CC BY
94
Саморегулирование в сфере несостоятельности
А.Б. Карлин
первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации
Одна из новелл Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» - институт саморегулирования профессиональной корпорации арбитражных управляющих. И если сегодня мы с удовлетворением констатируем существенное оздоровление общей ситуации в сфере банкротства, то должны отдать дань справедливости и согласиться с тем, что немалую роль в этом сыграло реформирование основ организации профессионального сообщества арбитражных управляющих.
При отсутствии общего закона о саморегулировании и саморегулируемых (более правильным было бы сказать саморегулирующихся) организациях (СРО) закон о банкротстве сформировал достаточно ясную и концептуально выдержанную систему норм, закрепляющих требования, которым должны соответствовать управляющие, правила их профессиональной деятельности, правовые основы создания, деятельности и отношений саморегулируемых организаций арбитражных управляющих с государством. Ни один из действующих законодательных актов не уделяет вопросам саморегулирования такого внимания.
Именно по этой причине вдумчивый, всесторонний анализ работы саморегулируемых организаций арбитражных управляющих является, на наш взгляд, необходимым условием выработки дальнейших законодательных решений, направленных на развитие института саморегулирования, распространение его на более широкий круг общественных отношений в социально-экономической сфере, что, в свою очередь, выступает одним из важнейших условий успешной реализации административной реформы.
Одна из основных задач, в решении которых Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) принимало самое активное участие, - это формирование подзаконной нормативной базы, позволяющей в полной мере реализовать предусмотренные базовым законом о несостоятельности механизмы и процедуры. С момента введения в действие рассматриваемого Федерального закона в общей сложности издано 14 постановлений Правительства Российской Федерации. 6 февраля 2004 года вышло постановление № 56, утвердившее Общие правила подготовки, организации и проведения арбитражным управляющим собраний кредиторов и заседаний комитетов кредиторов.
Однако до сих пор только в проектах существуют следующие постановления: «Об уполномоченном органе в области банкротства и финансового оздоровления при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», (этим постановлением предполагается определить федеральные органы исполнительной власти, должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере банкротства); «О капитализации и выплате повременных платежей гражданам в связи с признанием обязанных к их уплате лиц банкротами»; «О порядке проверки арбитражным управляющим наличия признаков фиктивного и преднамеренного банкротства»; «О финансировании уполномоченными органами процедур банкротства в отношении отсутствующих должников»; «О проведении учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций». Это существенно затрудняет осуществление Минюстом России полномочий регулирующего органа.
Кроме того, отсутствие в настоящее время Федерального закона «О взаимном страховании», предусмотренного пунктом 1 статьи 968 Гражданского кодекса Российской Федерации, затрудняет реализацию положений статьи 21 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» о формировании саморегулируемой организацией арбитражных управляющих компенсационных фондов или имущества у общества взаимного страхования, а также установление Правительством Российской Федерации порядка размещения и расходования средств компенсационных фондов арбитражных управляющих и имущества обществ взаимного страхования.
Основная вина в очевидной неоперативности лежит на причастных к подготовке документов ведомствах. Необходимо в максимально короткий срок согласовать документы, преодолев ведомственные амбиции, которые иногда принимают гротескные формы. Достаточно сказать, что проектов постановления Правительства Российской Федерации об определении издания, публикующего сведения, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», существует более десяти, при этом многие из них носят взаимоисключающий характер. А от этого полутехнического вопроса зависит реализация одного из базовых принципов - открытости и доступности сведений о процедурах банкротства, деятельности арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций.
На будущее также необходимо учесть и то, что отдельные вопросы, так трудно решаемые посредством правительственных документов, вполне могли быть урегулированы в самом законе без какого-либо ущерба его архитектонике и нарушения правил законодательной техники.
Минюст России осуществляет следующие функции по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих:
• ведет единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и реестр арбитражных управляющих;
• обеспечивает контроль за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулиру-емых организаций;
• проводит проверки деятельности само-регулируемых организаций;
• обращается в арбитражный суд с заявлением об исключении саморегулируемых организаций из единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в установленных законом случаях;
• обращается в установленном федеральным законом порядке в суд с заявлением о дисквалификации арбитражного управляющего;
• оказывает поддержку саморегулируе-мым организациям и арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности;
• участвует в организации подготовки арбитражных управляющих и принятии теоретического экзамена;
• утверждает единую программу подготовки арбитражных управляющих.
