село, сельские поселения, социальные функции села, муниципальная реформа, сельское самоуправление.
А.А. Hagurov, Dsc of sociology, professor of Kuban State Agro University; tel.: 89282395222. Rural settlements and self-government in rural areas: tendencies and problems of development
In article features of rural settlements moving in Russia, changes in its structure during the last years are considered. The idea about the big possibilities of rural self-management in the decision of social and economic problems facing village develops. The obstacles of the municipal reform, called to develop rural local government are considered also.
Key words: village, rural settlements, social functions of village, municipal reform, rural local government.
прошлые столетия сельское
В хозяйство почти везде было ведущей отраслью национальной экономики. В настоящее время в развитых странах оно производит лишь 1 - 2 процента ВВП. Тем не менее, в этих странах сельскому хозяйству уделяется непропорциональное его экономической доли усиленное внимание.
В США объяснение этому обстоятельству мы находим в программе поддержки фермеров, которая содержит требование, чтобы программа была "обращена к более фундаментальным вопросам: как помочь сохранить национальную аграрную традицию, создавая больше сельских экономических возможностей вне зависимости от того, находятся ли они в рамках сельского хозяйства, розничной торговли, туризма или создания новых "Internet - компаний". Выступая с речью на востоке Франции в 2009 году президент Франции Саркози заявил о решении своего правительства выделить французским фермерам почти полтора млрд. евро. При этом он отметил, что это "исключительная" мера. Оговорка не случайная: Франция получает около 10 млрд. евро в год на поддержку фермеров из фондов Евро-
союза в рамках Единой сельскохозяйственной политики. Обращает внимание мотивация французского руководителя. Он заявил, что не позволит, чтобы сельское хозяйство было разрушено в результате кризиса, ибо оно составная часть французской идентичности.
Сохранение национальной аграрной традиции считают фундаментальным вопросом не только в США но и в Франции. Это требование в той или иной форме мы встречаем в аграрных программах почти всех стран мира и нигде оно не является проявлением косности и консерватизма.
В этом требовании отражено понимание того, что село - важнейшая подсистема социальной жизни и ещё проявляется забота о сохранении социо-культурных основ общества. Для того чтобы воздать селу должное, надо соблюдать паритет интересов селян и остального общества. Нарушение его ведет к дисгармонии всего общества. Например, если общество не будет помогать селу в воспроизводстве и сохранении его человеческого капитала, то под угрозой окажется все национальное сельскохозяйственное производство с вытекающими отсюда последствиями.
В самых экономически развитых странах, на-
278
пример США, сельское хозяйство дотируется в такой степени, что оно в большей степени становится бюджетной отраслью, чем рыночной. В России, с её климатическими особенностями, в ещё большей степени требуется бюджетная поддержка села и сельского хозяйства.Россия в предстоящее пятилетие - 2008 - 2012 годы - значительно увеличит свой показатель поддержки сельского хозяйства. Предполагается за это время потратить на поддержку сельского хозяйства 560 миллиардов рублей, что в три раза больше, чем в предыдущее пятилетие.
Новая аграрная политика России (НАП), представленная в Государственной программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы", в первую очередь, предусматривает устойчивое развитие сельских территорий, другими словами, решение социальных проблем села. В связи с этим у социологии села появляется возможность изучать не только системный кризис (чем она вынуждена была заниматься все 90-е годы XX века), но и отслеживать пути и способы выхода из него.
За период реформ, с 1991 года и по настоящее время было предложено немало проектов и принято нормативных актов, направленных на развитие АПК, сельской экономики и самого села. Однако эффективных последствий они пока не имеют. Очевидно, настало время перейти от частных - прагматических вопросов развития аграрной экономики к более общим и фундаментальным вопросам бытия крестьянства и села, от которых зависит сама сельская экономика.
