CC BY
59Библиографический список
1. Агеев А.Б. Банкротство в гражданском праве. Проблемы теории: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 37.
2. Белоликов А.И. Принципы банкротства // Право и экономика. 2004. № 8. С. 3.
3. Карелина С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М.: Волтерс-Клувер, 2008. С. 206.
4. Кораев К.Б. Природа отношений, возникающих в ходе конкурсного производства // Закон. 2007. № 7. С. 58.
5. Кузнецова О.А. Гражданско-правовые принципы и аналогия права // Российский юридический журнал. 2005. № 2. С. 84—91.
6. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. 340 с.
7. ШершеневичГ.Ф. Учебник русского гражданского права. В 2 т. Т. I. М.: Статут, 2005. С. 97-105.
УДК 347.73
З.А. Малунова,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры предпринимательского права ФГБОУВО «Уральский государственный юридический университет» г. Екатеринбург
Саморегулируемые организации на финансовом рынке: к вопросу о «переходной» модели регулирования
В настоящей статье коротко сформулировано видение автора относительно основных подходов к раскрытию содержания понятия «финансовый рынок». Автор анализирует существующие модели регулирования финансовых рынков с точки зрения сочетания государственного регулирования и саморегулирования, тенденции развития этих подходов в законодательстве России. Кроме этого поднимается дискуссия относительно «переходного» характера смешанного регулирования финансового рынка на современном этапе.
Ключевые слова: саморегулирование, финансовый рынок, модели регулирования.
Z.A. Malunova,
Ural State Law University Ekaterinburg
Self-regulatory organizations on financial market: the question of «transition» model of regulation
This article briefly outline the vision of the author regarding the main approaches to the disclosure of the content of the term «financial market». The author analyzes the existing models of regulation of financial markets from the point of view of a combination of state regulation and self-regulation, trends in the development of these approaches in the legislation of Russia. In addition, raised a discussion regarding «transition» of the mixed nature of financial market regulation at the modern stage.
Keywords: self-regulation, financial market, regulation model.
1. Коротко о понятии «финансовый рынок». Финансовый рынок в самом общем виде представляет собой «совокупность рыночных форм торговли финансовыми активами: иностранной валютой, ценными бумагами, кредитами, депозитами, производными финансовыми инструментами»1. Содержание данного понятия не получило своего закрепления на законодательном уровне, в связи с чем возможно его определение несколькими способами: (1) сквозь призму «мегарегуля-тора»; (2) посредством перечисления финансовых организаций; (3) исходя из понятия финансовой услуги.
Примечательно, что все три указанных способа дают различные по содержанию понятия финансового рынка, побуждая нас вступить в дискуссию, однако в рамках данной работы мы лишь кратко обозначим их существо.
С 01.09.2013 в России реализуется проект по созданию так называемого мегарегулятора финансового рынка, а именно по сосредоточению регулятивных, контрольных и надзорных функций в данной сфере у Центрального Банка РФ2. В частности, из содержания
1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2017. 512 с.
2 Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru, 24.07.2013.
главы X. 1 федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — «Закон о ЦБ»), можно сделать вывод, что под «финансовым рынком» в данном законе понимается совокупность некредитных организаций, осуществляющих 19 перечисленных в ст. 76.1 Закона о ЦБ видов деятельности, в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг, субъектов страхового дела, кредитных рейтинговых агентств, ломбардов и др. Помимо указанных некредитных финансовых организаций мегарегулятору остаются поднадзорны все виды кредитных финансовых организаций.
Однако данный перечень не транслируется автоматически в иные федеральные законы, посвященные финансовому рынку. Например, в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» (далее — 223-ФЗ), к которому мы еще обратимся позже, указан усеченный перечень финансовых организаций: 1) брокеры; 2) дилеры; 3) управляющие; 4) депозитарии; 5) регистраторы; 6) акционерные инвестиционные фонды и управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; 7) специализированные депозитарии; 8) негосударственные пенсионные фонды; 9) страховые организации; 10) страховые брокеры; 11) общества взаимного страхования; 12) микрофинансовые организации; 13) кредитные потребительские кооперативы; 14) жилищные накопительные кооперативы; 15) сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы; 16) форекс-дилеры. Мало того, 223-ФЗ использует несопоставимый с ранее указанным перечень организаций (например, брокеры, дилеры, управляющие, депозитарии и регистраторы — это лишь первая группа «некредитных финансовых организаций» из Закона о ЦБ).
