CC BY
146
10.2. «RULE OF LAW» В РАБОТЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Аблаева Эльвира Бекболатовна, канд. юрид. наук, докторант. Место учебы: Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. E-mail: [email protected]
Аннотация: В представленной работе автором сделана попытка уяснить понимание международного термина «Rule of law», применяемого в правовых документах международного характера. С этой целью, автором изучены официальные документы, принятые авторитетными международными организациями, из которых вытекает продвижение ими в своей работе идеи верховенства права. По итогам исследования, отмечено, что в работе международных организаций, верховенство права понимается и применяется неоднозначно. В работе одних международных организаций, оно является высшим идеалом и ценностным благом, к которому они стремятся, в работе вторых - принципом деятельности и сферой направленности, в третьих - мерой поведения и ответственности субъектов международного права, в четвертых - европейским стандартом в области защиты прав или судебной доктриной, в пятых - критерием человеческого измерения или комплексной концепцией безопасности. Такое положение вещей позволяет сделать вывод о том, что термин «Rule of law» не одинаково интерпретируется в международном праве, соответственно и в национальном праве он будет иметь различные толкования.
Ключевые слова: верховенство права; верховенство прав и свобод; концепция правового государства; судебная доктрина; принципы международного права; ценности права; международные организации.
«RULE OF LAW» IN THE WORK OF INTERNATIONAL ORGANIZATIONS
Ablayeva Elvira Bekbolatovna, PhD at law, competitor for Doctor's degree. Place of study: Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation. E-mail: [email protected]
Annotation: In the present work the author attempts to understand the international understanding of the term "Rule of law", used in legal documents of an international character. To this end, the author has studied the official documents adopted by influential international organizations, from which follows the promotion in their work the idea of the rule of law. The study noted that in the work of international organizations, rule of law and is used ambiguously. In the work of some international organizations, it is the highest ideal and good value to which they aspire, the second - principle and sphere of focus, in the third measure conduct and liability of subjects of international law in the fourth - European standard in the field of protection of the rights or judicial doctrine, the fifth criterion of the human dimension or the comprehensive concept of security. This situation leads to the conclusion that the term "Rule of law" is not uniformly interpreted in international law, respectively, in national law, it will have a different interpretation.
Keywords: rule of law; supremacy of human rights and freedoms; the concept of the rule of law; judicial
doctrine; the principles of international law; the values of law; international organizations.
Термин верховенство права широко встречается в международных источниках, что позволяет говорить о его взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права в области защиты прав и свобод человека, продекларированных в международных договорах, в особенности с принципом «pacta sunt servanda». Общеустановлено, что право международных договоров имеют приоритет над правом национальной системы. В контексте обозначенного, полагаем остановиться на правовых актах международного характера, принятых авторитетными международными организациями, в которых речь идет о верховенстве права, среди которых Организация Объединенных наций (ООН), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы, Европейский Союз и другие.
Верховенство права в работе Организации Объединенных наций
Высока роль ООН в установлении справедливости, мира и безопасности, а также в оказании содействия государствам-членам ООН по укреплению верховенства права, которое занимает ключевую позицию в работе ООН. При этом характер деятельности ООН самый разнообразный. Распад Советского Союза, появление на постсоциалистическом пространстве новых государств, переход к капитализму, смена социальных ценностей, полыхание этнических конфликтов и многие другие явления, в целом повлияли на геополитическую ситуацию во всем мире. Вызовы и угрозы, создающие опасность всему человечеству, вызвали обеспокоенность ООН, которая обратилась к мировому сообществу, призывая всех к сохранению международного мира и безопасности. В этих целях в период с 14 по 25 июня 1993 г. в Вене, ООН представил международную площадку диалога, где представители каждой страны-участницы на Всемирной конференции по правам человека, высказали свои идеи и взгляды относительно прав и свобод человека. По итогам конференции была принята «Венская декларация и Программа действий», нацеленные на принятие мер по уважению, соблюдению и защиты прав человека во всем мире. Также было создано Управление Верховного комиссара ООН по правам человека, в деятельности которого верховенство права считается одним из основных направлений.
Вслед за Венской конференцией в деятельности ООН наблюдается направление в продвижении им идеи верховенства права. Следующая встреча Глав государств и правительств ООН состоялась в Центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке с 6 по 8 сентября 2000 года, в ходе ее принята Декларация тысячелетия ООН, которым подтверждается решимость государств-участников в укреплении уважения к принципу верховенства права.
Сосредоточенность внимания на проблемах прав человека и верховенства права в дальнейшем замечается на Пленарном заседании высокого уровня 60-ой сессии Генеральной Ассамблеи, прошедшем в период с 14 по 16 сентября 2005 года, в Нью-Йорке. Всемирный саммит 2005 года завершился принятием Итогового документа, в котором права человека и верховенство права, наряду с развитием, миром и коллективной безопасностью, а также укреплением ООН, были отнесены к области четырех проблем, требующих своего разрешения. Главы государств и правительств, признали, что «все права человека, верхо-
венство права и демократия взаимосвязаны, подкрепляют друг друга и относятся к универсальным и неделимым основным ценностям и принципам ООН, активная защита и поощрение которых является их обязанностью»1.