Для реализации полномочий регулирующего органа Министерством юстиции Российской Федерации в центральном аппарате создано Управление по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а в органах Минюста России в субъектах Российской Федерации и федеральных управлениях по федеральным округам - соответствующие отделы, либо эта обязанность возложена на отдельных специалистов. Особо подчеркну, что названные организационноштатные меры предприняты нами только за счет внутренних резервов, повышения интенсивности труда сотрудников - в течение года мы не получили ни одной дополнительной штатной единицы и ни одного дополнительного рубля для финансирования функций регулирующего органа. Не хотелось бы верить, что это является дисциплинарный мерой со стороны наших коллег из Министерства финансов Российской Федерации за «неуступчивость» в решении вопросов
разграничения полномочий по реализации рассматриваемого Федерального закона. Но даже дисциплинарные меры имеют ограничения по срокам.
Минюстом России за время реализации полномочий регулирующего органа издано десять ведомственных документов, имеющих нормативный или методический характер и придающих завершенность правовому регулированию названной сферы.
На сегодняшний день в Минюсте России прошли регистрацию в качестве саморегу-лируемых организаций арбитражных управляющих 20 некоммерческих партнерств. Всего в единый государственный реестр включены 38 саморегулируемых организаций, которые объединяют более 4 700 арбитражных управляющих.
В арбитражные суды было представлено достаточное количество кандидатур арбитражных управляющих, соответствующих требованиям закона о банкротстве, по принятым ими к производству делам о банкротстве.
В целом Минюст России положительно относится к созданию Российского союза саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и представлен в составе его наблюдательного совета. Мы полагаем, что ряд наиболее значимых вопросов деятельности СРО (в первую очередь выработка стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих) найдут более оперативное и компетентное решение при условии их предварительного, на уровне Российского союза СРО, обсуждения.
Вместе с тем мы не допускаем со своей стороны, и ожидаем этого же со стороны уполномоченного органа, никаких преимуществ и преференциальных режимов для СРО, являющихся членами Союза. Более того, мы настоятельно рекомендуем руководству Союза рассмотрение вопросов, затрагивающих интересы всего профессионального сообщества, осуществлять в открытом режиме, с приглашением наблюдателей от СРО, не являющихся членами Союза.
В рамках проведения работы по организации подготовки арбитражных управляющих Минюстом России разработана и утве-
рждена единая программа подготовки арбитражных управляющих, заключено 54 соглашения о сотрудничестве в решении задач подготовки (переподготовки) арбитражных управляющих с высшими учебными заведениями, осуществляющими образовательную деятельность в 62 субъектах Российской Федерации.
В соответствии с приказом Минюста России от 6 августа 2003 года № 189 «Об утверждении Порядка работы комиссий по организации теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих» распоряжениями Минюста России были созданы и ведут работу 80 комиссий по приему теоретического экзамена. К настоящему времени прошли обучение, успешно сдали экзамены и получили свидетельства более 5 500 человек и более 1000 человек продолжают обучение.
С одной стороны, создается неплохой задел для расширения состава корпорации. Но с другой - всем нам нужно иметь в виду вероятность резкого увеличения потребности в услугах арбитражных управляющих в зависимости от того, какой способ решения проблемы ликвидации так называемых «отсутствующих должников» будет избран. Нельзя признать нормой исполнение функций арбитражного управляющего одним лицом одновременно в нескольких организациях, что остается достаточно распространенным явлением.
Деятельность Минюста России освещается на Интернет-сайте Министерства -дважды в месяц обновляются данные единого реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, реестра арбитражных управляющих (с указанием принадлежности к саморегулируемым организациям, их филиалам и представительствам), а также сведения об образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку арбитражных управляющих.