Представляется, что сам по себе подход законодателя, основанный на максимально возможной формальной определенности в указанной сфере, оправдан. Вместе с тем, мы должны понимать, что отсутствие того или иного вида деятельности в нормативных перечнях не означает, что отсутствует финансовая услуга и потребность в ее регулировании. К примеру, как верно подчеркивает ряд авторов, принятие Федерального закона от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»1 не свидетельствует о появлении на финансовом рынке новых субъектов кредитных правоотношений, является попыткой закрепить правовые основы деятель-
1 СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3435.
ности действующих организаций микрофинансового рынка1. В той или иной мере тот же вывод можно сделать и о деятельности форекс-дилеров, кредитных рейтинговых агентств, актуариев и т.д.
В связи с вышесказанным, на наш взгляд, для реализации эффективной политики в сфере финансового рынка существует потребность анализировать не только перечень финансовых организаций или предмет ведения мегарегулятора, но и совокупность финансовых услуг.
Понятие финансовой организации, выведенное через понятие «финансовая услуга» содержится в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции»2. Из содержания п. 6 ст. 4 данного закона видно, что, с одной стороны, список финансовых организаций, поднадзорных мегарегулятору, более узкий, нежели в приведенных ранее перечнях, а с другой — он дополнен лизинговыми компаниями, не входящими в сферу регулирования Банка России.
Приведенный анализ, безусловно, может быть продолжен, однако для целей настоящего исследования мы остановимся на предметно-функциональном понятии финансового рынка, выведенном из предмета надзора мегарегулятора и с учетом экономического содержания финансовых услуг. По нашему мнению, он включает в себя кредитный сектор, фондовый рынок (рынок ценных бумаг и производных финансовых инструментов со всей его инфраструктурой), рынок коллективных инвестиций (деятельность акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов), рынок капитала (страховой рынок, рынок микрозаймов, рынок кредитной кооперации), а также рынок иностранной валюты (деятельность форекс-дилеров). В строгом смысле слова, на наш взгляд, ни актуарии, ни кредитные рейтинговые агентства не оказывают финансовых услуг, но попали в надзорное поле мегарегулятора из-за своей тесной взаимосвязи с финансовым рынком.
2. Модели регулирования финансовых рынков: соотношение государственного регулирования и саморегулирования. Регулирование финансового рынка, с одной стороны, осуществляется посредством установления общеобязательных для всех участников рынка законодательных требований. С другой стороны, часть вопросов, связанных с установ-
1 См. Бурякова И. О. Об административно-правовом статусе микрофинансовых организаций на современном этапе развития России // Юридические записки. 2013. № 3 (26). С. 59; Цхададзе Н.В. Основные направления совершенствования государственного регулирования рынка микрофинансирования // Современный взгляд на проблемы экономики и менеджмента: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Инновационный центр развития образования и науки. 2016. С. 16.
2 Российская газета. 2006. № 162.
лением требований к правосубъектности финансовых организаций, порядку осуществления контроля за ними и применения к ним мер ответственности, принято «отдавать» самим участникам рынка, объединенным в саморегулируемые организации.
Традиционно саморегулирование как отражение частных интересов в сфере финансовых рынков противопоставляется государственному регулированию, призванному обеспечивать публичные интересы. Однако, как подчеркивает В.С. Белых, саморегулируемые организации имеют двойную природу: являются некоммерческими организациями, т.е. субъектами гражданского права, с одной стороны, и органом саморегулирования, наделенным некоторыми публичными функциями — с другой1.
В мировой практике сложились две базовые концепции регулирования рынка: (1) концепция «rule-based», основанная на приоритете государственного регулирования с передачей небольшой части полномочий саморегулируемым организациям (прототип — США) и (2) концепция «principle-based», основанная на главенствующей роли саморегулирования, которое в исключительных случаях корректируется органами государственной власти (принята в Великобритании)2.
