CC BY
85
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2012. № 3. С. 31-37.
УДК 334.7
РОЛЬ САМОРЕГУЛИРЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ ТЕРРИТОРИИ
SELF-REGULATORY ORGANIZATIONS:
ROLE IN SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF TERRITORIES
В.Н. Елкина V.N. Elkina
Омская академия МВД России
Рассматриваются наиболее распространенные формы саморегулируемых организаций и их значение в социально-экономическом развитии территории, подвергнута анализу институциональная основа саморегулируемых организаций, указывается правовая основа формирования и развития саморегулируемых организаций. Выявляются целые цепочки проблем, которые долгие годы оставались нерешёнными в России. С целью борьбы с этими проблемами рекомендуется ряд мероприятий.
The article considers the most widespread forms of the self-regulatory organizations and their value in social and economic development of territories. The authors analyze SRD basis, underline the legal aspects of self-regulatory organizations formation and development, show the whole chains of problems which came to light after being unresolved for many years in Russia. With the purpose of struggle against these problems the authors suggest a number of actions.
Ключевые слова: саморегулируемые организации; социально-экономическое развитие; «коммерческие» саморегулируемые организации; институт саморегулирования; государственное регулирование; регуляторы саморегулируемых организаций; объединения саморегулируемых организаций; некоммерческие партнёрства; кредитная кооперация; компенсационные фонды.
Key words: the self-regulatory organizations; social and economic development; «commercial» self-adjustable organizations; institute of self-regulation; state regulation; regulators of self-regulatory organizations; associations of self- regulatory organizations; noncommercial partnership; credit cooperation; compensation fund.
Появление саморегулируемых организаций (СРО) стало большим рывком вперед по ограничению границ вмешательства государства в социально-экономическую жизнь общества, но одновременно наблюдается неопределенное топтание на месте. Понятие и стоящий за ним институт отраслевого саморегулирования относятся к разряду достаточно новых категорий и в экономической теории и в практике. В России наибольшую известность получили так называемые СРО, в которых консолидация их членов осуществляется согласно традиционному для отечественного менталитета принципу добровольной обязательности.
Основная цель создания СРО заключается в дебюрократизации российской экономики и формировании новых гражданско-правовых институтов, направленных на укрепление практики ответственного ведения хозяйствен-
© В.Н. Елкина, 2012
ной деятельности и тем самым способствующих наилучшему социально-экономическому развитию территории.
Саморегулирование профессиональной и предпринимательской деятельности - наиболее эффективный механизм работы рынка, позаимствованный из зарубежной практики. Внедрение этого метода координации между различными структурами Российской Федерации связано с частичной отменой лицензирования и переходом на качественно новый этап в системе взаимодействия государства и общества.
Уже несколько лет как на законодательном уровне в России введен институт саморегулирования. На сегодняшний день существует более 700 СРО. Саморегулирование не стало чем-то совершенно новым для России. Уже не одно столетие институт саморегулирования успешно функционирует в странах Западной Ев-
ропы и США. Формировался он самостоятельно без вмешательства государства. В СРО там объединяются профессионалы и предприниматели определённой профессии, каждый из них несёт ответственность за качество выполненной им работы.
Однако принципиальная особенность становления саморегулирования в России заключается в том, что возникновение саморегулирования в развитых странах шло при отсутствии регулирования со стороны государства, а в России государственным регулированием охвачены практически все области и задача саморегулирования - заместить часть функций государства.
Саморегулирование не замещает государственное регулирование, поскольку это две самостоятельные области регулирования, различающиеся как по набору инструментов и функциям, так и по своим задачам. Если саморегулирование, как правило, исключает методы административно-правового принудительного воздействия, то государственное регулирование, напротив, предполагает их. Если задачей государственного регулятора является обеспечение устойчивости и надежности всего сектора кредитных кооперативов, то саморегулирование решает эту задачу только в отношении своих членов и отличными от мер государственного воздействия способами. В функции СРО входит оказание дополнительных и вспомогательных услуг, в то время как регулятор не должен предоставлять какие бы то ни было услуги.
Предпосылками к законопроекту о СРО стали целые цепочки проблем, которые долгие годы оставались нерешёнными в России. Безусловно, основными препятствиями для развития предпринимательства были и остаются бюрократические проволочки, коррупция и тотальное доминирование аппарата чиновников, имеющих право бесконечно проверять практически любую организацию, препятствуя тем самым её нормальному функционированию. Тем не менее жёсткий контроль со стороны государства так и не стал полноценным инструментом максимально эффективного пресечения деятельности недобросовестных организаций, не всегда честно и ответственно выполняющих свою работу. Один из характерных примеров последних лет - неспособность предотвращения появления сотен обманутых участников долевого строительства, все обязательства перед которыми в некоторых регионах в конечном итоге было вынуждено принять на себя государство.