Основной акцент в Итоговом документе сделан на необходимость укрепления полномочий Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, всеобщего обеспечения и соблюдения верховенства права, как на национальном, так и на международном уровне, проведения ежегодных мероприятий, создания в Секретариате подразделения по содействию верховенству права, активизации деятельности ООН по содействию верховенству права, усилению роли Международного суда.
И, самое главное - Итоговый документ включил в повестку дня Шестого комитета по правовым вопросам пункт: «Верховенство права на национальном и международном уровнях», в деле которого Шестой комитет с начала 2006 года достиг определенного прогресса.
Как видим, верховенство права в работе ООН стало темой постоянного обсуждения, оно утвердилось как одна из наиболее важных сфер деятельности ООН. Вместе с тем, значительно расширены сфера применения верховенства права и повышены степень его развития. Свидетельством тому, конечно же, являются ежегодные Резолюции Генеральной Ассамблеи, посвященные теме «верховенство права». Так, Генеральная Ассамблея на 61-ой сессии, проходившей в период с 12 сентября 2006 года по 18 сентября 2007 года, подтвердила, что «права человека, верховенство права и демократия, имеют важнейшее значение для обеспечения поступательного экономического роста, устойчивого развития, искоренения нищеты и голода и защиты всех прав человека и основных свобод»2. Вместе с этим, Генеральная Ассамблея отметила, что «укрепление и соблюдение верховенства права на национальном и международном уровнях, а также справедливости и благого управления, являются определяющими в деятельности ООН и ее государств-членов»3.
По итогам работы сессии, было предложено проводить в дальнейшем мероприятия по укреплению верховенства права на национальном и международном уровнях, а также разработках подтем, подлежащих обсуждению на последующих сессиях.
В последующих сессиях Генеральной Ассамблеи, в период с 2009 по 2017 годы, внимание было сконцентрировано на следующих подтемах пункта «Верховенство права на национальном и международном уровнях»:
1) поощрение верховенства права на международном уровне;
2) законы и практика государств-членов в вопросе осуществления международного права;
3) верховенство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных ситуациях;
4) верховенство права на национальном и международном уровнях;
5) верховенство права и мирное урегулирование международных споров;
6) обмен национальным практическим опытом государств в области укрепления верховенства права путем обеспечения доступа к правосудию;
7) роль многосторонних договорных процессов в поощрении и усилении верховенства права;
8) обмен информацией о национальной практике государств по осуществлению многосторонних договоров и практические меры по облегчению доступа к правосудию для всех, включая наиболее бедные, и уязвимые группы населения;
9) пути и средства дальнейшего распространения международного права для укрепления верховенства права.
Немаловажно отметить, что Главы государств и правительств и главы делегаций, признав принцип верховенство права, имеющим особое значение для международного сотрудничества и играющим огромную роль в укреплении международного мира и безопасности, прав человека и развитии, приняли «Декларацию по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровне»4.
Активизацию усилий ООН в контексте верховенства права, можно связать именно с изложенными в докладах Генерального секретаря ООН идеями о верховенстве права, которые, несомненно, в последующем отразились на дальнейшей работе ООН. В Докладах Генерального секретаря ООН часто освещаются вопросы верховенства права, поэтому акцентируем свое внимание на некоторых его выступлениях. К примеру, в докладе на тему «Верховенство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах»5, им впервые было дано его собственное понимание терминов «правосудие», «верховенство права» и «правосудие переходного периода». В понимании Кофи Аннан, «верховенство права, является концепций, составляющей основу миссии ООН и принципом управления»6.
Итак, «в соответствии с этим принципом, все лица, учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами и которые совместимы с
1 Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года [Электронный ресурс]: Резолюция 60/1 Генеральной Ассамблеи от 16 сентября 20о5 года. Режим доступа: Веб сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005 _ch1.shtml - Заглавие с экрана.
2 «Верховенство права на национальном и международном уровнях». [Электронный ресурс]: Резолюция A/RES/61/39, принятая Генеральной Ассамблеей 4 декабря 2006 года [по докладу Шестого комитета (A/61/456)]. Доступ из сайта Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/496/79/ PDF/N0649679.pdf?OpenElement
3 URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/ 496/79/PDF/N0649679.pdf?OpenElement
4 «Декларация совещания на высоком уровне Генеральной Ассамблеи по вопросу о верховенстве права на национальном и международном уровнях» [Электронный ресурс]: Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 24 сентября 2012 года [без передачи в главные комитеты (A/67/L.1)]. Доступ из сайта Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных наций. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/478/ 68/PDF/N1247868.pdf?OpenElement
5 «The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies» [Electronic resource]: The report of the Secretary-General of the United Nations dated 23 August 2004. Access from the website of the United Nations and the rule of law. URL: https://www.un.org/ ruleoflaw/blog/document/the-rule-of-law-and-transitional-justice-in-conflict-and-post-conflict-societies-report-of-the-secretary-general/
6 URL: https://www.un.org/ruleoflaw/blog/document/the-rule-of-law-and-transitional-justice-in-conflict-and-post-conflict-societies-report-of-the-secretary-general/
международными нормами и стандартами в области прав человека»'.