Напомним, что саморегулирование — это институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, и объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора (контролера)3.
В юридической и экономической литературе принято выделять три формы саморегулирования4:
— добровольное саморегулирование (установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства);
1 БелъаВ.С. Правовой статус саморегулируемых организаций в России // Бизнес, Менеджмент и Право. 2005. № 3 // http://www.bmpravo.ru/show_stat.php?stat=509 (Дата обращения: 26.08.2017).
2 Self-Regulation in Today's Securities Markets: Outdated System or Work in Progress? // CFA Institute Centre for Financial Market Integrity, 2007. P. 13—14. Цит. по: Почежерцева З.А. Правовое регулирование рынка ценных бумаг России: частноправовые и публично-правовые начала: монография / Под науч. ред. профессора В.С. Белых. М.: Проспект, 2015. С. 47.
3 Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. ... докт. экон. наук. М., 2006. С. 12, 13. Цит. по: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 9.
4 См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 17; Егорова М.А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra: монография. Юстицин-форм. М., 2017. С. 180 // СПС «КонсультантПлюс».
— обязательное саморегулирование, которое часто не вполне верно именуют «делегированное» (государство отказывается от правонаделе-ния участников определенных рынков, предоставляя эти функции саморегулируемым организациям и устанавливая обязательность членства в них, а также общие ограничения для последних);
— смешанное урегулирование (государство сохраняет основные полномочия по регулированию и правонаделению, одновременно вводя обязательное членство в саморегулируемых организациях).
Можно сказать, что обязательное саморегулирование является воплощением концепции «principle-based».
3. Основные тенденции в развитии саморегулирования в сфере финансовых рынков. Развитие системы саморегулирования и повышение ее роли в регуляторном и надзорном процессе на финансовых рынках предусмотрено Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года1.
Как указывает В.С. Белых, ранее (1996, 1998 гг.) в российском законодательстве имелись нормы об обязательном членстве профессиональных участников рынка ценных бумаг в саморегулируемых организациях, которые впоследствии были исключены2 и вплоть до 2016 г. российский законодатель исходил из принципа добровольного членства финансовых организаций в саморегулируемых организациях.
В настоящее время членство в саморегулируемых организациях стало обязательным для многих некредитных финансовых организаций (см. перечень выше в п. 1 настоящей статьи). Это связано со вступлением в силу (11.01.2016) федерального закона № 223-ФЗ.
Данный шаг свидетельствует о стремлении российского регулятора имплементировать в законодательство рекомендации, разработанные на уровне международных организаций и комитетов (например, «Цели и принципы регулирования рынков ценных бумаг», IOSCO Principles, 1998, 2002) о повышении роли саморегулируемых организаций на финансовых рынках с постепенным расширением их полномочий3.
При этом государство играло и продолжает играть ключевую роль в экономической жизни страны, устанавливая правила игры на финан-
1 Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 19.01.2009. № 3. Ст. 423.
2 Белых В.С. Указ. соч. // http://www.bmpravo.ru/show_stat.php?stat=509 (Дата обращения: 26.08.2017)
3 Objectives and Principles of Securities Regulation / IOSCO // 8http://www.iosco.org/ library/pubdocs/pdf/IOSCOPD125.pdf (Дата обращения: 26.07.2017).
совых рынках и обладая в настоящее время «намного большим весом чем когда-либо прежде»1, особенно в условиях показавшей свою несостоятельность в период мирового финансового кризиса 2008—2009 гг. одной из основных тенденций последнего двадцатилетия «по дерегулированию хозяйства»2.
Таким образом, в сфере правового регулирования финансовых рынков стоят две разнонаправленные задачи: повышения регулятивной роли государства для обеспечения стабильности экономической системы и необходимость поступательного расширения полномочий саморегулируемых организаций за счет отказа государства от части своих функций по регулированию финансового рынка.