Наряду с сомнениями о своевременности принятия законов о СРО отдельно встала проблема готовности к этому общества. В связи с целым рядом неоднозначных событий и ситуаций в стране предприниматели зачастую стоят в бизнесе на коротких позициях, достаточно редко планируя что-либо больше чем на несколько лет. Непредсказуемость российских реалий - сильный тормоз всех благих начинаний и проектов.
Согласно закону РФ № 315 ФЗ «О саморегулируемых организациях» СРО признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7 ФЗ «О некоммерческих организациях», при условии ее соответствия определенным требованиям:
• объединение предпринимателей и юридических лиц, работающих в одной отрасли, либо физических лиц, занимающихся одним видом профессиональной деятельности;
• наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами организации;
• обеспечение имущественной ответственности членов организации перед потребителями произведенных товаров, работ или услуг и иными лицами [1].
Некоммерческие партнёрства, которым присваивается статус СРО и сведения о котором заносятся в Государственный реестр Ростехнадзора, приобретают целый ряд преимуществ по сравнению с компанией, фирмой, предприятием, работающим по лицензии, как это было до введения саморегулирования. Они разрабатывают стандарты и правила внутренней деятельности партнёрства, участвуют в разработке государственной нормативно-технической документации, в обсуждении отраслевых законов федерального уровня, защищают и представляют интересы компаний, вошедших в их состав, на всех уровнях власти.
Коллективная ответственность, на которой зиждется саморегулирование, позволяет им решать свои проблемы не в одиночку, но в то же время обязывает нести ответственность за всех коллег по СРО, что способствует строгому отношению к вопросу приёма тех или иных компаний в члены партнёрства. Регулярно отвечать за чьи-то просчёты никому не хочется, тем более материально. Выплаты третьим лицам производятся из средств общего компенсационного фонда, а его необходимо пополнять. Посредством интернет-ресурсов обеспе-
чивается открытость деятельности всех СРО. Любой заказчик может получить на сайте партнёрства исчерпывающую информацию о компании, с которой намерен заключить договор. Страхование гражданской ответственности членов СРО обеспечивает им дополнительные га-
рантии материальном помощи при наступлении страхового случая.
Основными участниками отраслевого саморегулирования являются регуляторы СРО, объединения СРО, общественные движения СРО, третейские суды СРО, их характеристика указаны в таблице 1.
Т аблица 1
Участники отраслевого саморегулирования
Участники Состав Цель
Регуляторы СРО Органы исполнительной власти 1. В соответствии с законодательством РФ и Постановлением Правительства РФ обязаны осуществлять контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ СРО и их объединениями в определенной сфере предпринимательской или профессиональной деятельности. 2. Обязаны вести государственный реестр СРО, осуществлять их проверки
Объединения СРО Некоммерческие организации Для объединения СРО определенной сферы с целью выработки общих стандартов и правил, осуществления надзора и контроля за членами объединения
Общественные движения СРО Неформальные и формальные объединения Создаются с целью непризнания саморегулирования как эффективного института регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности либо поддержки саморегулирования и изменения данного института в лучшую сторону
Третейские суды СРО Судебные органы Создаются при СРО и призваны решать экономические споры, возникающие в процесс гражданских правоотношений между участниками СРО, заказчиками их услуг другими лицами
Ключевые функции, которые обязаны взять на себя СРО, - это разработка стандартов и правил ведения деятельности, контроль над членами СРО за соблюдением этих правил, обеспечение механизма имущественной ответственности СРО, разработка и внедрение механизмов работы с жалобами и спорами.
Саморегулирование осуществляется на условиях вступления субъектов в специализированные организации - негосударственные некоммерческие партнёрства, объединяющие на добровольной основе субъекты предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли, рынка производимых товаров (работ, услуг) или одного вида деятельности. Основные виды СРО и их характеристика представлены в таблице 2.
Очевидно, что СРО, использующие свои экспертные возможности и обратную связь с рынком для защиты интересов и производителей, и потребителей товаров и услуг, должны быть более эффективными по сравнению с государственным регулированием.
