CC BY
1065
И.В. Ершова*
Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: вопросы теории и законодательства
**
Аннотация. В статье освещена система нормативного правового регулирования саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. Выявлено существование в рамках режима саморегулирования дифференциации на общий и специальный режимы. Дана характеристика правового института саморегулирования как комплексного института предпринимательского права. Рассмотрены понятие, сущность, цели саморегулирования. Сделан вывод о том, что в России не сложилось единой модели саморегулирования. Высказано мнение, что сущность саморегулирования заключается в передаче государством отдельных функций по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям и подтверждена конституционность такой передачи. Проанализированы понятие, правовая природа, функции саморегулируемых организаций, обоснован их особый публично-правовой статус. Отмечено сочетание частных и публичных правовых начал деятельности саморегулируемых организаций. Сделан вывод о том, что саморегулируемая организация является некоммерческой корпоративной организацией, создаваемой в организационно-правовой форме ассоциации (союза) и имеющей исключительную правоспособность. Установлено, что режим предпринимательской деятельности в условиях обязательного членства хозяйствующих субъектов в саморегулируемых организациях является специальным (особым) режимом предпринимательства, а также ограничением свободы предпринимательской деятельности. Отмечено, что саморегулируемые организации следует относить к субъектам предпринимательского права, указано на необходимость дополнения законодательства правилами ведения такими организациями приносящей доход деятельности.
Ключевые слова: саморегулирование, саморегулируемые организации, некоммерческие организации, хозяйствующие субъекты, субъекты предпринимательского права, корпорации, предпринимательская деятельность, профессиональная деятельность, приносящая доход деятельность, лицензирование, государственное регулирование, правовая природа, функции, делегирование, субъекты, предпринимательское право, правовой институт, обязательное и добровольное членство, локальные акты, исключительная правоспособность.
© Ершова И.В., 2014
* Ершова Инна Владимировна — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), член редакционного совета журнала «Актуальные проблемы российского права». [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
** Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития ФГБОУ ВПО, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА); НИР «Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация», проект № 2.1.1.3.
Правовой институт саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности
Основным законодательным актом, определяющим процесс саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»1 (далее — Закон о СРО). Отметим, что принятие данного закона явилось началом реформирования всей системы государственного регулирования предпринимательства. В ряде сфер произошел переход от такого традиционно используемого способа воздействия государства на бизнес, как лицензирование2, к саморегулированию.
Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций (далее — СРО) определен положениями ГК РФ. Основы правового положения СРО как некоммерческих организаций установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»3.
Появлению Закона о СРО предшествовало накопление в России и зарубежных странах значительного опыта объединения субъектов рынка в профессиональные сообщества, сложились традиции саморегулирования4.
В литературе высказаны сомнения относительно степени влияния Закона о СРО на регулирование предпринимательства5. Изучение вопроса показывает, что эффективность саморегулирования различных сфер экономической деятельности неодинакова, а ее значимость несоизмеримо выше там, где членство в СРО является обязательным.
В.К. Андреев задает вопрос: «Нужен ли вообще единый Закон о саморегулируемых организациях безотносительно к тому или иному виду предпринимательской деятельности и виду товарных и финансовых услуг?»6
1 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
2 См.: Ершова И.В. Лицензирование экономической деятельности в условиях интеграционных процессов // Предпринимательское право. 2014. № 1. С. 23-30.
3 Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
4 Подробнее см.: Герасимов А.А. Саморегулируемые организации: теоретические и практические проблемы правового регулирования и деятельности: монография. М., 2012. С. 44-77; Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: монография. М., 2011. С. 89-97; Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. № 8. С. 89-98.
5 См., напр.: Семлютина Н.Г. Регулирование, дерегулирование, саморегулирование и вопросы статуса СРО // Материалы VI Ежегодный научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся (Москва, 26 октября 2011 г.). Законность в экономической сфере как необходимый фактор благоприятного инвестиционного климата. М., 2012. С. 166-167.
6 Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и
предпринимательского права России: курс лекций. М., 2012. С. 183.