По мнению Генерального секретаря ООН, «для этого, необходимы меры, обеспечивающие соблюдение принципов примата права, равенства перед законом, ответственности перед законом, беспристрастного применения законов, разделения властей, участия в принятии решений, правовой определенности, недопущения произвола и процессуальной и правовой транспарентности»8.
Генеральный секретарь ООН сформулировал не только понятие верховенство права, выдвинув его в качестве принципа управления, но и выделил стандарты, относящиеся к критериям оценки верховенства права, обобщая которых можно обозначить следующим образом:
- принцип примата права;
- принцип равенства и ответственности всех перед законом и судом;
- принцип разделения властей;
- принцип плюралистической демократии;
- принцип правовой определенности;
- принцип доступности, открытости и справедливости правосудия.
Последующие меры по итогам Саммита 2005 года, подробно изложены в Докладе Генерального секретаря, из которого следует необходимость совершения широкого круга мероприятий ООН в рамках программ по оказанию содействия верховенству права в условиях конфликтных и постконфликтных ситуаций. В своем выступлении, докладчик представил конкретный механизм действий по выполнению решений в Итоговом документе Саммита 2005 года, а также остановился на компетенциях каждого органа, осуществляемых в рамках обеспечения верховенства права. Так, по мнению Кофи Аннан, «обеспечение верховенства права, будет занимать центральное место в деятельности Комиссии по миростроительству, Управление по поддержке ми-ростроительства должно будет использовать потенциал всей системы в области верховенства права, а Группа по верховенству права будет служить связую-
9
щим и координационным звеном всей системы» .
В ходе 61-ой сессии Генеральным секретарем ООН были высказаны предложения по укреплению механизмов системы ООН для оказания поддержки верховенства права и правосудия переходного периода в обществах, переживающих или переживших конфликт, а также даны рекомендации по оказанию помощи в области верховенства права. Рекомендации Генерального секретаря ООН10 затрагивают организацион-
7 URL: https://www.un.org/ruleoflaw/blog/document/the-rule-of-law-and-transitional-justice-in-conflict-and-post-conflict-societies-report-of-the-secretary-general/
8 URL: https://www.un.org/ruleoflaw/blog/document/the-rule-of-law-and-transitional-justice-in-conflict-and-post-conflict-societies-report-of-the-secretary-general/
9 «Осуществление решений, изложенных в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 года и предусматривающих принятие мер Генеральным секретарем». [Электронный ресурс]: Доклад Генерального секретаря ООН на 60-ой сессии Генеральной Ассамблеи. Доступ из сайта Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных наций. URL: https://digitallibrary.un.org/record/ 558714/files/A_60_430-RU.pdf
10 Объединение наших преимуществ: активизация усилий Ор-
ганизации Объединенных Наций по содействию верховенству
права. [Электронный ресурс]: Доклад Генерального секретаря ООН на 61-ой сессии Генеральной Ассамблеи A/61/636-S/2006/980 от 14 декабря 2006 года. Доступ из сайта Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных наций. URL:
ные вопросы, в частности, согласования действий, объединения усилий и координации работы структурных подразделений ООН в деле верховенства права.
На 66-ой сессии Генеральной Ассамблеи, Генеральный секретарь предложил «Программу действий по укреплению верховенства права на национальном и международном уровнях.
Из речи выступления Генерального Секретаря ООН следует, что на международном уровне верховенство права означает совместимость действий государств с нормами и принципами международного права, следование положениям Устава ООН, а также выполнение ими в полном объеме взятых на себя обязательств, вытекающих из ратифицированных ими международных договоров в соответствующих областях и сферах. В соответствии с Программой действий, укрепление верховенства права на международном уровне, преследует две меры: «повышение степени соблюдения норм международного права и укрепление международных механизмов разрешения споров»11. Первая, безусловно, предполагает повышение ответственности государств-членов в соблюдении ими Устава ООН, имплементацию норм международных договоров в национальную систему, укрепление механизма исполнения ими договорных обязательств. Вторая мера направлена на совершенствование деятельности Международного Суда и усиление его роли в международных отношениях, а также других международных судебных органов.