Более подробно остановимся на характеристике СРО кредитных кооперативов. В 2006 г. в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» были внесены изменения, в результате которых перед кооперативным со-
обществом предстал новый институт СРО. В конце 2007 г. Государственной Думой принят специальный закон «О саморегулируемых организациях», положения которого механически вводятся в законопроект «О кредитной кооперации». Поскольку нормы последнего распространяются на все кредитные кооперативы, независимо от их видов, локальные нормы в отношении СРО трансформируются в общие. Понятно, что в кооперативной среде многих это «задело за живое» и не только потому, что эти организации придется содержать кредитным кооперативам за счет их далеко не избыточных денежных средств, отвлекая ресурсы из хозяйственного оборота и сокращая выдачу займов своим членам. Главное, что органически не принимается кооперативным сектором - принудительное насаждение института СРО «сверху» с приданием им отчасти административных бюрократических функций. Очевидно, что именно такой подход находится в противоречии с принципами и духом кооперативной демократии.
В кредитной кооперации, в отличие от всех других видов организации, саморегулирование образует область отношений, производных от базовых кооперативных принципов: финансовой взаимопомощи членам, самоуправления,
взаимной субсидиарной ответственности членов по обязательствам организации. В этом смысле как первичный кредитный кооператив, так и вся система кредитной кооперации являются СРО. В то же время отдельные области от-
ношений саморегулирования, требующие известной централизации, могут быть выделены в самостоятельную область с приданием ей необходимой организации. Решения об этом принимаются самими кредитными кооперативами.
Т аблица 2
Основные виды саморегулируемых организаций и их характеристика
Вид Характеристика
СРО в строительстве (СРОС) Некоммерческая организация, сведения о которой внесены в государственный реестр СРО и которая основана на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства
СРО в проектировании Некоммерческая организация, сведения о которой внесены в государственный реестр СРО и которая основана на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, осуществляющих архитектурно-строительное проектирование
СРО изыскателей Некоммерческая организация, сведения о которой внесены в государственный реестр СРО и которая основана на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания
СРО в области пожарной безопасности Некоммерческая организация, объединяющая субъекты предпринимательской деятельности (юридические лица и индивидуальных предпринимателей), осуществляющих монтаж, техническое обслуживание и ремонт систем противопожарной защиты
СРО в области энергетического обследования Некоммерческая организация, сведения о которой внесены уполномоченным органом исполнительной власти в государственный реестр СРО и которая основана на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, в том числе иностранных организаций, осуществляющих энергетическое обследование
СРО актуариев Некоммерческая организация, внесенная в государственный реестр СРО актуариев, объединяющая в своем составе индивидуальных предпринимателей, физических и юридических лиц, осуществляющих актуарную деятельность с целью выработки общих стандартов и правил деятельность, контроля и надзора за членами СРО, защиты интересов членов СРО
СРО кредитных кооперативов Некоммерческое объединение, которое создается в целях регулирования и контроля за деятельностью членов СРО - кредитных кооперативов, а также в целях представления и защиты интересов членов СРО кредитных кооперативов, выработки общих правил и стандартов профессиональной деятельности. СРО кредитных кооперативов относится к обязательным саморегулируемым организациям
В отличие от других организационных форм ведения деятельности, в кредитной кооперации благодаря саморегулированию решаются задачи системного характера по поддержанию развития кредитных кооперативов, их финансовой устойчивости и надежности.
Как бурно развивающиеся СРО отражаются на социально-экономическом развитии территории, и как в новой ситуации проявляет себя государство? Теперь оно выдаёт допуски после внутренних проверок СРО и занимает надзорно-разъяснительную позицию. Некоммерческие партнерства, достигающие определённого размера для создания СРО, могут образовывать Национальные объединения, первые лица которых наравне со специалистами Ростехнадзора входят в Координационный совет. Таким образом, несмотря на определенную
свободу выбора в СРО, российские властные органы, оптимизировав свой управленческий аппарат, держат под контролем всю соответствующую хозяйственную деятельность.
Итак, на отечественном рынке появился новый участник - СРО, которые аккумулировали в компенсационных фондах (КФ) весьма внушительные финансовые средства. А там, где вращаются не просто деньги, а большие деньги, следует ожидать появления дельцов теневой экономики. Очень часто эту роль берут на себя ловкие «управленцы» из так называемых «коммерческих» СРО, состоящих из компаний, не соблюдающих строгие параметры закона или изгнанных из других СРО за какие-либо нарушения. Сбор взносов они превратили в выгодный бизнес: в своих интересах управляют имеющимися финансовыми потока-
ми, придумывают разнообразные коррупционные схемы и механизмы для обналичивания и увода денежных средств. При этом ценообразование членских и вступительных взносов законодательством обозначено весьма условно, что способствует различным махинациям: одни СРО берут большие деньги за свою величину, значимость и престиж, другие сокращают эти суммы до минимума и зарабатывают на количестве вовлечённых участников. К сожалению, нынешняя законодательная база по СРО несовершенна, имеет много дыр, которыми пользуются пронырливые дельцы, нанося огромный вред имиджу СРО.