Думается, что необходимость появления единого Закона о СРО была продиктована введением в законодательные акты требования обязательного членства в саморегулируемых организациях для субъектов отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности. Поскольку зачастую саморегулирование приходит на смену лицензированию, необходимо вырабатывать единые подходы в отношении правовой природы, требований к таким организациям, процедуре их легитимации, функциям и т.п. Сделать это можно только в рамках единого закона, что, впрочем, не отрицает, а, напротив, предопределяет дифференциацию норм в рамках специального законодательства.
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о СРО, особенности саморегулирования отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности определены специальным законодательством. Это ГрК РФ, Федеральные законы от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности», от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» и др.
Закон о СРО имеет ограниченную сферу действия. Он не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких СРО, их деятельностью и т.п. определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности. В числе таких актов можно назвать Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» и др.
Отметим, что разработан проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков»7. Его принятие ознаменует собой появление специального законодательного акта, регулирующего отношения по саморегулированию определенного рынка.
7 Проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков» (подготовлен Минфином России, текст по состоянию на 21.04.2014) // СПС «Консультант Плюс».
Таким образом, правовые основы саморегулирования в России на данном этапе включают: соответствующие положения ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», нормы Закона о СРО, положения специального законодательства:
— определяющего особенности, по сравнению с Законом о СРО, саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности;
— устанавливающего самостоятельные правила саморегулирования в областях, изъятых из сферы действия норм Закона о СРО. Изложенное позволяет говорить о существовании в рамках режима саморегулирования дифференциации на:
- общий режим саморегулирования (определен Законом о СРО);
- специальный режим саморегулирования (определен специальным законодательством и распространяется на указанные в ч. 3 ст. 1 Закона о СРО виды деятельности).
Думается, данный фактор нельзя оценивать как негативный, дифференциация в праве необходима так же, как и формирование единых концептуальных подходов.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что саморегулирование является комплексным правовым институтом отрасли предпринимательского права, включающим в себя нормы, регулирующие как частные, так и публичные отношения. Правовое обеспечение саморегулирования строится на сочетании императивных и диспозитивных начал, с использованием как частно-правовых, так и публично-правовых средств воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.
Понятие и сущность саморегулирования Исходя из законодательного определения саморегулирования (ст. 2 Закона о СРО), его основными составляющими являются стандартизация и контроль предпринимательской и профессиональной деятельности членов СРО. Основная цель саморегулирования видится в сочетании и достижении баланса частных и публичных интересов в процессе регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.
В практике бизнеса существуют организации, не являющиеся саморегулируемыми с позиции Закона о СРО, но реализующие функции защиты прав предпринимателей, повышения качества их услуг, выработки единой политики ведения профессиональной деятельности. Это торгово-промышленные палаты, Ассоциация российский банков, РСПП, ОПОРА России и др. Анализ их деятельности говорить о саморегулировании и саморегулируемых организациях в широком и узком смысле слова. Создание СРО, подчиненных требованиям Закона о СРО, или саморегулирование
в его узком значении, определяемом названным законом, должно осуществляться тогда, когда это является требованием законодательства и представляет собой одно из направлений регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.
Известно, что в предмет предпринимательского права входят отношения, возникающие в процессе регулирования предпринимательства. Они, в свою очередь, включают в себя отношения по государственному регулированию и отношения по саморегулированию предпринимательской деятельности8.
По вопросу о соотношении государственного регулирования и саморегулирования в литературе нет единства мнений9. На основе анализа различных позиций Ю.Г. Лескова предлагает два концептуальных подхода к решению данного вопроса: 1) саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования; 2) саморегулирование противопоставляется государственному регулированию, при этом присоединяясь ко второму из них10.
Как представляется, второй из обозначенных подходов более соответствует замыслу законодателя. При этом сложно согласиться с примененным автором термином «противопоставляется». Государственное регулирование и саморегулирование — два звена единой цепи воздействия на хозяйствующих субъектов. Не противопоставление, а баланс указанных способов регулирования бизнеса, их сочетание и корректное применение на практике — в этом видится цель введения в законодательство анализируемого правового института. И здесь важно точно определить те сферы общественных отношений, где наибольший эффект воздействия принесет либо государственное регулирование, либо саморегулирование (не исключая возможности их сочетания).
Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Сущность само-
8 Подробнее см.: Предпринимательское право: учеб. для бакалавров / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. С. 23-24; Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс: учеб. пособие. М., 2012. С. 5-6; Современное предпринимательское право: монография / отв. ред. И.В. Ершова М., 2014. С. 44-46.