1. Сельские поселения: общие проблемы самоуправления в сельской местности
1.1. В состав муниципального образования (городского и сельского поселения, а также городского округа) могут входить один или несколько населенных пунктов. Следовательно, понятие сельское поселение (муниципальное образование) и населенный пункт не являются тождественными. Сельское поселение является одним из типов муниципальных образований в России. Оно представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов - поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов, и других сельских населенных пунктов) в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы самоуправления. Сельское поселение входит в состав муниципального района. Этот тип муниципального образования был предусмотрен в законе 2003 года "Об общих принципах организации местно-
го самоуправления в Российской Федерации" и создан в ходе муниципальной реформы. Часто сельское поселение соответствует сельсовету советских времен. В некоторых областях понятие "сельсовет" сохраняется как синоним сельскому поселению или используется в названиях, например, сельское поселение Новинский сельсовет в Богородском районе Нижегородской области.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый.
Административный центр сельского поселения размещается с учетом местных традиций и сложившийся социальной инфраструктуры, расстояние до которого определяется с учетом пешеходной доступности до него и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в это поселение. Данное требование не выполняется для территорий с низкой плотностью населения, а также для отдаленных и труднодоступных мест. В общем, условия нашей страны обуславливают численность сельских поселений в широких пределах: от нескольких десятков человек до 15-20 тысяч жителей.
На фоне огромной численности чиновников во всех ветвях государственной власти, общая численность работников в органах местного самоуправления, - 513123, выглядит достаточно скромно. И зарплата их по сравнению с зарплатой госслужащих невелика, от 17 до 30 тысяч рублей.
Модель взаимодействия региональной государственной власти с органами местного самоуправления напоминает воронку. Эта метафора хорошо отражает реальный статус проблем местного самоуправления. Верхам можно избегать эти проблемы или их обходить, но чем дольше это делается, тем вероятнее становится для них опасность быть затянутыми этой воронкой. Нерешаемость местных проблем есть прямое следствие невнимания к проблемам местного самоуправления. Ни один губернатор был и еще будет жертвой своего халатного отношения к этим проблемам.
Во всех развитых странах понимают, что благополучие нации начинает складываться с эффективной работы органов местного самоуправления. Поэтому в них создают все условия, при которых они могут проявлять исключительность
279
и полноту своих управленческих прав.
В Конституции РФ 1993 года в статье 12 (гл. 1) местное самоуправление впервые объявлено одной из основ конституционного строя России. Из этого следует, что состояние местного самоуправления свидетельствует о том, насколько конституционным является функционирующая система управления в стране. Существующие недостатки местного самоуправления, о которых будет идти речь ниже, говорят о важных юридических просчетах в нынешней форме осуществления народом своей власти и конституционности всей системы государственного управления.
Конституция РФ также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но входят в систему органов публичной власти [5].
Управленческие отношения по предметам ведения и в объеме полномочий органов местного самоуправления регламентирует муниципальное право, как комплексная отрасль права оно использует правовые нормы других отраслей права, особенно административного права. Однако, сложность, комплексность, и объемность норм административного законодательства негативно влияет на эффективность органов местного самоуправления из-за отсутствия законодательно закрепленных административных процедур. Все эти проблемы активизировались с 2003 года, когда стал осуществляться 131 Федеральный Закон о местном самоуправлении.
2. Типы муниципальных образований
На одно сельское поселение приходится в среднем 7,9 населенных пункта.
Самой распространенной формой власти является сельско-поселенческая власть, на которую ложится основная "территориальная нагрузка". Если учесть размеры территорий федеральных округов, то можно установить среднюю по округам территориальную (пространственную) нагрузку на каждое поселение (на местную власть).