На национальном уровне, верховенство права означает соблюдение государством обязательств по признанию, соблюдению и обеспечению каждому в государстве прав и свобод, а в случаях их нарушения предоставление им реальных способов защиты. Программа действий в этой сфере предполагает различные меры: «повышение качества оказания государственных услуг, поддержку мира и безопасности в конфликтных и постконфликтных ситуациях, содействие по созданию благоприятных условий для человеческого потенциала, развития сфер экономики, борьбы с коррупцией, защиты прав, улучшения гражданского состояния, а также расширение прав и возможностей женщин и детей»12.
Помимо Генеральной Ассамблеи и Генерального Секретаря ООН идею верховенства права продвигают и другие органы ООН, как Совет Безопасности. К примеру, Совет Безопасности ООН 24 сентября 2003 года обсудил вопросы верховенства права и правосудия переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах, 6 октября 2004 года - «Правосудие и верховенство права: роль Организации Объединенных Наций», 22 июня 2006 года - «Укрепление международного права: верховенство права и поддержание международного мира и безопасности».
Немаловажно отметить и деятельность Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, осуществляющего разработку инструментов по обеспечению верховенства права в основном для выходящих из конфликтов и кризисов стран. Инструменты могут применяться всеми странами и миссиями ООН на местах как методическое руководство в области правосу-
https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/ 661/03/PDF/N0666103.pdf?OpenElement
11 URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/ 267/03/PDF/N1226703.pdf?OpenElement
12 URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/ 267/03/PDF/N1226703.pdf?OpenElement
13.
дия переходного периода и по установлению верховенства права. Инструментами по обеспечению верховенства права в постконфликтных государствах, являются следующие документы:
- Преобразование сектора правосудия1
- Меры судебного преследования ;
- Комиссии по установлению истины15;
- Проверка: основа для практической деятельности16;
- Мониторинг правовых систем17.
При их разработке, 42 института были определены в качестве сектора по обеспечению верховенства права, среди которых 3 сектора учтены наиболее приоритетными: судебная власть; правоохранительные органы; пенитенциарная система. Эти инструменты оказывают огромное содействие государствам-участницам в реализации судебной власти, в осуществлении преследования лиц, совершивших преступления против международного мира и безопасности человечества, в установлении истины, в реформировании государственных институтов, в проведении контроля над деятельностью правовых систем.
Нормативной правовой базой, регламентирующей сферу деятельности ООН в вопросах верховенства права, служат принципы международного гуманитарного права и международного уголовного права, а также нормы международного права, определяющие правовое положение беженцев. Работа ООН в этой сфере деятельности заключается не только в продвижении им идеи верховенства права, но вместе с тем и в его защите, поощрении и в восстановлении, и охватывает, как сообщества, которые пережили конфликты, так и переживают его. Верховенство права реализуется в различных сферах права и в двух уровнях: надцио-нальном и национальном.
Верховенство права в работе Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе
Учитывая важность и значимость идеи верховенства права для правовых государств, развивающихся демократическим путем, государства - участники ОБСЕ, выработали ряд международных стандартов и приняли различного рода документы, к достижению которых направлены усилия Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Это Заключительный акт Хельсинки 1975 г., Венский документ ОБСЕ 1989 г., Копенгагенский документ СБСЕ 1990 г. и многие другие.
На сегодняшний день, БДИПЧ, Верховный комиссар по делам меньшинств и Представитель по вопросам свободы средств массовой информации, являются важнейшими инструментами по обеспечению уважения прав человека, демократии и верховенства права. Страны-участницы ОБСЕ в целях обеспечения условий и упрочения прогресса в деле создания мира, безопасности, социальной справедливости и международного сотрудничества, провели в Париже с 30 мая по 23 июня 1989 года первое Совещание Конференции по человеческому измерению. В работе второй Конференции по человеческому измерению, прошедшей в Копенгагене с 5 по 29 июня 1990 года были обсуждены
13 URL: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Ruleoflaw Mappingru.pdf
14 URL: http://www.refworld.org.ru/docid/52554f910.html [последняя дата доступа 14 ноября 2017].
15 URL: http://www.refworld.org.ru/docid/52554f940.html [последняя дата доступа 14 ноября 2017].
16 URL: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Ruleoflaw Vettingru.pdf
17 URL: http://www.refworld.org.ru/docid/52554f8cada.html [по-
следняя дата доступа 14 ноября 2017].
вопросы, определяющие степень соблюдения странами-участницами обязательств, касающихся человеческого измерения. Дальнейшими шагами в этом вопросе является утверждение Копенгагенского документа по человеческому измерению, отправной точкой которого является Итоговый документ, принятый в ходе Венской встречи представителей стран-участниц ОБСЕ, прошедшей в Вене с 4 ноября 1986 года по 19 января 1989 года. Напомним, Венская встреча состоялась в соответствии с положениями совещаний ОБСЕ, которые впервые прошли в Хельсинки 3 июля 1973 года, продолжились в Женеве с 18 сентября 1973 года по 21 июля 1975 года, и закончились в Хельсинки 1 августа 1975 года. Акт, принятый по итогам этих трех Совещаний именуется, как Заключительный акт Хельсинки, положения которого и стояли на повестке дня Венской встречи. Значимость Акта состоит в том, что страны-участницы ОБСЕ по результатам этих совещаний приняли Декларацию принципов, которыми они должны будут руководствоваться во взаимных отношениях и осуществлять меры по их реализации. Декларация состоит из следующих принципов:
I. Суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету.
II. Неприменение силы или угрозы силой.
III. Нерушимость границ.
IV. Территориальная целостность государств.
V. Мирное урегулирование споров.
VI. Невмешательство во внутренние дела.
VII. Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений.