9 См.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 36-41; Мрясова М.Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. 2009. № 1 С. 47-51; Лансков П.М. Механизм регулирования финансового рынка и его инфраструктуры. М., 2005. С. 185 и др.
10 См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые осно-
вы саморегулирования предпринимательских отношений:
монография. М., 2013. С. 23.
регулирования заключается в том, что государство передает отдельные функции по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям.
Однако некоторые ученые не приемлют такую позицию. По мнению Л.В. Андреевой, представляется неверным встречающееся в литературе высказывание о том, что государство передает свои отдельные функции СРО: «речь идет об отказе государства от определенного вида требований и замене данных требований требованиями, предъявляемыми СРО к своим членам»11.
Вместе с тем большинство авторов говорят именно о передаче функций, об их делегировании. Так, Г.Д. Отнюкова, характеризуя государственное регулирование экономической деятельности, отмечает: «В настоящее время активно развивается саморегулирование, сущность которого заключается в том, что СРО регулируют и контролируют предпринимательскую и профессиональную деятельность своих членов, осуществляя функции, переданные им государством»12. Концепция делегирования, передачи функций представляется верной, соответствующей замыслу законодателя, такая точка зрения нами неоднократно высказывалась в литературе13.
Правомерность передачи функций органов исполнительной власти по государственному регулированию предпринимательской и профессиональной деятельности негосударственным организациям была установлена Конституционным Судом РФ14. Заметим, что о передаче саморегулируемым организациям функций органов законодательной и судебной власти речь не идет.
Данная правовая позиция нашла подтверждение в актах Конституционного Суда РФ применительно к саморегулируемым организациям, и в первую очередь в уже ставшем классическим
Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П15.
При этом, как явствует из указанного Постановления, саморегулирование не означает полного отстранения государства от воздействия на соответствующую сферу предпринимательства. Такое воздействие реализуется через установление правовых основ единого рынка, посредством судебного нормоконтроля за принимаемыми саморегулируемыми организациями локальными актами и иными способами. Полагаем, что контроль со стороны уполномоченного органа следует рассматривать в качестве одного из принципов саморегулирования и учитывать при совершенствовании законодательства. Заметим, что аналогичный принцип определен Международной организацией регулирующих органов на рынке ценных бумаг (IOSCO)16.
Обобщая нормы Закона о СРО, можно выделить закрепленные за СРО регулирующую (нор-мотворческую), контрольную, обеспечительную, информационную функции. В доктрине предлагается также к основным и обязательным функциям СРО относить функции: представительскую, организации повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов)17.
Реализуя нормотворческую функцию, СРО разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, правовая природа которых спорна. К примеру, О.Н. Максимович говорит о саморегулировании как об особой разновидности подзаконного правового регулирования18. Напротив, В.К. Андреев указывает, что СРО «не принимает нормативные правовые документы в определенной форме, поскольку не наделена правотворческой функцией, у нее нет соответствующей властной компетенции»19. Решение данного вопроса В.В. Романова увязывает с наличием либо отсутствием у СРО функции нормотворчества и стату-
11 Андреева Л.В. Перспективы развития саморегулирования в торговле // Коммерческое право. 2014. № 1.
12 Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России во Всемирной торговой организации, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе: монография / отв. ред. И.В. Ершова. М., 2014. С. 13.
13 См.: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (Приложение к журналу Предпринимательское право). 2014. № 3; Предпринимательское право: учеб. для бакалавров / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. С. 328; Российское предпринимательское право: учеб. / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. 4-е изд. М., 2012. С. 109.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.
15 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. №12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 335.
16 URL: http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323. pdf.
17 См.: Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 19, 37.
18 См.: Максимович О.Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 11.
19 Андреев В.К. Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права России. М., 2012. С. 181.
сом СРО20. Д.О. Грачев полагает, что правила СРО являются одним из способов унификации обычаев делового оборота и деловых обыкновений21, А.В. Басова предлагает считать их локальными нормативными актами22. Ю.Г. Лескова квалифицирует стандарты и правила СРО (а также акты органов СРО, имеющие внутриорганизационный характер) как корпоративные акты и акты само-регулирования23, считая возможным отнести их к числу локальных нормативных актов24.
