CC BY
16Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 22 (61). № 2. 2009 г. С. 389-393.
УДК 352.07
ЩОДО САМОРЕГУЛЯЦП М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Русанова С. Ю.
Кримський юридичний ¡нститут Одеського державного ун/'верситету внутр1шн1х справ, С/'мферополь, УкраУна
Розглядаються питання виникнення саморегуляцп оргатв тсцево! влади при здшсненш тсцево-го самоврядування, що е насл1дком ввдсутносл соцiального запиту вiд членiв територ1ально1 громади. Проводиться аналiз сшвв1дношення понять управлшня та мiсцевого самоврядування як загального та 11 частини.
Ключовi слова мюцеве самоврядування, територiальна громада, саморегулящя, управлiння.
У системi демократичного правлшня значну роль грае мiсцеве самоврядування. Саме воно дае змогу кожному громадянину-члену територiальноl громади взяти участь в управлшш мюцевими справами, i тим самим, реалiзувати сво! права i сво-боди. Чинна Конститущя та законодавство Укра!ни надали та забезпечили право громадян на мюцеве самоврядування, але не завжди члени територiальних громад використовують його чи докладають зусиль, щоб полшшити свое становище.
Подiбне iгнорування територiальною спшьнотою сво!х прав веде до повного свавшля в дiяльностi органiв мюцевого самоврядування та домiнування iнтересiв окремих ланок системи мюцево! влади над штересами територiальноl громади.
Питання внутршшх конфлiктiв мiж територiальною громадою та органами мь сцевого самоврядування е сьогодш дуже актуальним, оскiльки бшьшють iснуючих громад на територil Укра!ни, на нашу думку, являють собою лише формальне утво-рення без реалiзацil сво!х законних повноважень, що призводить до змши сутностi та призначення мюцевого самоврядування. Треба зазначити, що окремi питання, яю стосуються теори управлiння, мiсцевого самоврядування, сутносп соцiальних кон-флiктiв та ш. розглядалися, зокрема, Авер'яновим В. Б., Атаманчуком Г. В., Байму-ратовим М. О., Борденюком В. I., Батановим О. В., Дегтярьовою I. О., Лелшовим Г., Мосовим С. та шшими вченими. Питання виникнення саморегуляцп на внутршшх конфлшив мiж територiальною громадою та органами мюцевого самоврядування е малодослщженим в сучаснш науковiй лiтературi. Тому метою статп е з'ясування сутностi механiзму управлшня, яке безпосередньо здшснюе територiальна громада, виявлення причин i наслiдкiв управлшсько! бездiяльностi громади, яка виражаеться у виникненш саморегуляцil громади. Для досягнення мети необхщно: визначити поняття, систему управлшня та роль мюцевого самоврядування у нш, розкрити ме-хашзм виникнення та змiст внутрiшнiх конфлш^в мiж територiальною громадою та органами мюцевого самоврядування.
Розкриття змiсту та визначення сутносп мiсцевого самоврядування треба почи-нати з тлумачення обох його складових термтв - «самостшнють» та «управлiння». Щодо першого термшу, то самостiйнiсть означае незалежнiсть, свободу вщ зовнiш-
389
шх впливiв, примусiв, здiбнiсть до незалежних дiй, думок, володшня iнiцiативою, рiшучiсть. Термiн «управлшня» мае багатогранне значення та використовусться у рiзних сферах життя. Найбiльш повно цей термш розглядаеться кiбернетикою, яка видшяе унiверсальнi властивостi взаемозв'язкiв i взаемодiй в механiчних, бюлопч-них i соцiальних системах. Як правильно зазначае Атаманчук Г. В., управлшня «по-чинаеться лише тодi, коли в яких-небудь взаемозв'язках, стосунках, явищах, проце-сах присутнi свiдомий початок, штерес i знання, цiлi i воля, енергiя i ди людини» [1, с. 22].
