CC BY
82
106
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Любовь Васильевна АНДРЕЕВА,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ПРОБЛЕМЫ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
В ТОРГОВЛЕ1
В статье рассмотрены проблемные вопросы создания и функционирования саморегулируемых организаций, соотношение государственного и различных форм негосударственного регулирования торговли, обоснована целесообразность создания саморегулируемых организаций в розничной торговле. Высказаны предложения по совершенствованию торгового законодательства.
Ключевые слова: саморегулирование; торговля; оптовая торговля; розничная торговля
Понятие саморегулирования появилось в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», в соответствии с которым под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (ч. 1 ст. 2)2. Однако содержание данного понятия можно выявить только из анализа ч. 1 ст. 2 в системной связи с ч. 2 ст. 2 данного Закона, в которой предусмотрено, что саморегулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации3.
Как отмечается в литературе, ни государство, ни свободный рынок (спрос и предложение) не способны в полной мере выполнять функции эффективного развития предпринимательских отношений. Поэтому и экономистами, и юристами все чаще обосновывается необходимость существования третьей силы, которая поможет государству зафиксировать только те правила, которые действительно необходимы, и поддержать соблюдение этих правил наиболее эффективным образом4.
СРО Законом признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ч. 1 ст. 3).
Таким образом, в рассматриваемом Законе содержится специальное понятие саморегулирования субъектов предпринимательской или профессиональной дея-
1 Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития ФГБОУ ВПО Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА); НИР «Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация», проект № 2.1.1.3.
2 СЗ РФ. 2007 г. № 49. Ст. 6076 (далее - Закон о СРО).
3 Далее — СРО.
4 Лескова Ю. Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предприниматель© Л. В. Андреева, 2015 ских отношений. М. : Статут, 2013. Доступ — СПС «КонсультантПлюс».
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы саморегулирования в торговле IU/
имени O.E. Кутвфина (МГЮА)
тельности, объединенных в СРО, которые в отношении своих членов разрабатывают стандарты и правила осуществления определенного вида предпринимательской или профессиональной деятельности и осуществляют контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Вместе с тем в широком смысле под саморегулированием можно рассматривать самостоятельную деятельность субъектов по регулированию определенных отношений без участия государства.
Действие Закона о СРО не распространяется на создаваемые СРО, осуществляющих определенные виды деятельности, — профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких СРО, их деятельностью, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности (ч. 3 ст. 1). Из данного положения следует, что на отношения по созданию, прекращению и осуществлению деятельности всех иных СРО Закон распространяет свое действие, при этом согласно ч. 2 ст. 3 Закона объединение в одной СРО субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами. Можно утверждать, что отдельные законы должны приниматься в отношении тех СРО, деятельность которых нуждается в специальных правилах.
Принятие Закона о СРО обусловило необходимость решения целого ряда вопросов как общего характера, так и специального характера, относящихся к созданию и деятельности СРО в отдельных сферах деятельности.
Закон о СРО предусматривает возможность установления федеральными законами случаев обязательного членства субъектов предпринимательской деятельности в СРО (обязательное членство, к примеру, установлено для арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов и др.) и добровольности вступления в СРО, в связи с чем в литературе можно встретить высказывания, что СРО выполняют государственно-властные полномочия, переданные им государством, которые были подвергнуты справедливой критике Д. А. Петровым5.
Одной из целей создания СРО является устранение избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности, поэтому основным принципом саморегулирования следует считать добровольность членства, что отражено в ч. 1 ст. 5 Закона. Принцип добровольности членства в СРО позволяет избежать ограничения конкуренции между членами и нечленами СРО и не допустить создания барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. В этой связи деятельность СРО подлежит антимонопольному контролю. В Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013—2024 гг., утвержденной Президиумом ФАС России 3 июля 2013 г., указано на необходимость установить К
прямой запрет для органов исполнительной власти наделять хозяйствующих субъек- н
тов, являющихся участниками рынка, полномочиями по формированию и хранению и
отраслевых стандартов, а также осуществлению «разрешительных» функций в части 5
допуска на товарный рынок хозяйствующих субъектов (их товаров)6. 5
__X
--гп
5 См.: Петров Д. А. К вопросу о публично-правовой природе деятельности членов саморегули- К руемой организации // Гражданское право. 2013. № 1. Доступ — из СПС « КонсультантПлюс». О
6 Документ не опубликован. Доступ — из СПС «КонсультантПлюс». НАУК1
108 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Принцип добровольности, как отмечается в литературе, способствует демократизации СРО и исключению возможности превращения СРО в мини-министерство, существующее за счет выплат рядовых участников, а порой и вмешивающихся в их повседневную деятельность7. Данный принцип основывается на положении ч. 2 ст. 30 Конституции Российской Федерации о том, что « никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем».
Особо следует подчеркнуть, что одним из важных преимуществ института саморегулирования по сравнению с отдельными институтами государственного регулирования является наличие у него обеспечительной функции — обеспечение имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами8.