Как представляется, стандарты и правила СРО являются локальными нормативными актами, обязательность принятия которых предусмотрена законом25. Более того, утверждение стандартов и правил является обязательным условием получения публичного статуса СРО некоммерческой организацией. Стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам, принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам, правилам деловой этики, а также могут устанавливать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.
Стандарты и правила СРО, а также иные акты саморегулируемых организаций, следует рассматривать в качестве формы осуществления саморегулирования26. Вместе с тем, как представляется, если принятые конкретной СРО стандарты и правила не вводят иные, помимо законодательных, требования, такие локальные акты не содержат положения саморегулирования, а лишь дубли-
20 См.: Романова В.В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М., 2012. С. 361.
21 См.: Грачев Д.О. Правовой статус саморегулируемых организаций: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2008. С. 16.
22 См.: Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.
23 См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений: монография. М., 2013. С. 299.
24 См.: Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений. С. 46.
25 Данная позиция уже высказывалась нами в учебной и научной литературе и на научных конференциях. См.: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (Приложение к журналу Предпринимательское право). 2014. № 3; Предпринимательское право: учеб. для бакалавров / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. С. 333; Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской деятельности в системе мер по модернизации российского законодательства: материалы междунар. науч.-практ. конф. «Правовая политика и модернизация государственности». Пятигорск, 2012. С. 239.
26 О формах государственного регулирования см.: Со-
временное предпринимательское право: монография /
отв. ред. И.В. Ершова М., 2014. С. 100; Ершова И.В. Пред-
принимательское право. Элементарный курс С. 22.
руют нормы закона. В таком случае не представляется возможным говорить о реализации СРО нормотворческой функции и в целом о саморегулировании.
В науке выделяют три модели саморегулирования: добровольное, делегированное и смешанное27, описывая «жесткие» и «мягкие» формы делегированного саморегулирования.
Квалификация сложившейся в России модели саморегулирования вызвала дискуссию. Так, по мнению И.Г. Журиной, сформировавшаяся в России модель представляет собой форму саморегулирования, в основе которой, несмотря на закрепленную в законодательстве добровольность участия, лежит делегированное саморегулирова-ние28. Ю.Г. Лескова полагает, что «в России имеет место как делегированное, так и добровольное саморегулирование»29.
Нами уже отмечалось отсутствие единого классификационного критерия в приведенных видах моделей саморегулирования30. Точнее было бы подразделить саморегулирование на добровольное и обязательное (в зависимости от диспозитив-ности либо императивности членства в СРО), а последнее, в свою очередь, — на смешанное и делегированное. Так, анализ действующего законодательства об аудиторской деятельности позволяет относить саморегулирование в сфере аудита не к делегированной, а к смешанной модели. Передавая часть функций по регулированию аудиторской деятельности СРО аудиторов, государство оставляет за собой часть полномочий. При этом Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № Э07-ФЗ «Об аудиторской деятельности» установлено обязательное членство в СРО аудиторов как условие осуществления указанной деятельности.
В целом представляется возможным сделать вывод о том, что в России не сложилось единой модели саморегулирования. Квалификацию саморегулирования в рамках предложенных классификаций возможно осуществлять применительно к конкретному виду предпринимательской либо профессиональной деятельности, исходя из положений соответствующего законодательства.
Понятие и правовой статус саморегулируемых организаций
Термин «саморегулируемая организация» (self-regulatory organization), заимствованный из англо-
27 См. напр.: Крючкова П. В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: автореф. дис. . д-ра экон. наук. М., 2005 и др.
28 См.: Журина И. Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: ав-тореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16.
29 Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. С. 17.
30 См.: Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: монография. М., 2011. С. 109-110.
американского права, впервые появился в США с принятием Закона 1934 г. о ценных бумагах и биржах31. По принятому в международной практике определению, саморегулируемой именуется организация, которая осуществляет некоторую степень регулирующей власти над определенной сферой деятельности32.
В силу законодательного определения (ст. 3 Закона о СРО), саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Законом о СРО и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.
Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ (в редакции от 5 мая 2014 г.), саморегулируемые организации создаются в организационно-правовой форме ассоциаций (союзов), являясь разновидностью последней. Ассоциации (союзы) — корпоративные юридические лица (корпорации), их учредители (участники) обладают правом членства в них и формируют их высший орган, в соответствии с п. 1 ст. 65.3 ГК РФ.
