CC BY
21
УДК 342
САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СРЕДСТВО УПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫМИ ВИДАМИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Яковлева М.В., аспирант кафедры правоведения Института экономики, управления и права, ФГБОУВО «Московский государственный
институт культуры»
В статье осуществляется анализ правовой природы саморегулируемых организаций. Рассматриваются изменения гражданского законодательства. Также предлагается создание саморегулируемых организаций для институционализации лоббизма как инструмента влияния общества на различные органы государственной власти.
Ключевые слова: административная деятельность, государственное управление, саморегулируемые организации, лоббизм.
SELF-REGULATORY ORGANIZATIONS AS A MEANS OF CONTROLLING VARIOUS
KINDS OF SOCIAL RELATIONS IN RUSSIA
Yakovleva M., the post-graduate student, Legal studies chair, Institute of Economics, Management and Law, FSEI HE «Moscow State Institute of
Culture»
The article analyzes the legal nature of self-regulatory organizations. Discusses changes in the civil legislation. It is also proposed the establishment of self-regulatory organizations for the institutionalization of lobbying as a tool of influence of society on various state authorities.
Keywords: administrative activities, state administration, the lobbying.
Одним из эффективных способов государственного управления является использование института саморегулирования в различных областях общественной жизни. Саморегулирование с 1994 года имеет самостоятельное место в системе способов правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации. Данный институт позволяет различным субъектам всеми доступными правовыми средствами объединяясь по профессиональным и иным интересам разрабатывать и устанавливать правила регулирования деятельности, осуществлять контроль за соблюдением этих правил и применять меры воздействия указанные в законах и разработанные в локальных нормативных актах к участникам системы саморегулирования1^ Гражданском кодексе РФ в последних изменениях2 саморегулируемые организации напрямую отнесены к такой организационно правовой форме как ассоциации и союзы. Самым существенным изменением их правового статуса стало то, что ассоциациями и союзами являются также объединения граждан, а не только юридических лиц (коммерческих или некоммерческих). Некоммерческие организации в организационно-правовой форме ассоциаций или союзов создаются на добровольной договорной основе объединяющихся лиц либо в установленных законом случаях основываются на обязательном членстве данных лиц. В форме ассоциации (союза) создаются, в частности, объединения, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов; профессиональные объединения граждан и защитой трудовых прав (объединения адвокатов, нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и др.).В зависимости от целей объединения лиц в ассоциации или союзы создаются, в частности:
- объединения юридических лиц и (или) граждан, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов (таковыми являются различные союзы промышленников и предпринимателей, союзы малого и среднего бизнеса, торгово-промышленные палаты, некоммерческие партнерства, ассоциации (союзы) различного рода кооперативов, общественных организаций, саморегулируемые организации и их объединения, объединения работодателей, профессиональных союзов и т.д.);
- профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов, а также не связанные с их участием в трудовых отношениях (к ним относятся объединения адвокатов, нотариусов, в том числе адвокатские и нотариальные палаты, объединения оценщиков, различные некоммерческие партнерства и саморегулируемые организации, объединения лиц творческих профессий и другие, за исключением профессиональных союзов).
Ассоциации и союзы как некоммерческие организации имеют целевую правоспособность, как и другие некоммерческие организации, ассоциации (союзы) могут самостоятельно осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы (п. 4 ст. 50 ГК). Ассоциации (союзы) как некоммерческие организации подлежат государственной регистрации. Этим порядком предусмотрено, что решение о государственной регистрации принимается Министерством юстиции РФ.
Для большинства саморегулируемых организаций установлен уведомительный порядок признания некоммерческой организации в качестве саморегулируемой с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций (ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»3.
Согласно п. 1 ст. 3 ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 315-Ф3«0 саморегулируемых организациях»4 саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных этим Законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.В настоящее время существуют саморегулируемые организации с добровольным и обязательным участием. К обязательным можно отнести организации арбитражных управляющих, адвокатов, саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, оценщиков,ревизионный союз сельскохозяйственных кооперативов, актуарии, аудиторов, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, а к добровольным, например медиаторов.