К примеру, поскольку КФ разрешили инвестировать только в банковские депозиты, современные комбинаторы стали приобретать мелкие, проблемные банки с низкой капитализацией и там, на депозитах (получается все по закону), держать КФ. Доходность от этих сделок получал узкий круг лиц, а появившиеся дополнительные риски, естественно, полностью несли СРО. Информация о нахождении КФ не озвучивалась, превращалась в коммерческую тайну, проще говоря, скрывалась.
При вступлении в СРО некоторые руководители некоммерческих партнерств настойчиво рекомендуют новичкам платить страховые взносы в подконтрольные кредитные и страховые структуры. Причем СРО страховых выплат практически не производят, как-то не находится для этого оснований, хотя взносы собираются стабильно. В итоге страховые накопления используются по усмотрению руководства.
Для представителей бизнеса, безусловно, предпочтительнее ситуация, когда они сами, без прямого вмешательства государства, устанавливают «правила игры», определяют санкции за их нарушение и создают механизмы разрешения конфликтов. Для этого и создаются СРО. Потенциальные преимущества их создания очевидны. Во-первых, нормы саморегулирования, как правило, гибче тех, которые устанавливает государство, они легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам, позволяют быстро заполнить пробелы в законодательстве. Во-вторых, участникам рынка проще воздействовать на СРО, чем на государственные органы. В-третьих, разрешение конфликтов при участии СРО обычно обходится сторонам дешевле и занимает меньше времени, чем судебное разбирательство. Ведь в данном случае процедуры разрешения споров лучше адаптированы к условиям конкретной сферы бизнеса и особенностям взаимодействия между участниками рынка, чем общегражданский суд, а
санкции, применяемые СРО, вызывают меньше отторжения, чем исходящие от государства. Само же государство, передав часть своих функций органам саморегулирования, экономит бюджетные средства.
Наконец, создание СРО усиливает прозрачность бизнеса, позитивно сказывается на отношении к нему общества. Однако надо помнить, что в России реформы, как правило, проводятся «сверху», и многие участники рынка задумались о саморегулировании лишь после того, как государство сделало невозможным продолжение деятельности в ряде отраслей без вступления в СРО.
Все больше предпринимателей добровольно объединяются в профессиональные СРО. На конец марта в государственный реестр включена информация о 245 СРО в различных сферах деятельности. Такие данные содержит мониторинг развития СРО, подготовленный Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства. Как отмечается в документе, в настоящее время наблюдается значительное увеличение (рост более 35 %) количества СРО, создание которых не предусмотрено федеральным законодательством [2].
Как и всё новое, СРО не всеми были восприняты однозначно. Время перехода на саморегулирование было выбрано не самое удачное - разгар мирового финансового и экономического кризиса. Отраслевое законодательство претерпело массу корректив за последнее время, отсюда и проблемы у активных участников рынка. Непомерный взнос в компенсационный фонд затормозил на первых порах вступление в партнёрства представителей малых и средних форм бизнеса. Возникла угроза монополизации рынка.
Контрольная и надзорная функции, которые оставило за собой государство, основываются на проверках исполнения СРО законодательных требований. Сами же партнёрства следят за соблюдением каждым из своих членов технических регламентов, ОСТов, СНиПОВ. Качественная работа любого структурного подразделения зависит от совершенной нормативно-технической документации, которой оно (подразделение) обязано руководствоваться.
Прошедший 2011 г. показал сохраняющийся переходный характер российского саморегулирования. Механизм саморегулирования начинает работать, но не в запланированной изначально модели. Принципиальная особенность российского саморегулирования заключается в том, что оно возникает в услови-
ях серьезного государственного вмешательства и администрирования.
Во многих сферах пока не достигнуто конструктивного баланса саморегулирования и регулирования со стороны государства. Провозгласив саморегулирование в качестве инструмента развития профессионального сообщества, государство не всегда готово учитывать интересы профессиональных сообществ и слышать их мнение. Органы исполнительной власти, к которым СРО приходится обращаться с различного рода предложениями, вопросами и проблемами, а иногда и требованиями, одновременно являются надзорно-контрольными органами. Таким образом, конфликт интересов заложен уже непосредственно самой законодательной конструкцией.