IX. Сотрудничество между государствами.
X. Добросовестное выполнение обязательств по международному праву18.
Отметим, что именно объединенными усилиями стран-участниц ОБСЕ, принимавших участие в Копенгагенском Совещании, внесен вклад в продвижение декларативных принципов и положений, изложенных в Заключительном Акте Хельсинки. Основная ценность Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению ОБСЕ, заключается в стремлении стран-участниц ОБСЕ обеспечить полное уважение прав человека и основных свобод и развитие обществ, основанных на плюралистической демократии и верховенстве права.
Таким образом, можно заключить, что человеческое измерение в деятельности ОБСЕ, является принятой им комплексной концепцией международной безопасности, своего рода общим порядком, действующим в европейском пространстве, которые определяются на основе следующих измерений.
1) полное обеспечение уважения прав человека;
2) соответствие принципу плюралистической демократии;
3) соблюдение верховенства права.
Можно предположить, что эти измерения служат стандартами в качестве критериев, на основе которых оценивается достойный уровень жизни граждан той или иной страны-участницы.
Третье измерение, как верховенство права в работе ОБСЕ играет существенную роль в продвижении и защите прав человека, неотъемлемым элементом которого являются демократические начала, которые, безусловно, касаются порядка проведения выборов и референдума. «Верховенство права, - по признанию
URL: https://www.osce.org/ru/mc/39505?download=true
стран-участниц ОБСЕ, - это не просто формальная законность, но справедливость, основанная на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемая учреждениями, образующими структуры обеспечивающие ее наиболее полное выражение» 9 В качестве структурных учреждений выступают сильные юристы, профессиональные правозащитники, независимые суды и беспристрастные органы уголовного преследования. Осуществляемые судами и органами прокуратуры справедливые и доступные процедуры, прозрачность и законность их деятельности, как раз таки, и являются теми факторами, с помощью которых возможно реализовать идею верховенства права.
В продвижении верховенства права, как видим, высока роль БДИПЧ, осуществляющего работу по вопросам обеспечения независимости судебной власти, в области реформирования системы уголовного правосудия, по проведению мониторинга судебных процессов, по оказанию содействия в осуществлении расследований по делам о военных преступлений. К примеру, офис БДИПЧ, созданный в столице Казахстана в г. Астана оказывает содействие во взаимоотношениях между публичной властью и гражданским обществом, в улучшении качества казахстанского законодательства, в реализации международных договоров, в обеспечении защиты прав и свобод человека, а именно в продвижении верховенства права и укреплении демократических институтов.
При этом нужно упомянуть, что в деятельности ОБСЕ отсутствует механизм защиты прав человека, созданного в форме судебного органа или иного учреждения, аналогично созданного Советом Европы как Европейский суд по правам человека, либо ООН как Международный суд. Тем не менее, такое положение вещей не исключает возможности стран-участниц ОБСЕ сделать соответствующего рода заявления, сообщения, обращения в компетентные органы ОБСЕ о нарушениях в области человеческого измерения.
Верховенство права в работе Совета Европы
Одним из принципов, которым руководствуется Совет Европы, является также верховенство права. В основе Устава Совета Европы от 5 мая 1949 года лежат идеалы об укреплении мира, о сохранении человеческого общества и цивилизации, преданности к духовным и моральным ценностям. Уставом провозглашены принципы, представляющие собой основу демократии, как свобода личности, политическая свобода и верховенство права. Принимая Устав Совета Европы, его страны-участницы преследовали цель - «защита и осуществление идеалов и принципов», для достижения которых необходимо было сблизить европейские государства и проводить тесное сотрудничество в интересах социального и экономического прогресса стран Европы. В этой связи, ст. 3 Устава установила обязанность: «Каждый Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета, определенной в главе I.». Невыполнение Членами Совета Европы этих обязательств, влечет за собой исключение их из состава Совета»20.
19 URL: http://www.osce.org/ru/odihr/1475917downloacHrue
20 Устав Совета Европы. [Электронный ресурс]: Конвенция от 5 мая 1949 года. Доступ из сайта Совета Европы. URL:
Преамбулой Конвенции от 4 ноября 1950 года «О защите прав человека и основных свобод», которая признана одним из основных документов Совета Европы, продиктована «приверженность Правительств
европейских государств к идеалам, свободам и верхо-
21
венству права»21.