Думается, что организационно-правовая форма ассоциации (союза), исходя из ее понимания ст. 123.8 ГК РФ, в наибольшей степени соответствует предназначению саморегулируемой организации.
Заметим, что до внесения соответствующих изменений в гражданское законодательство, организационно-правовая форма СРО не была определена ни ГК РФ, ни Законом о СРО. На практике они создавались в форме некоммерческих партнерств. Четкое указание на организационно-правовую форму саморегулируемых организаций можно было обнаружить в специальном законодательстве. Так, согласно ст. 55.2 ГрК РФ, статус саморегулируемой организации в сфере строительства могла приобрести некоммерческая организация, созданная в форме некоммерческого партнерства.
По общему правилу, ассоциации (союзы) могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, соответствующие целям их создания и деятельности, предусмотренным уставами таких организаций. Анализ действующего законодательства и практики его примене-
ния позволяет сделать вывод о том, что правоспособность СРО, создаваемых в форме ассоциаций (союзов)33, является исключительной34. Законом о СРО четко определены функции, права и обязанности таких организаций, а также ограничения их прав (ст. 6, 14 Закона о СРО).
Таким образом, СРО является некоммерческой корпоративной организацией, создаваемой в организационно-правовой форме ассоциации (союза) и имеющей исключительную правоспособность.
В научных исследованиях было высказано мнение о том, что саморегулируемую организацию следует рассматривать в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридических лиц35. Однако преобладающей всегда являлась позиция, согласно которой СРО — это особый публично-правовой статус, который присваивается некоммерческой организации при условии соответствия ее установленным законом требованиям путем внесения сведений о ней в специальный реестр36.
Особый публично-правовой статус и двойственную правовую природу СРО отметил Конституционный Суд РФ37.
Некоммерческая организация приобретает статус СРО с даты внесения сведений о ней в государственный реестр. Реестр ведется Росре-естром38, если не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору за деятельностью СРО в установленной сфере деятельности. В последнем случае ведение государственного реестра СРО в соответствующей сфере деятельности осуществляется этим уполномоченным органом.
31 См.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: зарубежный опыт и тенденции развития российского законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. №. 3.
32 См.: Лабынцев Н.Т., Сычев Р.А. Деятельность саморегулируемых аудиторских организаций // Аудиторские ведомости. 2007. № 9.
33 Ранее — некоммерческих партнерств.
34 Об исключительной правоспособности см.: Предпринимательское право: учеб. для бакалавров. С. 77; Современное предпринимательское право. С. 196-197. Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс. С. 39.
35 См.: Колябин А.Ю. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих как юридическое лицо: авто-реф. дис... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Журина И.Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в РФ: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009.
36 См.: Аганина Р.Н. Правовое регулирование аудиторской деятельности в РФ: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2009; Герасимов А.А. Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2011.
37 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. №12-П.
38 См.: Административный регламент предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью, утв. приказом Минэкономразвития РФ от 7 октября 2011 г. № 552.
Например, Росреестр уполномочен осуществлять функции ведения единого государственного реестра СРО арбитражных управляющих, оценщиков, Минфин России ведет государственный реестр СРО аудиторов, Минсельхоз России — государственный реестр СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, Минэнерго России — государственный реестр СРО в области энергетического обследования39.
Информация о порядке предоставления государственной услуги по ведению реестра размещается на официальном сайте соответствующего федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет40, в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», в средствах массовой информации и информационных материалах (брошюрах, буклетах) и т.п. В этом видится проявление принципа транспарентности (от фр. transparent — прозрачный) как одного из основополагающих принципов деятельности СРО.
По нашему мнению, СРО обладают рядом признаков юридических лиц публичного права, анализ которых представлен в научной литера-туре41. Очевидна специфика правовой природы саморегулируемых организаций, в деятельности которых прослеживается сочетание частных и публичных правовых начал. Р.Н. Аганина справедливо замечает, что «при переходе функций от государственных органов к профессиональным сообществам, они не утрачивают свою публичную природу, так как имеют своей целью поддержку и обеспечение защиты интересов общества. Соответственно, саморегулируемые организации призваны осуществлять в этой области именно публичные функции»42.
Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является, по общему правилу, добровольным. Добровольное членство в СРО установлено для участников рынка ценных бумаг, патентных поверенных, медиаторов, в сфере рекламы и др. Однако федеральными законами могут быть предусмо-
39 Административный регламент исполнения Министерством энергетики РФ государственной функции по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, утв. Приказом Минэнерго РФ от 22 июня 2010 г. № 283.
40 См., напр., информацию на официальном сайте Росре-естра. URL: http:/ www.rosreestr.ru.
41 См.: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И. Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и прати-ке России и зарубежных стран / под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., С. 74; Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве. М., 2010. С. 12.
42 Аганина Р.Н. Саморегулирование аудиторской деятель-
ности // Бизнес и право в России и за рубежом (Приложение
к журналу Предпринимательское право). 2012. № 2. С. 73.
трены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. Так, обязательное членство предусмотрено в СРО аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих, ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в сфере теплоснабжения, в области энергетического обследования и др.
Согласно актуальной редакции ч. 2 ст. 49 ГК РФ, в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в СРО или выданного СРО свидетельства о допуске к определенному виду работ. Таким образом, правоспособность хозяйствующих субъектов ограничивается установлением в законодательстве обязательного членства в саморегулируемых организациях либо необходимостью получения свидетельства саморегулируемой организации о допуске к определенному виду работ.
Применительно к институту лицензирования В.В. Лаптев отмечал, что «введение лицензирования определенного вида деятельности означает применение в отношении предприятий, ведущих такую деятельность, режима, близкого к специальной правоспособности»43. Анализ правового положения субъектов, в отношении которых предусмотрено обязательное членство в СРО, позволяет говорить о том, что в большинстве случаев законодательными актами для них установлена исключительная правоспособность.
Полагаем также, что, исходя из разработанных в литературе критериев и классификаций правового режима предпринимательской деятельности, ее ведение в условиях обязательного членства хозяйствующих субъектов в СРО следует отнести к специальному (особому) режиму предпринимательства44.
Конституционность установленного законами обязательного членства в СРО подтверждена Конституционным Судом РФ45. Правовая позиция, высказанная относительно конституционности обязательного членства в СРО арбитражных управляющих, впоследствии получила подтверждение в актах Конституционного Суда РФ
43 Предпринимательское (хозяйственное) право: учеб. / под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. М., 2006. С. 51.
44 О режимах предпринимательской деятельности см.: Предпринимательское право: учеб. для бакалавров. С. 70-71; Российское предпринимательское право: учеб. С. 86-87.
45 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П.
применительно к СРО аудиторов46, оценщиков47 и др.
При этом выскажем мнение, что обязательное членство в СРО является ограничением свободы предпринимательства. И если правомерность подобных ограничений в рамках лицензирования, технического регулирования (требований, установленных техническими регламентами) и ряда других правовых институтов предпринимательского права не вызывает сомнения и соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, то в отношении саморегулирования столь однозначный вывод сделать сложно.
Для хозяйствующих субъектов вступление в СРО с обязательным членством означает «допуск к профессии», выполнение установленного законодательством требования, условия осуществления определенной предпринимательской либо профессиональной деятельности.
Согласно Закону о СРО, саморегулируемые организации не вправе: осуществлять предпринимательскую деятельность; учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой СРО, и становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ; осуществлять иные действия и совершать сделки, предусмотренные ст. 14 Закона о СРО.
При этом хозяйственно-правовая доктрина, не рассматривая саморегулируемые организации в качестве субъектов предпринимательской деятельности, относит их к субъектам предпринимательского права48, данные субъекты регулируют и контролируют предпринимательскую и профессиональную деятельность членов своих организаций. Мы солидарны с мнением Ю.Г. Лесковой о том, что саморегулируемые организации следует рассматривать в качестве институционного средства саморегулирования предпринимательских отношений49.
Согласно актуальной редакции ст. 50 ГК РФ, некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это
46 Определение Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. № 685-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Степанова Евгения Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 3 и 4 части 2 статьи 18 Федерального закона "Об аудиторской деятельности"».
47 Определение Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 461-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца Василия Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"».
48 См.: Российское предпринимательское право. С. 152.
49 См.: Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые осно-
вы саморегулирования предпринимательских отношений:
монография. С. 116.
предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Как представляется, в Закон о СРО должны быть внесены соответствующие дополнения, определяющие возможности саморегулируемых организаций по осуществлению приносящей доход деятельности и требования, предъявляемые к ее ведению.
Классификация саморегулируемых организаций может быть проведена по различным основаниям. Так, в зависимости от наличия или отсутствия установленного законом требования вступления в СРО, можно выделить саморегулируемые организации с обязательным и добровольным членством. СРО, основанные на обязательном членстве и являющиеся субъектами публичного права с частноправовыми элементами, Ю.Г. Лескова именует «публичными саморегулируемыми организациями»50. СРО можно классифицировать по виду деятельности ее членов (саморегулируемые организации аудиторов, оценщиков, арбитражных управляющих, медиаторов и др.). Помимо этого, представляет интерес классификация СРО в зависимости от того, установлен ли их статус только Законом о СРО, Законом о СРО и иным федеральным законом, либо только иным федеральным законом. Последняя ситуация характерна для тех сфер деятельности, правовые основы саморегулирования которых исключены из сферы действия Закона о СРО.
В заключение отметим, что совершенствование правового обеспечения саморегулирования необходимо. Анализ законодательства позволяет говорить о тенденции постепенного расширения сферы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. Так, в силу ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» регулирование бухгалтерского учета в Российской Федерации могут осуществлять также саморегулируемые организации51. В планах Минфина РФ на 2012—2015 гг.52 — разработка предложений по развитию саморегулирования в сфере оказания бухгалтерских услуг.
Сегодня, когда формируется теория саморегулирования, необходимо глубокое научное обо-
50 Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики. С. 16, 36-38.
51 Подробнее см.: Ершова И.В. Бухгалтерский учет: системные изменения правового регулирования // Право и экономика. 2012. № 9; Ершова И.В. Бухгалтерский учет по новым правилам // Право и экономика. 2012. № 10.
52 План Минфина РФ на 2012-2015 гг. по развитию бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на основе Международных стандартов финансовой отчетности. Утвержден приказом Минфина РФ от 30 ноября 2011 г. № 440.
снование правовой природы саморегулирования и очевидно, что развитие рассматриваемого право-
саморегулируемых организаций, четкое опреде- вого института должно быть направлено на обеление сферы саморегулирования и соотношения спечение частных и публичных интересов с це-с государственным регулированием. При этом лью достижения их баланса.
Библиография:
1. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности // Бизнес и право в России и за рубежом (Приложение к журналу Предпринимательское право). 2014. № 3.
2. Ершова И.В., Ершов А.А. Правовое регулирование аудиторской деятельности в Российской Федерации: монография. М., 2011. 280 с.
3. Лескова Ю.Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений: монография. М., 2013. 384 с.
4. Предпринимательское право: учеб. для бакалавров / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2014. 624 с.
5. Ершова И.В. Предпринимательское право. Элементарный курс: учеб. пособие. М., 2012. 408 с.
6. Современное предпринимательское право: монография / отв. ред. И.В. Ершова М., 2014. 352 с.
References (transliteration):
1. Ershova I.V. Samoregulirovanie predprinimatel'skoi i professional'noi deyatel'nosti // Biznes i pravo v Rossii i za ru-bezhom (Prilozhenie k zhurnalu Predprinimatel'skoe pravo). 2014. № 3.
2. Ershova I.V., Ershov A.A. Pravovoe regulirovanie auditorskoi deyatel'nosti v Rossiiskoi Federatsii: monografiya. M., 2011. 280 s.
3. Leskova Yu.G. Kontseptual'nye i pravovye osnovy samoregulirovaniya predprinimatel'skikh otnoshenii: monografiya. M., 2013. 384 s.
4. Predprinimatel'skoe pravo: ucheb. dlya bakalavrov / otv. red. I.V. Ershova, G.D. Otnyukova. M., 2014. 624 s.
5. Ershova I.V. Predprinimatel'skoe pravo. Elementarnyi kurs: ucheb. posobie. M., 2012. 408 s.
6. Sovremennoe predprinimatel'skoe pravo: monografiya / otv. red. I.V. Ershova. M., 2014. 352 s.
Материал поступил в редакцию 21 июля 2014 г.