В итоге, как верно указывает М.А. Егорова, на финансовом рынке России реализована модель регулирования «с двойным государственным контролем»: Банк России осуществляет и правонаделение (в форме лицензирования или включения в соответствующе реестры) некредитных финансовых организаций, и контроль за объединяющими их саморегулируемыми организациями, которые создаются теперь в обязательном порядке3.
4. Можно ли назвать модель саморегулирования финансовых рынков в России «переходной»?Именно такую характеристику в главе 4 своей монографии дает М.А. Егорова существующей в настоящее время модели «сорегулирования» финансового рынка4, что и послужило поводом к написанию данной статьи.
Встречая указание на «переходный» характер того или иного явления, мы должны иметь в виду динамику его развития от менее эффективного состояния к более предпочтительному. Примечательно, что в силу ст. 7 закона № 223-ФЗ саморегулируемые организации действительно стали неким «перевалочным пунктом» при взаимодействии финансовых организаций с мегарегуятором, поскольку они наделены полномочиями по: (1) предварительному рассмотрению документов, подаваемых участником финансового рынка для получения соответствующей лицензии (разрешения), на предмет соответствия лицензионным требованиям; (2) дистанционному/инспекционному надзору за соблюдением требований законодательства и нормативных актов
1 Пикетти Т. Капитал в XXI веке/ Томас Пикетти. Москва: Ад Маргинем Пресс, 2015. С. 471, 474.
2 Современные финансовые рынки: монография для магистрантов, обучающихся по программам направления «Финансы и кредит» / [В.В. Иванов и др.]: под ред. В.В. Иванова. Москва: Проспект, 2016. С. 203.
3 Егорова М.А. Указ. соч. Пункт 4 главы 3 // СПС «КонсультантПлюс».
4 Егорова М. А. Указ. соч. Пункт 6 главы 4 // СПС «КонсультантПлюс».
Банка России; (3) сбору обязательной отчетности участников рынка для ее первичной обработки и последующего направления в Банк России; (4) проведению аттестации руководителей и персонала участников рынка.
Применительно к нашей ситуации для ответа на поставленный вопрос необходимо разобраться, будет ли отказ от государственного правонаделения некредитных финансовых организаций в пользу перераспределения этих функций саморегулируемым организациям, созданным в соответствии с 223-ФЗ, соответствовать критериям эффективного регулирования этих рынков. А в конечном итоге, является ли обязательное саморегулирование как воплощение регулирования, основанного на принципах (principal-based regulation), самоцелью?
С одной стороны, можно выделить ряд бесспорных плюсов перехода от смешанного к обязательному саморегулированию. Как подчеркивает А.В. Габов, оно «направлено на «разгрузку» публичных органов от несвойственных им специфических функций <...> и освобождения государственного аппарата для иных целей»1, на снижение бюджетных расходов, является более гибким и динамичным по сравнению с государственным регулированием.
Однако может ли саморегулируемая организация, наделенная правомочиями устанавливать базовые и внутренние стандарты деятельности для своих членов2, привлекать их к дисциплинарной (не административной и не уголовной) ответственности и участвовать в проверках, проводимых магарегулятором, эффективно осуществлять функцию защиты потребителей финансовых услуг?
По мнению М.А. Егоровой, «установление правил и стандартов деятельности членов СРО, а также контроль за их соблюдением, вопреки широко распространенному в доктрине мнению и даже несмотря на включение этого признака в легитимную дефиницию СРО, все же не является отличительной чертой СРО <...> главной отличительной функцией СРО, которая присуща только этой организационно-правовой форме некоммерческой корпорации, является компенсаторно-восстановительная функция, реали-
1 Габов А.В., Литовкин В.Н., Гутников О.В. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография. М.: НИЦ ИНФРА-М: ИЗиСП, 2014. С. 106.
2 В силу ч. 1 ст. 5 закона № 223-ФЗ Базовые стандарты принимаются саморегу-лиремымиорганизациями по следующим вопросам: 1) по управлению рисками; 2) корпоративного управления; 3) внутреннего контроля; 4) защиты прав и интересов физических и юридических лиц — получателей финансовых услуг, оказываемых членами саморегулируемых организаций; 5) совершения операций на финансовом рынке.