Приняв Европейскую Конвенцию, страны-участницы Совета Европы продемонстрировали свое желание в деле продвижения верховенства права, которое гарантирует, в первую очередь, право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 5), право на справедливое судебное разбирательство (ст. 6), право на эффективное средство правовой защиты (ст. 13) и устанавливает запрет на дискриминацию (ст. 14).
Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская Комиссия), созданная на основе «Частичного соглашения об учреждении Европейской комиссии за демократию через право»22, в своей работе руководствуется принципами демократии, защиты прав человека и верховенством права. Венецианская Комиссия, будучи независимым консультативным органом, в целях реализации отмеченных принципов сотрудничает с государствами-членами Совета Европы, а также с государствами, не являющимися его членами, и с заинтересованными международными организациями и структурами, оказывая им содействие в развитие конституционного права, в проведении выборов и референдумов, в совершенствовании деятельности судов, в правовом обучении. Как вытекает из пункта б) ст. 2 Устава Венецианской комиссии, «деятельность, затрагивающую реализацию принципа верховенства права, Венецианская Комиссия признает в
23
качестве одной из приоритетных» .
Выводы, мнения и заключения Венецианской Комиссии носят рекомендательный характер.
В своем Докладе о верховенстве права, Венецианская комиссия, ссылаясь на авторитетные мнения членов комиссии, в содержание верховенства права включает шесть критериев, которые в свою очередь, выступают стандартами верховенства права, по которым оценивается степень соблюдения верховенства права. Это следующие критерии: «соблюдение законности; правовая определенность; запрет на произвол; доступ к правосудию; соблюдение прав человека; равенство перед законом и недопущение дискримина-
24
ции»
https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-
/conventions/rms/0900001680306055
21 «О защите прав человека и основных свобод» [Электронный ресурс]: Конвенция (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [N 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом N 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)). Доступ из Официального сайта компании «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n= 30222&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.9595823837640991#0
22 Resolution(90)6 On a Partial Agreement Establishing the European Commission for Democracy through Law (adopted by the Committee of Ministers on 10 May 1990 at its 86th Session). URL: http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_01_Statute_old
23 Устав Европейской комиссии за демократию через право. Резолюция Res(2002)3 о принятии пересмотренного Устава Европейской Комиссии за демократию через право (принята Комитетом Министров 21 февраля 2002 года на 784-ом заседании Постоянных представителей Министров). Режим доступа: URL: http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/default.aspx?p=01_01_St atute&lang=RU
24 URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default. aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-rus
Попытаемся раскрыть содержание каждого критерия.
Итак, первый критерий - соблюдение режима законности. Законность предполагает юридическую силу конституции, наличие судебного контроля, действие органов государственной власти во исполнение закона и в соответствие с законом, соотношение национального и международного права, пределы полномочий органов исполнительной власти, осуществление прозрачных, подотчетных и демократичных законодательных процедур принятия законов, порядок и условия режима государственной безопасности. Применительно к национальному законодательству этот критерий требует соблюдение принципа взаимной ответственности государства и личности, а применительно к международному праву - принципа исполнения договоров «pacta sunt servanda».
Второй критерий - правовая определенность. Правовая определенность предъявляет требования к содержанию норм закона, которые должны быть доступными к пониманию, правильно истолковываться и применяться в точном соответствии с текстом закона. Вместе с тем, правовая определенность предполагает соблюдение принципов обратной силы закона, правомерных ожиданий, «res judicata» и «ne bis in idem».
Третий критерий - запрет на произвол. Запрет на произвол предполагает, чтобы управляющие субъекты при применении управомачивающих норм, позволяющих им действовать по своему усмотрению, не привели к вынесению в отношении управляемых ими субъектов незаконных решений или совершению ими в отношении последних неправомерных действий.
Четвертый критерий - доступ к правосудию. Доступность правосудия означает предоставление каждому право на судебную защиту и свободы обжалования в суде решений, действий (бездействий) органов государственного управления и местного самоуправления, их должностных лиц, а также осуществление справедливых процедур и открытых слушаний.
Пятый критерий - соблюдение прав человека,
который предполагает осуществление антикоррупционных мер и исключение конфликта интереса, способных привести к нарушениям прав человека, а также защиту личности и его персональных данных.
Шестой критерий - равенство перед законом и недопущение дискриминации, означают соблюдение принципа равного обращения со всеми лицами, независимо от их расовой, этнической или национальной принадлежности, а также религиозных и политических убеждений.
Содержание раскрытых критериев, позволяет сказать, что Венецианская Комиссия рассматривает верховенство права не как концепцию права, а как судебную доктрину, выработанную на основе прецедентной практики Европейского Суда по правам человека. Следовательно, верховенство права, являясь судебной доктриной, в понимании этого органа служит европейским стандартом в области защиты прав и в сфере правосудия.