С точки зрения закона единственным принципиальным отличием между саморегулируемыми организациями с добровольным и обязательным участием являются правовые последствия, наступающие в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из нее. В таком контексте членство в саморегулируемой организации или наличие выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ (что также невозможно без членства) выступают способом приобретения специальной правоспособности, необходимой для осуществления определяемых законом видов деятельности.
Саморегулируемые организации создаются в первую очередь для осуществления регулирующих функций в определенной сфере. Если членство является добровольным, то степень регулирования зависит от желания субъектов частного права создать саморегулируемую организацию и делегировать ей некий объем полномочий.
1См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 88.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1 - 5" (Под ред. Л.В. Санниковой) ("Статут", 2015).
3См.: Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
4СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Первой саморегулируемой организацией в современном понимании считается Нью-Йоркская фондовая биржа, начало которой было положено 17 мая 1792 г. подписанием 24 брокерами соглашения (Buttonwood Agreement) об установлении фиксированного размера комиссионных и предоставлении друг другу льгот во время переговоров, связанных с продажей ценных бумаг.5
В России саморегулируемые организации возникли не сразу, государство допускало их к регулированию экономики постепенно. Формирование российского законодательства, регулирующего создание и деятельность саморегулируемых организаций, во многом объясняется государственной политикой по проведению административной реформы. Одним из приоритетных направлений этой реформы было признано развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики6. Саморегулируемым организациям планируется постепенно передавать отдельные государственные функции в связи с отменой лицензирования отдельных видов деятельности, упрощением разрешительных процедур, а также возложить на эти организации некоторые контрольные и надзорные функции. В свете проводимой в стране административной реформы федеральным законодательством допускается привлечение к регулированию в области экономики объединений общественного свойства с передачей им некоторых публичных функций для мими-низации контрольных и надзорных функций государства. Такой вывод следует и из доклада бывшего Министра экономического развития России Э.С. Набиуллиной, в котором было подчеркнуто, что саморегулирование - это институт, который дает в перспективе возможности минимизировать контрольно-надзорные функции государства в отраслях, сделать контроль более эффективным и менее обременительным. В докладе также было обращено внимание на ориентированность на потребителя: СРО должны задавать не только условия допуска на рынок, но и повышенные стандарты качества в отрасли (речь идет о стандартах и правилах СРО)7.
В целом поступательные изменения продолжаются и реформа административного и гражданского законодательства все больше видов профессиональной деятельности отдает на откуп саморегулирования. В свете данных тенденций использование института саморегулирования для управления вновь созданными видами деятельности представляется наиболее актуальным. В Российской Федерации история с законом о лоббизме давняя и безуспешная. Вопрос о том, что эту сферу надо вывести из тени, впервые подняли еще в 1993 году депутаты Верховного Совета. В первой Думе была предпринята попытка внести специальный законопроект в Госдуму. Его предлагал депутат от фракции ПРЕС Владимир Лепехин. С тех пор было разработано шесть законопроектов. В Думе второго созыва этим законом занимались коммунисты. В третьей - фракция СПС. Свой вариант разработали Борис Немцов, Ирина Хакамада, Борис Надеждин. В конце прошлого года предлагал документ о лоббизме и зампред Госдумы от «Справедливой России» Николай Левичев. Но все попытки принять закон не увенчались успехом. Из правительства приходили однозначные заключения - не целесообразно. Суть претензий к проектам законов исполнительной власти выявляет основные проблемы - его недостаточную правовую разработанность и отсутствие политической воли крупнейших финансово промышленных групп. В последние годы финансово-промышленные группы, крупные предприниматели заинтересованы в налаживании связей не столько с депутатами законодательной ветви власти, сколько с чиновниками. Роль исполнительной власти в принятии значимых для бизнеса решений стала ключевой.