Сьогоднi сучасна юридична наука розглядае три види управлшня: техшчне, б> ологiчне та сощальне. Технiчне управлiння - це управлшня неживою природою, машинами, техшкою та технолопчними процесами; бiологiчне управлшня розглядаеться як управлшня життевими процесами живо! природи; сощальне управлшня являе собою управлшня процесами i явищами сощально! сфери суспiльного життя, яке здшснюеться за допомогою впливу на умови життя людей i !х цiннiснi орiента-цЦ. Сощальне управлшня мае таю ознаки: а) реалiзуеться через спшьну колективну дiяльнiсть людей, органiзацiйно 11 оформлюе; б) його метою е улаштування колек-тивно! дiяльностi шляхом впливу на волю кожного учасника цiеl дiяльностi; в) е рь зновидом публiчного управлiння, оскiльки здiйснюеться шляхом тдпорядковування волi учасникiв управлiнських вiдносин.
Сощальне управлшня складаеться з державного (здшснюеться в сферi повно-важень державних оргашв) та громадського (суспiльне управлшня, комерцшне управлiння, мiсцеве самоврядування) управлшня. Як бачимо, мюцеве самовряду-вання е частиною недержавного сощального управлшня, рiзновидом корисно! сус-пшьно! дiяльностi.
Виходячи з тлумачень слова «само», у його сполученш з термшом «управлш-ня», треба вiдмiтити, що самоврядування треба розглядати як управлшня, яке здшснюеться суб'ектами на основi самооргашзацп та самодiяльностi i не зал ежить вiд сторонньо! допомоги та не тддаеться зовнiшньому впливу. З точки зору управлш-ського характеру мюцевого самоврядування, вважаеться дощльним наступне його визначення - це багатоаспектна дiяльнiсть мю^во! спiльноти, яка спрямована на виршення найбiльш важливих мiсцевих завдань, на основi принцитв самоорганiза-цil, самовiдповiдальностi з метою покращення життя населення [2, с. 494].
Мюцеве самоврядування, як i будь-яке шше управлiння, створено суспшьством в цiлях свiдомоl саморегуляцil сво1х життевих процесiв i мае таке ж важливе значення в здшсненш сво1х соцiальних потреб i iнтересiв, як право, сiм'я, мораль, ш-формацiя та iншi шститути суспiльства. Як рiзновиду управлiння, мюцевому самов-рядуванню властивий такий же мехашзм його здiйснення й та ж система.
Класична схема системи управлшня мютить таю складовк суб'ект управлшня, об'ект управлшня, канал прямого зв'язку, канал зворотного зв'язку.
Суб'ект управлшня - це органами управлшня надшений керiвними та владними функщями. У мюцевому самоврядуванш суб'ектом управлшня е територiальна громада. II статус тдтверджуе Закон «Про мюцеве самоврядування в Украш», яким наголошено, що саме громада мае право самостшно або тд вiдповiдальнiсть оргашв
390
та посадових ошб мюцевого самоврядування виршувати питання мюцевого значен-ня в межах Конституци i законiв Укра!ни [3].
Об'ектом управлшня е те, на що спрямований вплив суб'екта управлшня. Да-ний вплив характеризуеться планомiрнiстю, оргашзованютю, свщомютю, системш-стю. Спрямування об'екта певним шляхом, надання йому стану впорядкованосп, вщповщносп певним вимогам чи ознакам складае змют впливу на об'ект. Об'ект управлшня зазвичай розглядаеться у двох аспектах. Перший - елементно-структурний - складаеться з групи людей, галузевих чи виробничих утворень; дру-гий - функцюнальний - виражае дiяльнiсть чи поведшку шдивщв чи окремих утво-рень або груп [4]. У контекст взаемоди «громада-органи мiсцевого самоврядування» саме останш й виступають об'ектом управлшня, саме тим, ким керуе територiа-льна спшьнота.
В процес управлiння мiсцевими справами територiальна громада та органи мь сцевого самоврядування (мiсцевi ради та !х виконавчi комiтети, мiсцевий голова) вступають у взаемостосунки з питань оргашзаци вшх сторiн життедiяльностi мюце-вого ствтовариства. Саме цi взаемостосунки утворюють таким чином систему управлшня. Мiж суб'ектом (громадою) i об'ектом (органами мюцевого самоврядування) управлшня встановлюеться зв'язок прямий (ршення, звернення, запит) i зво-ротний (доповiдь, звiт, шформащя про виконання). Для ефективного та дiевого управлiння необхiдна наявнiсть взаемоди територiальноI громади та органiв мюцевого самоврядування, еднють i незалежнють !хшх iнтересiв, соцiальна спрямова-нють дiяльностi суб'ектiв управлiння.