зуемая через формирование компенсационных фондов или фондов страхования»1.
Мы не можем в полной мере согласиться с таким выводом, поскольку считаем, что значение саморегулирования как института не сводится к защите потребителей и реализации компенсационной функции (хотя следует признать, что такого рода фонды — весьма удачное средство достижения цели). Саморегулируемая организация, в первую очередь, должна выполнять функцию выстраивания диалога между субъектами предпринимательской деятельности и государством по вопросам регулирования того или иного рынка, восполнения законодательного регулирования, развития финансового рынка, реализации экономической инициативы членов саморегулируемой организации, защиты и представления интересов своих членов во взаимоотношениях с регулятором.
На финансовом рынке, от функционирования которого зависит экономическое положение страны, на первый план должна выходить не просто защита потребителей финансовых услуг, а создание эффективной модели регулирования, которая бы при минимальных издержках могла создавать стимулы и для развития рынка, и добросовестного ведения бизнеса, а также позволяла наиболее полно и быстро восстанавливать нарушенные права потребителей финансовых услуг. Возможно ли это силами только государства либо исключительно саморегулируемых организаций? Представляется, что при самоустранении государства от осуществления макропруденциаль-ного регулирования и надзора за деятельностью финансовых организаций — нет. Даже солидарное несение субсидиарной ответственности членов саморегулируемых организаций перед потребителями, введение категории «реституционных убытков»2, усиление иных гражданско-правовых способов защиты прав инвесторов на финансовом рынке не способны, на наш взгляд, в полной мере решать поставленные задачи без административной поддержки со стороны государства. Таким образом, в настоящее время и обозримом будущем, по нашему мнению, отсутствуют какие-либо предпосылки, а главное — потребность в «переходе» к модели обязательного регулирования («principle-based») на финансовом рынке. Но безусловно законодателю и участникам рынка предстоит большая работа по оттачиванию механизмов эффективного сорегулирования финансового рынка.
1 Егорова М.А. Указ. соч. Пункт 13 главы 3 // СПС «КонсультантПлюс».
2 Ясус М.В. О необходимости установления специальной ответственности за нарушение законодательства о ценных бумагах. 2011. С. 74.
Библиографический список
1. Белых В.С. Правовой статус саморегулируемых организаций в России // Бизнес, Менеджмент и Право. 2005. № 3 // http://www.bm-pravo.ru/show_stat.php?stat=509. (Дата обращения: 26.08.2017).
2. Бурякова И.О. Об административно-правовом статусе микрофинансовых организаций на современном этапе развития России // Юридические записки. 2013. № 3 (26). С. 59.
3. Габов А.В., Литовкин В.Н., Гутников О.В. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография. М.: НИЦ ИНФРА-М: ИЗиСП, 2014. С. 106.
4. Егорова М.А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra: монография. Юстицинформ. М., 2017. С. 180 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. ...докт. экон. наук. М., 2006. С. 12, 13.
6. Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 17.
7. Пикетти Т. Капитал в XXI веке / Томас Пикетти. М.: Ад Марги-нем Пресс, 2015. С. 471, 474.
8. Почежерцева З.А. Правовое регулирование рынка ценных бумаг России: частноправовые и публично-правовые начала: монография / Под науч. ред. профессора В.С. Белых. М.: Проспект, 2015. С. 47.
9. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2017. 512 с.
10. Современные финансовые рынки: монография для магистрантов, обучающихся по программам направления «Финансы и кредит» / [В.В. Иванов и др.]: под ред. В.В. Иванова. М.: Проспект, 2016. С. 203.
11. Цхададзе Н.В. Основные направления совершенствования государственного регулирования рынка микрофинансирования // Современный взгляд на проблемы экономики и менеджмента: сборник научных трудов по итогам международной научно-практической конференции. Инновационный центр развития образования и науки. 2016. С. 16.
12. Ясус М.В. О необходимости установления специальной ответственности за нарушение законодательства о ценных бумагах. 2011. С. 74.