Верховенство права в работе Европейского Союза
Верховенство права наряду с правами человека, свободой, демократией и равенством, как вытекает из Преамбулы Договора о Европейском Союзе, являются универсальными ценностями Европейского Союза. В соответствии с пунктом 2 ст. 6 Договора о Европейском Союзе, «основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и
основных свобод и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Европейского Союза в качестве общих принципов»25.
Казахстан, со дня провозглашения в 1990 году Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан, установил тесное сотрудничество с Европейским Союзом. С вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 1999 года между Казахстаном и Европейским Союзом проводится диалог по вопросам осуществления торговли и привлечения инвестиций. В настоящее время, начиная с 2011 года диалог сотрудничества расширен, и охватывает такие отрасли, как право и политика, экономика, коммуникация. Казахстан является одной из приоритетных стран Центральной Азии, недавно оказавшейся на европейской политической арене, которой на протяжении значительного времени Европейский Союз, как и Кыргызстану, Таджикистану, Туркменистану, Узбекистану, оказывает содействие в проведении реформ в системе судов, в сфере управления государством, в правоохранительной деятельности. Вместе с этим, в вопросах модернизации национального законодательства, совершенствования его практики применения, а также улучшения имплементации международных инструментов, принятых Советом Европы.
Одним из инструментов сотрудничества Казахстана и Европейского Союза выступает - «Инструмент по сотрудничеству в целях развития (DCI)"26. Финансируемая Европейским Союзом инициатива верховенства права преследует цели, направленные на укрепление взаимодействия в области верховенства права, на оказание содействия в реформировании судебной системы и улучшения его правоприменительной практики в странах Центральной Азии. Инициатива заключается в сближении правовых систем стран Центральной Азии к лучшим европейским стандартам в области защиты прав и свобод человека, в особенности в сфере правосудия. Основная работа проводится в сфере административной юстиции и уголовного правосудия.
Посредством Инструмента сотрудничества в целях развития (DCI) с апреля 2012 года стартовал проект Платформа верховенства права в Центральной Азии, в рамках которого функционирует региональная программа «Поддержка верховенства права в Центральной Азии», содействующая развитию судебной системы Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана.
Кроме того, в рамках Инициатив, исполнительный орган Европейского Союза в лице Европейской Комиссии, поддерживает и другие проекты, направленные на модернизацию государственной службы; усиление роли гражданского общества; реформирование судебной системы; повышение эффективности правосудия; гуманизацию и экономию мер уголовной репрессии; улучшение доступа уязвимых категорий осужденных к правосудию; совершенствование системы ювенальной юстиции.
В начале текущего года на сайте Верховного Суда РК опубликована информация о запуске совместного нового проекта Европейского Союза и Международной тюремной реформы Penal Reform International (PRI) в Центральной Азии: «Поддержка судебной реформы в
25 URL: http://eulaw.edu.ru/spisok-dokumentov-po-pravu-evropej-skogo-soyuza/uchreditelnye-dokumenty/dogovor-o-evropejskom-soyuze-novaya-redaktsiya/
26 URL: http://ruleoflaw.eu/wp-content/uploads/2013/12/120928-
1_RLP_Leaflet_r.pdf
Казахстане: повышение потенциала организаций гражданского общества с целью улучшения доступа уяз-
27
вимых категорий осужденных к правосудию» .
Все программы, реализуемые и финансируемые Европейским Союзом по укреплению верховенства права, как видим, охватывают такие области, как судебная реформа, качество и эффективность казахстанской системы правосудия, ювенальная юстиция и гражданское общество.
Верховенство права в работе иных международных организаций
Международная неправительственная организация «World Justice Project» разработала и представила в 2010 году Индекс верховенства права «The Rule of Law Index», измеряющий правовую систему государств, охваченных исследованием по следующим девяти показателям, достижение которых позволяют говорить о соблюдении верховенства права:
Ограничение полномочий институтов власти.
Отсутствие коррупции.
Открытое правительство.
Защита основных прав.
Порядок и безопасность.
Правоприменительная деятельность.
Гражданское правосудие.
Уголовное правосудие.
Неформальное правосудие.
Индекс верховенства права выявляется на основе мнений экспертов и населения. В 2016 году в десятке лидирующих стран оказались Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция, Нидерланды, Германия, Австрия, Новая Зеландия, Сингапур и Великобритания. Казахстан в этом рейтинге занял 73 место, по-прежнему опережая Россию, расположившуюся на 92 месте и Узбекистан, следующий за ней. Стоит заметить, что в сравнении с индексом верховенства права 2015 года, Казахстан в 2016 году, также как и Россия, спустившаяся с 75 на 92 место, опустился с 65 места на 73 место28.