Наша страна развивается, меняются приемы и способы государственного управления - институт лоббизма процветает, но исключительно в тени. На практике институт лоббизма в России по оценкам экспертов, насчитывает порядка 5-7 тысяч человек. Это и независимые консультанты, и представители отраслевых ассоциаций, и джиар - специалисты разного уровня. В этой сфере даже стали появляться молодые специалисты с дипломом о высшем образовании, не имеющие отношения к органам власти. В настоящее время, обучение, по данной специальности ведется во многих вузах России: МГУ им. М.В. Ломоносова, НИУ Высшая школа экономики,
МГИМО (У) МИД РФ, Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, Государственном университете управления, РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.
И все лоббисты вне зоны общественного контроля. Таким образом, в первую очередьвыведение лоббистской деятельности из тени ограничивает власть чиновников различных органов государственной власти.Лоббизм это институт профессиональных посредников между обществом и властью, которые как адвокаты отстаивают интересы различных групп давления перед органом власти. Чиновники обязаны принимать таких представителей, потому что за лоббистами стоят десятки, а иной раз и сотни тысяч человек со своими интересами. Однако у нас лоббизм во многом воспринимается как коррупция и для того, чтобы была проведена законодательная грань между лоббизмом и коррупцией, до сих пор так ничего и не сделано. Лоббист должен иметь полное право продвигать свои интересы, но при этом обязан открыто задекларировать, чьи интересы он отстаивает. То же самое касается чиновников. Данное нововведение позволило бы повысить прозрачность во взаимоотношениях власти и представителей общества и бизнеса.
Для институционализации лоббистской деятельности наиболее подходит правовое регулирование, используемое в Российской Федерации для адвокатской деятельности: принятие федерального закона и создание саморегулируемой организации.
Данный механизм позволит как дать правовое определение лоббистской деятельности и лоббизму, так и обеспечит регулирование деятельности профессионалов в этом сегменте экономической деятельности.«Палата лоббистов» может устанавливать регулятивные и охранительные меры, более высокий уровень требований к участникам, чем акты государственных органов. Данная сфера деятельности требуют узкого профессионализма, собственных внутренних правил и регламентов. Поэтому и управлять здесь должны профессионалы, разбирающиеся во всех тонкостях своего дела. Саморегулируемые организации представляют законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Их функция регулирования выражается в разработке и установлении обязательных для выполнения своими членами правил профессиональной деятельности, внутренних правил и стандартов деятельности и профессиональной этики. Они также контролируют деятельность своих членов на предмет соблюдения законодательства и установленных правил, рассматривают жалобы на их действия. Все это как никогда подходит для построения вертикали управления и институционализации лоббистской деятельности. Эти структуры имеют свой статус, в рамках которого они призваны формировать гражданское правосознание своих членов и участников, способствуя тем самым предотвращению коррупционных факторов.8
Что в свою очередь позволит подойти к решению одной из составляющих проблемы борьбы с коррупцией и институционали-зация лоббизма позволит внести в эту борьбу серьезную лепту.
Литература:
1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-Ф3 "О саморегулируемых организациях" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1 - 5" (Под ред. Л.В. Санниковой) ("Статут", 2015)
3.Доклад Э.С. Набиуллиной «Основные направления государственной политики в области саморегулирования" на II Всероссийском форуме СРО "Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития" (10.02.2012, г. Москва). URL: http://economy.gov.ru/ minec/press/news/doc20120210_07 (дата обращения: 20.06.2014).
4.Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. М.: Статут, 2013. С. 88.
5.Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции / Е.И. Спектор, Н.Г. Семилютина, Н.Г. Доронина; Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М., 2012. С. 176 - 177.
5см.: Эффективноеантикризисное управление. 2004. Спецвыпуск. С. 44, 45)
6См.: Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренную распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.
7Доклад Э.С. Набиуллиной «Основные направления государственной политики в области саморегулирования" на II Всероссийском форуме СРО "Саморегулирование в России: опыт и перспективы развития" (10.02.2012, г. Москва). URL: http://economy.gov.ru/minec/press/ news/doc20120210_07 (дата обращения: 20.06.2014).
8Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции / Е.И. Спектор, Н.Г. Семилютина, Н.Г. Доронина; Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М., 2012. С. 176 - 177.