В качестве регулирующего органа в сфере несостоятельности (банкротства) Минюст России принимает активное участие в проекте Тасис «Эффективность процедур банкротства (Банкротство-N)». В рамках проекта проведен ряд мероприятий по обучению сотрудников Минюста России и его
территориальных органов навыкам реализации механизма контроля за саморегули-руемыми организациями арбитражных управляющих, применению мер правового воздействия за нарушения требований законодательства о банкротстве.
Минюст России считает целесообразным дальнейшую реализацию программ Тасис, основных компонентов проекта «Банкротство-11» - «Мониторинг», «Обучение», «Развитие профессии арбитражного управляющего», «Законодательство», что соответствует задачам регулирующего органа и предусматривает непосредственное участие Минюста России в их реализации. При этом компонент «Мониторинг» должен включать в себя два подкомпонента: «Мониторинг деятельности арбитражных управляющих» и «Мониторинг финансового состояния и платежеспособности предприятий».
Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации предусмотрена подготовка ряда законов, призванных восполнить существующие в законодательстве о банкротстве пробелы и противоречия. К ним, в частности, относятся проекты следующих федеральных законов:
• о внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», предусматривающих уточнение порядка принятия уполномоченным органом решения об установлении сроков погашения задолженности по налогам, сборам и пеням в ходе финансового оздоровления и при заключении мирового соглашения, в том числе в делах о банкротстве, в которых кредитором является Российская Федерация;
• о внесении в Гражданский, Бюджетный, Уголовный кодексы Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений с целью приведения их в соответствие с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», предусматривающих уточнение признаков преднамеренного и фиктивного банкротства, неправомерных действий при банкротстве и мер ответственности за правонарушения, возникающие при проведении процедур банкротства;
• о внесении в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» изменений, касающихся уточнения понятия текущих платежей, требований к арбитражному управляющему, последствий освобождения или отстранения арбитражного управляющего, статуса компенсационного фонда и общества взаимного страхования, порядка продажи имущества в процессе финансового оздоровления и внешнего управления и развития саморегулирования.
Минюст России примет самое активное участие в разработке названных законопроектов и их сопровождении при рассмотрении Парламентом страны.
Практические вопросы, имеющие важное значение для деятельности регулирующего органа, могли бы найти решение при условии формирования единообразной, соответствующей общей концепции законодательного регулирования института банкротства, правоприменительной практики арбитражных судов. Так, в соответствии со статьей 22 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» саморегулиру-емые организации арбитражных управляющих обязаны контролировать профессиональную деятельность своих членов в части соблюдения требований законодательства о банкротстве и установленных саморегу-лируемой организацией правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих наделены правом заявлять в арбитражные суды ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства о банкротстве.
В то же время названные организации не указаны в статьях 34 и 35 закона в качестве лиц, участвующих в деле о банкротстве и арбитражном процессе по делу о банкротстве. На этом основании арбитражные суды отказывают саморегулируемым организациям в ознакомлении с материалами дел о банкротстве, в которых функции арбитражных управляющих осуществляют их члены. Невозможность ознакомления с материалами дел о банкротстве препятствует осуществлению саморегулируемыми орга-
низациями возложенных на них функций, в частности при уклонении арбитражных управляющих от предоставления документов по делу о банкротстве в ходе проверки их деятельности.
Аналогичная проблема возникает у работников Минюста России при проведении мероприятий по контролю за исполнением са-морегулируемыми организациями арбитражных управляющих возложенных на них функций, а также при рассмотрении вопроса о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности за нарушение законодательства о банкротстве.
Таким образом, без предоставления права саморегулируемым организациям арбитражных управляющих и регулирующему органу знакомиться с материалами дел о банкротстве не может в полной мере обеспечиваться исполнение требований рассматриваемого Федерального закона в части контроля за деятельностью арбитражных управляющих.
Согласно нормам статей 65, 83, 96 и 127 указанного Федерального закона временный, административный, внешний и конкурсный управляющие утверждаются в порядке, предусмотренном статьей 45 закона. В обязанности арбитражного суда входит проверка соответствия рекомендуемых кандидатур арбитражных управляющих требованиям закона о банкротстве. Вместе с тем регулирующий орган приглашается в судебное заседание только при рассмотрении обоснованности требований заявителя к должнику, введении наблюдения и утверждении временного управляющего (п. 2 ст. 48 закона о банкротстве).