Рассмотрим возникающие вопросы в отношении субъектов, осуществляющих торговую деятельность.
Торговлю можно рассматривать и как отрасль товарного обращения, и как один из видов предпринимательской деятельности.
Как отрасль товарного обращения торговля состоит из двух секторов — оптовой торговли и розничной торговли, основное назначение и цели которых различаются. Оптовая торговля должна обеспечить создание эффективной товаропроводящей инфраструктуры, а розничная торговля должна обеспечить максимально полное удовлетворение потребностей населения в товарах высокого качества, обеспечение физической и ценовой доступности товаров.
В то же время Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» определяет оптовую и розничную торговлю как виды деятельности, которые носят предпринимательский характер9, и субъекты, осуществляющие торговую деятельность в качестве коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей. Соответственно рассматривая соотношение государственного регулирования и саморегулирования в торговле, решая вопросы необходимости создания СРО в торговле, следует учитывать различия в предназначении и сущности оптовой торговли и розничной торговли.
Закон о торговле ограничивает вмешательство государства в торговую деятельность применением называемых в Законе в качестве методов государственного регулирования направлений воздействия — установления требований к организации и осуществлению торговли; антимонопольного регулирования в этой области; информационного обеспечения в этой области и государственного контроля (надзора), муниципального контроля в сфере торговли (ч. 1 ст. 4). При этом не допускается применение не предусмотренных данным Законом иных методов государственного регулирования торговой деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ч. 2 ст. 4). Специальные государственные требования установлены в отношении производства и оборота отдельных видов товаров, преимущественно являющихся социально значимыми. Таким образом, пределы и основные направления государственного регулирования торговли установлены законом.
13
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. КутагЬиня ШГЮДЪ
Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. № 1. Доступ — из СПС «КонсультантПлюс».
См.: Кванина В. В. Правовая сущность обеспечительной функции саморегулирования // Бизнес и право в России и за рубежом // Приложение к журналу «Предпринимательское право». 2013. № 4. С. 12.
СЗ РФ. Далее — Закон о торговле.
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы саморегулирования в торговле
имени O.E. Кутвфина (МГЮА)
Закон о торговле не содержит правил, регулирующих создание и деятельность СРО, но в нем предусмотрены формы участия некоммерческих организаций, объединяющих хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, в формировании и реализации государственной торговой политики. Ассоциации, союзы торговых предпринимателей вправе участвовать в разработке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации в области торговой деятельности, региональных и муниципальных программ развития торговли, в анализе финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития торговли на территориях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в оценке эффективности применения мер по ее поддержке, в подготовке прогноза развития торговли на территориях субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; в распространении российского и иностранного опыта в области торговой деятельности; в предоставлении необходимой информации для формирования и реализации государственной политики в области торговой деятельности; в подготовке для органов государственной власти и органов местного самоуправления предложений о совершенствовании торговой деятельности и др. ( ч. 7ст. 2 Закона о торговле).
В отличие от ассоциаций, союзов торговых предпринимателей основными целями создания СРО является разработка стандартов и правил предпринимательской деятельности, обязательных для выполнения всеми ее членами, и обеспечение СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями товаров (работ, услуг) и иными лицами посредством установления в отношении членов СРО требования личного и коллективного страхования и посредством компенсационного фонда СРО.
Следует подчеркнуть, что предметом саморегулирования является предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение интересов потребителей товаров (работ, услуг), что особенно важно для потребителей товаров розничной торговли.
Основной функцией СРО является разработка правил и стандартов, содержащих требования к осуществлению предпринимательской деятельности, которые являются обязательными для соблюдения членами СРО, принявшими на себя такую обязанность с вступлением в СРО. Стандарты и правила не являются общеобязательными государственными предписаниями, хотя в литературе по данному вопросу высказываются различные мнения. Некоторые авторы рассматривают их в качестве локальных нормативных актов10, в качестве особой разновидности подзаконного правового регулирования11. Своеобразную точку зрения высказала В. В. Романова, которая рассматривает стандарты в качестве документов технического регулирования, распространяемых только на членов СРО, в то время как правила СРО могут распространяться не только на членов данной организации и рассчитаны на многократное применение12. Значение стандартов и правил СРО достаточно велико. Являясь гибким инструментом регулирования, они могут дополнять нормативные правовые акты, устанавливать повышенные требования к участникам по сравнению с действующим законодательством, восполнять пробелы законодательства. В то же время стандарты и правила СРО должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным норма- К
тивным правовым актам (п. 3 ст. 4 Закона о СРО).
л
4 □
5 "0
£
См.: Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 15.