Територiальна громада при здшсненш сво!х управлiнських повноважень здшс-нюе вплив на органи мюцевого самоврядування, як в свою чергу проявляють здат-нiсть сприйняти такий вплив, будувати свою поведшку вщповщним чином i вико-нувати команди територiальноI спiльноти. Даний мехашзм управлiння буде працю-вати лише тод^ коли громада визначила мету взаемоди, а органи мюцевого самоврядування мають засоби i можливосп И реалiзувати. Для iснування управлшського процесу необхiдною е, з одного боку, наявнють у територiальноI громади потреби й можливосп керувати органами мюцевого самоврядування, а з шшого - наявнють у останшх бажання й здатносп виконувати накази, так щоб у цiй взаемодiI був обот-льний iнтерес, вiдчувалася взаемозалежнють. Наявнiсть мети управлiння та однако-ве И тлумачення складае одну з необхщних умов функцiонування мюцевого управлшня й забезпечуе реалiзацiю принципу о6ошльно! зацiкавленостi.
Вихiдним пунктом уше^' управлiнськоI дiяльностi е визначення територiальною громадою мети управлiння. Неправильне формування мети чи зовшм И вщсутнють викликае за собою цшу низку негативних наслiдкiв. Саме мета являе собою майбут-нiй бажаний стан об'екта впливу (тобто, конкретний дiевий результат оргашв мюцевого самоврядування) чи тдсумковий бажаний наслщок процесу управ лшня.
Як зазначае Атаманчук Г. В., «будь-яка дiя, що управляе, повинна завжди мю-тити в собi точну мету i точний напрям руху до нех, до того ж вона мае бути практичною, тобто викликати дшсний рух до мети i наближення до не!» [1, с. 27]. З цього можна зробити висновок, що для здшснення мюцевого управлшня територiальною
391
громадою необхщш таю елементи, як суб'ект управлшня - сама громада, об'ект управлшня - органи мюцевого самоврядування, конкретна мета та завдання управлшня, та прямий i зворотнш зв'язок мiж суб'ектом та об'ектом управлiння. Вщсут-нють суб'екта чи об'екта взагалi виключае можливiсть наявностi будь якого управлшня. Що стосуеться мети управлшня, то ïï вщсутнють веде до бшьш складних нас-лiдкiв.
Бездiяльнiсть членiв територiальноï громади, небажання чи неможливють учас-тi ïx у процес управлiння, а саме, у формуванш мети управлiння, призводять до стану самостшного врегулювання життя громади органами мюцевого самоврядування. Саморегулящя виникае там, де вщсутне управлшня. Як саморегулящя так i управлшня являють собою два основних засобу впорядкування зв'язюв мiж елемен-тами будь-якоï системи (в нашому випадку - системи мюцевого самоврядування). Вщсутнють одного веде до появи другого.
Характерною рисою саморегуляцп е те, що вона здшснюеться без застосування будь-яких зовшшшх сил, завдяки программ закладенш природою, на основi дп ïï об'ективних законiв [5, с. 17]. У мюцевому самоврядуваннi це проявляеться в тому, що не отримавши сощального замовлення вiд територiальноï громади, органи мю-цевого самоврядування починають дiяти на свiй розсуд. Наслщком тому е домшу-вання штереив органiв мiсцевого самоврядування над штересами територiальноï громади, припинення розвитку суспшьства та повне свавiлля мiсцевоï влади.
Все це веде до виникнення внутршнього полiтичного конфлiкту. В теори поль тологiï пiд полггичним конфлiктом розумiють конфлiкт з приводу розподшу влад-них повноважень, з приводу панування i управлшня [6]. Конфлшт мiж територiаль-ною громадою та органами мiсцевого самоврядування, який виникае при полггичнш пасивносп членiв громади, мае назву «полггична криза учасп». Виникнення саморегуляцп органiв мiсцевого самоврядування не завжди спонукае свiдома дiяльнiсть чи бездiяльнiсть членiв територiальноï спiльноти. Бiльшiсть випадюв виникнення кризи участi залежить вщ ряду причин, якi прямо не залежать вщ членiв громади.