С 3 декабря 2003 года прекратилось действие абзаца 3 пункта 5 статьи 231 указанного Федерального закона, в соответствии с которым регулирующий орган имел право мотивированного отвода одной кандидатуре или нескольким кандидатурам арбитражного управляющего в случае их несоответствия требованиям закона.
Вследствие изложенного в настоящее время имеют место случаи назначения на процедуры банкротства арбитражных управляющих, не соответствующих требованиям статьи 20 указанного Федерального
закона, а исполнение регулирующим органом своей функции по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций в части представления ими в арбитражный суд кандидатур арбитражных управляющих, полностью соответствующих требованиям закона о банкротстве, становится практически невозможным.
Судебная практика складывается неоднозначно. Так, в Арбитражном суде города Москвы имеют место два подхода в привлечении к участию в арбитражном процессе представителей регулирующего органа. Согласно одному из них представитель регулирующего органа привлекается к участию в деле во всех случаях при рассмотрении кандидатур на назначение арбитражных управляющих, при этом в судебном заседании выслушивается его мнение по кандидатурам. Однако согласно другому -судьи не находят оснований для привлечения к участию в деле представителей регулирующего органа и, соответственно, их мнения о кандидатурах не выслушивают.
Нет единого подхода у судей арбитражных судов и к оценке последствий необеспе-чения регулирующим органом представления списка кандидатур другими саморегули-руемыми организациями в случае непредставления списка заявленной саморегулиру-емой организацией. Такие факты имели место, в частности, при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) отсутствующих должников в случаях, когда заявитель не имеет средств на проведение процедуры банкротства. На практике в подобных ситуациях саморегулируемые организации избегают представления кандидатур, в том числе и при наличии обращений регулирующего органа. При этом каких-либо правомочий и процедур, обеспечивающих реализацию обязанности регулирующего органа по представлению списка кандидатур арбитражных управляющих, законодательством не предусмотрено. Между тем отдельные судьи возлагают вину за непредставление кандидатур арбитражных управляющих именно на регулирующий орган, в том числе и при наличии доказательств того, что им были исчерпаны возможности по определению кандидатур управляющих.
Так, Арбитражный суд города Москвы в определении о переносе срока рассмотрения дела о банкротстве ООО «ЦНТР» предупредил регулирующий орган о наложении на него штрафа в случае непредставления списка кандидатур арбитражных управляющих, хотя представителем Главного управления Минюста России были представлены суду заявления всех саморегулируемых организаций Москвы об отсутствии согласия членов некоммерческих партнерств на назначение временного управляющего в данной процедуре.
Думаю, что многие из обозначенных вопросов могли бы найти единообразное решение при наличии соответствующего разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Несколько слов о проблемах дальнейшего совершенствования законодательства о банкротстве и саморегулировании. Мы поддерживаем предложения о создании правовых предпосылок для возможности начала процедур несостоятельности на более ранних этапах «финансового нездоровья» предприятия-должника, что, без сомнения, будет развивать институт банкротства именно как инструмент финансового оздоровления. Но при этом считаем необходимым закрепить в законодательстве очень четкие мотивационные механизмы, базирующиеся на легальных материальных стимулах, побуждающие арбитражного управля-
ющего к приоритетному осуществлению действий, направленных на вывод должника из опасной зоны неплатежеспособности.
Мы с большим удовлетворением отмечаем, что в последнее время достигнут ряд серьезных договоренностей между представителями органов законодательной и исполнительной власти, касающихся создания правовых основ саморегулирования. Принято, в частности, решение о прекращении работы над конкурирующим вариантом законопроекта «О саморегулировании и саморегулирующих организациях» под эгидой Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и сосредоточении совместной работы над аналогичным законопроектом, принятым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении. Рассмотрение данного законопроекта во втором чтении отложено на несколько месяцев для более глубокой проработки всех поступающих предложений, в том числе и от бизнес-сообществ.
На наш взгляд, совместная деятельность будет продуктивной лишь в том случае, если новый базовый закон о саморегулировании учтет положительные, оправдавшиеся жизнью положения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», касающиеся требований к СРО, их статуса, принципов взаимоотношений с государственными структурами.