Максимович О. Н. Саморегулирование в сфере предпринимательской деятельности как проявление гражданско-правового метода регулирования общественных отношений : автореф. т
дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 11. К
н
См.: Романова В. В. Правовое регулирование строительства и модернизации энергетических объектов. М. : Юрист, 2012. С. 360—361. НАУК1
10
11
12
110 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
я ^Ж ^
i
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
Рассматривая соотношение стандартов СРО и стандартов, предусмотренных Федеральным законом от 27 декабря 2002 г № 184-ФЗ « О техническом регулировании»13, следует отметить, что документы по стандартизации, предусмотренные Законом о техническом регулировании, значительно отличаются от стандартов СРО: они более разнообразны по видам и органам, их утверждающих (национальные стандарты, международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств; стандарты организаций и др.); они разрабатываются в соответствии с определенными Законом принципами, к которым относятся добровольность их применения; максимальный учет при их разработке законных интересов всех заинтересованных лиц; преимущественное применение международного стандарта как основы разработки национального стандарта, недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам и др. (ст. 12 Закона о техническом регулировании).
Значительно отличаются и цели принятия стандартов СРО и документов по стандартизации по Закону о техническом регулировании.
Целью стандартов СРО является установление обязательных требований к осуществлению предпринимательской деятельности членами данной СРО.
В соответствии со статьей 11 Закона о техническом регулировании целями стандартизации являются содействие соблюдению требований технических регламентов; повышение уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, повышение уровня экологической безопасности, безопасности жизни и здоровья животных и растений; создание систем классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации, систем каталогизации продукции (работ, услуг), систем обеспечения качества продукции (работ, услуг), систем поиска и передачи данных, содействие проведению работ по унификации и др.
Необходимо также разграничивать стандарты и правила СРО и торговые обычаи или в более общем плане — обычаи делового оборота. Стандарты и правила СРО разрабатываются и утверждаются общим собранием членов СРО и регистрируются при создании СРО. Обычаем признается сложившееся и широко применяющееся в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе (ч. 1 ст. 5 ГК РФ).
После принятия Закона о торговле достаточно распространенным явлением стало заключение соглашений между объединениями (союзами, ассоциациями) производителей и поставщиков продовольственных продуктов и хозяйствующими субъектами, осуществляющими розничную торговую деятельность путем создания торговых сетей, обозначаемых, как правило, кодексами добросовестных практик14, в которых содержатся правила, применяющиеся на добровольной основе в преддоговорных и договорных отношениях путем включения сторонами содержащихся в кодексах правил в заключаемые договоры. Как указано в статье 12 Закона о торговле, такие соглашения заключаются в целях формирования принципа добросовестности при заключении между ними договоров и исполнении ими договоров. По своей правовой природе содержащиеся в кодексах добросовестных практик правила можно рассматривать в качестве деловых обыкновений.
СЗ РФ. 2002. № 52. Ст. 5140.
См.: Кодекс добросовестных практик Национального союза производителей молока; Кодекс добросовестных практик Торговых сетей при взаимоотношениях с поставщиками продуктов питания // СПС «КонсультантПлюс».
13
УНИВЕРСИТЕТА Проблемы саморегулирования в торговле III
имени O.E. Кутвфина (МГЮА)
Таким образом, отсутствие указания в Законе о торговле на создание СРО в сфере торговли на условиях обязательного членства означает, что торговые предприниматели вправе создавать СРО на условиях добровольного членства и руководствоваться при этом правилами Закона о СРО.
Представляется, что создание СРО является насущной задачей в сфере розничной торговли. Распространенные в данной сфере ассоциации (союзы) торговых предпринимателей, создаваемые в соответствии с правилами ст. 121 ГК РФ, основной целью имеют представление и защиту интересов своих членов, в то время как основной целью СРО должно стать повышение юридических гарантий для потребителей.
Оптовая торговля является сферой частноправовых интересов предпринимателей, поэтому испытывает минимальное государственное и иное воздействие, в то время как функционирование розничной торговли непосредственно затрагивает интересы населения.
Возможности и перспективы развития СРО в сфере торговли имеются. Однако существуют также факторы, препятствующие широкому распространению СРО в сфере торговли, к которым относятся и некоторые нормы Закона о СРО.
Так, положение ч. 1 ст. 3 Закона о том, что СРО объединяет субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров работ, услуг), не позволяет достаточно четко определить субъектный состав предпринимателей, объединяемых в СРО в области торговли. Необходимо учитывать специфику торговой деятельности, ее динамичное развитие и диверсификацию, в связи с чем в данной сфере достаточно часто создаются субъекты, осуществляющие не только один вид деятельности (розничную или оптовую), но сочетающие в своей деятельности различные функции (к примеру, оптово-розничную торговлю).
Представляется, что данные особенности создания СРО в сфере торговли необходимо предусмотреть в Законе о торговле. Кроме того, целесообразно в данном Законе продумать вопрос и установить дифференцированные критерии количественного состава субъектов, объединяемых в СРО. Установленный в п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона о СРО единый критерий — не менее 25 предпринимателей — не учитывает специфических особенностей субъектов торговой деятельности. Так, в розничной торговле велик удельный вес индивидуальных предпринимателей, осуществляющих мелкорозничную торговлю. Создаваемые же СРО должны быть крупными объединениями, выражающими интересы значительного количества торговых предпринимателей, обладающими достаточными финансовыми средствами для выполнения обеспечительной функции имущественной ответственности перед потребителями.