Здебшьшого, сьогоднi участь членiв громади у формулюванш полiтики обме-жена лише вибором своïx представникiв, що унеможливлюе функщонування шсти-туту мiсцевоï демократа на повну силу. Ще одшею причиною криз е те, що в Украь нi гостро вщчуваеться потреба доступу до iнформацiï. Процеси реалiзацiï та вироб-лення мiсцевоï полiтики здебiльшого закритi для громадян. Бшьшють мюцевих по-лiтикiв без особливого ентузiазму пiдтримують норми стосовно учасп членiв громади в процес розробки та прийняття ршень.
Такi iнструменти безпосередньоï участi громадян у мюцевий владi, як громад-ськi слухання, мiсцевi iнiцiативи, збори громадян, не мають належноï нормативноï регламентацiï. Бiльш того, члени територiальноï спiльноти не завжди навiть прош-формованi про наявнiсть таких владних шструменив.
Свiдоме iгнорування членами громади своïx владних повноважень пiдчас виникае завдяки «невiри» у можливють впливати на полiтичнi процеси. Громадяни звик-ли пiдкорятися тим, хто приймае ршення, а не вщкрито впливати на процес ïxньоï розробки та iмплементацiï. Цi процеси юнуватимуть доки члени територiальноï
392
громади сприйматимуть вщповщш правила поведшки не як власш, а як результат зовшшшх сил.
Як бачимо, в сучаснш Украш icHye багато прогалин у здшсненш громадсько! yчаcтi у процес вироблення та реалiзацil полiтики. Свщоме допущення до саморе-гуляци оргашв мюцевого самоврядування веде до повного стихшного управлшня життевими процесами мюцевого ствтовариства, лобiзмy iнтереciв окремих владних груп та шдивдав, беззахиcноcтi перешчних членiв громади. Отож, необхiдно ство-рювати, пiдтримyвати та пiдживлювати рiзнi механiзми активiзацil yчаcтi членiв територiальноl cпiльноти для того, щоб допомогти мобшзувати розпорошенi ресур-си для задоволення !х cоцiальних потреб.
Перелж лiтератури
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : [курс лекций] / Г. В. Атаманчук. - М. : Юрид. лит., 1997. - 400 с.
2. Лазарев В. В. Конституционное право Украины / В. В. Лазарев. - М. : Новый юрист, 1998. -
234 с.
3. Про мюцеве самоврядування в Украш: Закон Украши ввд 21.05.1997 р. // Ввдомосл Верховно! Ради Украши. - 1997. - № 24. - С. 170.
4. Остапенко О. I. Адмшстративне право : [навч. пос.] / О. I. Остапенко, З. Р. Кисшь. та ш. - К. : Всеукр. асощащя видавщв «Правова едтсть», 2008. - 536 с.
5. Авер'янов В. Б. Державне управлшня: проблеми адмшстративно-правово! теори та практики / В. Б. Авер'янов. - К. : Факт, 2003. - 384 с.
6. Юрш М. Ф. Полгтолопя / М. Ф. Юрш. - К. : Дакор, 2006. - 418 с.
Русанова С. Ю. О саморегулировании местного самоуправления / С. Ю. Русанова // Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. - Серия: Юридические науки. - 2009. - Т. 22 (61), № 2. - С. 389-393.
Рассматриваются вопросы возникновения саморегуляции органов местной власти при осуществлении местного самоуправления, которая возникает в результате отсутствия социального заказа от членов территориального общества. Проводится анализ соотношения понятий управления и местного самоуправления как общего и его части.
Ключевые слова: местное самоуправление, территориальное общество, саморегуляция, управление.
Rusanova S. About local government self-regulation / S. Rusanova // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2009. - Vol. 22 (61), № 2. - Р. 389-393.
It deals with origin of self-regulation organs of local-authority are examined during realization the local self-government, which arises up due to absence the social order from the members of territorial society. It is conducted the analysis of correlation as concepts of management and local self-government as general and its part.
Keywords: local self-government, territorial society, self-regulation, management.
НадШшла до редакцИ 22.10.2009 р.
393