По направлениям к Северу и к Востоку увеличивается экстремальность почвенно-климати-ческих и других географических условий жизнедеятельности, создающие дополнительные проблемы сельским муниципальным образованиям. Но самой важной и общей проблемой для них является сельская бедность, особенность которой в том, что она бедность и работающих людей. Хотя сельское население составляет 27% от общего населения страны, на село приходится 42% бедных в стране людей.По направлениям к Северу и к Востоку увеличивается экстремальность почвенно-климатических и других географических условий жизнедеятельности, созда-
ющие дополнительные проблемы сельским муниципальным образованиям. Но самой важной и общей проблемой для них является сельская бедность, особенность которой в том, что она бедность и работающих людей. Хотя сельское население составляет 27% от общего населения страны, на село приходится 42% бедных в стране людей.
Обращают в этой таблице внимание малые суммы местных бюджетов. Так, доходы 19591 сельских поселений в России составляют 112586 млн. рублей. В среднем на одно поселение приходится 5,71 млн. рублей. Как из такой суммы покрывать текущие и капитальные расходы - не понять даже авторам реформ.
Если судить по повсеместному дефициту местных бюджетов, то проект доходной части бюджетов на данный момент нигде не исполняется.
1. В России село наряду с сельскохозяйственными функциями выполняет ряд важнейших социальных функций: осуществляет социальный контроль над территориями, сохраняет народные культуры, решает вопросы рационального размещения населения в регионах, решает проблемы продовольственной безопасности страны и т.д.
2. сложившееся в России неравномерное размещение населения на ее огромной территории обуславливает и неравномерное распределение сельских населенных пунктов на территории страны; в восточных округах (от Урала), занимающих 77% территории России находятся 13,3% сельских населенных пунктов, в то время как 86,7% их числа находятся в западных округах (23% территории). Эта уникальная ситуация определяет особенности жизнедеятельности сел на Западе и на Востоке страны. В густонаселенных западных округах растет доля малонаселенных и безлюдных сел.
3. Эффективное решение проблем села ученые и практики возлагают на муниципальную реформу, призванную дать простор развитию муниципального (не государственного!), т.е. местного самоуправления. Однако, пока региональные органы государственной власти выстраивают свои отношения с местным самоуправлением как со своей административной подсистемой.
4. Необходимо так изменить социально-экономическую методологию муниципальной реформы, чтобы она могла создать экономическую базу сельского самоуправления.
1. Росстат. Сельские населенные пункты/ www.jks.ru/perepis/table-3htm
2. Демоскоп Weekly №43,4 -17 окт. 2010 г. http://demoscope.ru/weekly/2010/0437/baromou php
280
3. Нефедова Т.Г., Географические вариации сельского хозяйства. М., Инст географии РАН, 2009.
4. Нефедова Т.Г. Трейвиш А. И. Города и сельская местность: состояние и соотношение в пространстве России/Региональные исследования 2010 № 2.
5. Впервые понятие публичной власти было сформулировано постановлением конституционного Суда России от 15.01.1988 №3-17/
6. Регионы России. Социально-экономичек-ские показатели. Росстат М. 2010.
7. Валентей С.Д., Основные проблемы муниципальной реформы (России) /Муниципальная реформа в России. М. ИЭРАН 2009.
1. Russian Federal Service of State Statistics. The rural occupied points/www.jks.ru/perepis/table-3htm
2. Demoskop Weekly No. 43,4-17 oct. 2010 http:/ /demoscope.ru/weekly/2010/0437/baromou php
3. Nefedov T.G., Geographical variations of agriculture. M, Inst of geography of the Russian Academy of Sciences, 2009.
4. Nefedov T.G. Treyvish A.I. Cities and rural areas: a condition and a ratio in Russia /the No. 2 Regional research 2010 space.
5. For the first time the concept of the public power was formulated by the resolution of the constitutional Court of Russia from 15.01.1988 No. 3-17/
6. Regions of Russia. Social-economics indicators. Russian Federal Service of State Statistics of M 2010.
7. Valentya S. D., the Main problems of municipal reform (Russia) / Municipal reform in Russia. M ИЭРАН 2009.
281