Крупнейшая в мире общественная организация юристов - Американская ассоциация юристов (ААЮ), созданная в 1878 г. как общенациональное добровольное объединение юристов, следуя своей миссии по служению равным образом членам ассоциации, профессии юристов и общественности, защите свободы и предоставлении правосудие в качестве национального представителя юридической профессии, преследуют 4 цели:
1. Служить членам Ассоциации.
2. Улучшить юридическую профессию.
3. Устранить предвзятость и повышение разнообразия.
4. Продвигать верховенство закона.
Американская Ассоциация юристов в Казахстане
(ABA ROLI) функционирует с 1999 года, и оказывает содействие в совершенствовании национального законодательства и улучшения его правоприменительной практики с целью приведения их в соответствии с международными стандартами в области прав человека и в сфере правосудия. Основная работа заключается в реализации образовательных программ, в проведении учебных семинаров, в экспертной оценке законопроектов и законодательных актов.
Как видим, значение верховенства права настолько широко и глубоко, что можно придать этому термину
27 См. Официальный сайт Верховного Суда РК: URL: https://sud.gov.kz/rus
28 URL: https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/ RoLI_Final-Digital_0.pdf
любой смысл. Согласимся с мнением Д.В. Красикова о том, что «высокая роль, отводимая верховенству права в учредительных и иных актах современных международных организаций, в настоящее время не определяет единообразия в их подходах к определению со-
29
держания данного понятия»29.
Проанализированные нами учредительные и официальные документы рассмотренных выше международных организаций свидетельствуют, что верховенство права, является неким алгоритмом, определяющим меру поведения субъектов международного права; либо формулой, характеризующей стандарт ценностных благ, в основном соответствующих идеалам европейских государств; либо критерием, измеряющим человеческие ресурсы; либо индикатором, показывающим демократическое развитие государств; либо международной системой, защищающей права человека.
«Недостаточная определенность содержания категории верховенства права, - как верно пишет Грачева С.А., - во многом обусловлена дискуссионностью и отсутствием однозначных ответов на ключевые вопросы, способных дать представление о данном феномене»30.
В числе ключевых вопросов остаются такие вопросы как:
1) факторы, определяющие соблюдение государствами-участниками конвенционного права принципа «Rule of law»;
2) требования, относящиеся к содержанию принципа «Rule of law»;
3) признаки, раскрывающие понятие «Rule of law»;
4) условия восприятия принципа «Rule of ^»в национальной системе государств-участников конвенционного права;
5) меры, обеспечивающие «Rule of law»;
6) критерии, по которым можно разграничить «Rule of law» и верховенство закона.
Термин «Rule of law», в первую очередь, предполагает верховенство прав и свобод человека во всем мире, для осуществления и защиты которых необходимы действенные механизмы. Именно на создание механизма, обеспечивающих абсолютное верховенство прав и свобод человека, их полное осуществление и всестороннюю защиту, направлены усилия всех международных организаций. В этом контексте, можно сказать, что «Rule of law» выступает универсальным механизмом, который эффективно содействуют признанию, уважению, поощрению, соблюдению и восстановлению прав человека. Не случайно, значимая роль в установлении и обеспечении верховенства права, отводится структурным учреждениям государств.
Верховенство права, в тоже время, предъявляет требования, относящиеся к содержанию принимаемых законов - законы должны быть правовыми; к деятельности судебной власти - суды должны быть независимыми и вершить справедливое правосудие; к легитимности государственной власти - действия государства должны быть совместимы с идеями о равенстве, свободе и справедливости.
Таким образом, условиями соблюдения и реализации идеи верховенства права в правовых государствах, является наличие права в государстве и связан-
29 Красиков Д.В. Подходы международных организаций к определению содержания понятия «верховенство права». URL: http://сгюа.рф/documents//vestnik/files/02-2011 .pdf
30 Грачева С.А. Доктрина верховенства права и судебные правовые позиции. Журнал российского права № 4 - 2014. - С.34.
ность права с государством. В этой связи, одними из ключевых элементов, определяющими верховенство права служат порядок избрания и назначения органов государственной власти, а также процедуры проведения референдума, соответствующих демократическим началам.
В обоснование ценностей государства в пользу человека, верховенства его прав и свобод, можно привести следующие два принципа, свойственных континентальным системам права, которые играют важную роль в механизме обеспечения верховенства права:
1) принцип, действующий внутри государства - это «принцип взаимной ответственности государства и личности», который возникает на основании общественного договора и, соответственно, составляет основу взаимоотношений между государством и личностью.
2) принцип, действующий над государством - это «pacta sunt servanda», который возникает на основании международного договора и, соответственно, составляет основу международных отношений между государствами-участниками.
Список литературы:
1 Грачева С.А. Доктрина верховенства права и судебные правовые позиции. Журнал российского права № 4 - 2014. - С.33-45.
2 Красиков Д.В. Подходы международных организаций к определению содержания понятия «верховенство права». URL: 11Йр://сгюа.рф^оси1Т1еп18//уе81п1к/ files/ 02-2011 .pdf
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 86%