Среди регионов-лидеров в области развития саморегулирования находятся Москва, Санкт-Петербург и Московская область, а также Свердловская, Самарская, Ярославская, Ростовская, Тюменская, Волгоградская области, Краснодарский край. Места в конце списка занимают Республика Ингушетия, Республика Тыва, Еврейская автономная область.
При функционировании СРО есть ряд общих проблем, требующих уточнения на законодательном уровне: недоработанность вопросов формирования и использования компенсационных фондов, страхования ответственности; отсутствие четких процедур рассмотрения жалоб третьих лиц, пострадавших от деятельности членов СРО; отсутствие механизмов координации действий СРО одной и той же отрасли на национальном уровне; необходимость передачи функции по контролю над деятельностью СРО органам, отличным от федеральных органов исполнительной власти, вырабатывающих политику и осуществляющих нормативно-правовое регулирование соответствующих отраслей.
Сегодня сохраняется тенденция коммерциализации саморегулирования, выражающаяся в создании и функционировании «коммерческих» и «ведомственных» СРО. С целью борьбы с этой проблемой необходимо осуществить следующие мероприятия:
• обеспечить мониторинг деятельности всех СРО;
• использовать в качестве регулирующей и мотивационной меры опубликование нарушений со стороны СРО в СМИ и, в случае не-устранения этих нарушений, обращение в контролирующие органы;
• стимулировать добросовестное выполнение СРО своих обязанностей и осуществле-
ние эффективного контроля, в частности, путем создания рейтингов СРО и их опубликования в открытых источниках.
Перспективы развития саморегулирования находятся в русле решения двух фундаментальных задач. Во-первых, необходимо, чтобы сами участники рынка осознали потребность в эффективно работающей структуре саморегулирования, способствующей цивилизованному развитию, выявлению недобросовестных участников рынка, разумному решению спорных вопросов. Во-вторых, государство должно обеспечить реальные возможности для СРО стать полноправными партнерами.
Институциональные задачи необходимо решать при создании наиболее работоспособных стимулов (например, с помощью социально-экономических мотиваций к участию в СРО агентов экономической деятельности) [3]. Основными из них являются:
• защита интересов членов СРО в «диалоге» с государством и с иными «третьими лицами» (организованный лоббизм);
• поддержание прямого контакта с союзами потребителей - партнерами и внешними контролерами СРО;
• добровольный обмен опытом и «односторонние» наблюдения за поисками новых технологий коллегами-конкурентами, входящими в СРО;
• образовательно-тренинговые мероприятия по линии СРО;
• возможность организованно участвовать в законотворческом процессе.
К сожалению, есть ощущение, что во многих сферах пока не достигнут «здоровый баланс» саморегулирования и регулирования со стороны государства. Провозгласив саморегулирование в качестве инструмента развития профессионального сообщества, государство не всегда готово учитывать интересы представителей профессий и даже просто слушать и слышать мнение этих самых представителей.
Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на небольшой срок действия новой системы и все сложности периода ее становления, уже сейчас понятно, что за саморегулированием в России - будущее. По-настоящему сильным саморегулирование будет, если, во-первых, сами участники рынка осознают потребность в эффективно работающей структуре регулирования, способствующей цивилизованному развитию, выявлению недобросовестных участников рынка, борьбе с демпингом и разумному решению спорных вопросов; во-вторых, государство признает и «позволит»
СРО стать реальными и полноправными партнерами, играющими немаловажную роль в социально-экономическом развитии территории. В результате позитивный эффект должен почувствовать конечный потребитель - житель России, за счет обеспечения качества и безопасности продукции и услуг, гарантированной компенсации за причинение вреда от недобросовестных участников рынка.
1. Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О само-регулируемых организациях» (с изм. от 22, 23
июля 2008 г., 28 апреля, 7 декабря 2009 г., 27 июля 2010 г., 1 июля, 21 ноября, 3 декабря 2011 г.) // Справочно-правовая система «Гарант». - URL : http://www.base. garant.ru (дата обращения: март 2012).
2. Официальный сайт Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП). - URL: http:// www.nisse.ru (дата обращения: март 2012).
3. Осипенко О. Проблемы отраслевого саморегулирования в российской экономике // Вопросы экономики. - 2005. - № 2. - С. 69-82.
