CC BY
70Руководитель следственного органа: новые полномочия по контролю за деятельностью следователя *
© Н. Н. Гусев, 2008
Новое законодательство изменило баланс ведомственного процессуального контроля и процессуальной самостоятельности следователя. Новые нормы придают ведомственному контролю черты надзорной деятельности, что, с одной стороны, сформулировано законодателем недостаточно последовательно, с другой — не согласуется с концепцией судебной реформы.
Ключевые слова: следователь, руководитель следственного органа, ведомственный контроль, надзор,
концепция судебной реформы.
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации“» \ внеся значительные изменения в различные институты уголовного процесса, при этом кардинально изменил сущность и характер правоотношений, складывающихся в ходе осуществления досудебного производства между следователем и руководителем следственного органа, следователем и прокурором, руководителем следственного отдела и прокурором.
Предметом исследования мы определили новое правовое положение руководителя следственного органа. Именно новое, поскольку оно не только обусловлено прибавлением полномочий (их число в ч. 1 ст. 39 УПК РФ увеличилось до 12 пунктов), но и, вопреки сложившемуся в теории уголовного процесса представлению, изменило баланс соотношения ведомственного процессуального контроля и процессуальной самостоятельности следователя. Что особенно опасно, создало условия для посяга-
тельства на «золотое» право следователя — принять решение по внутреннему убеждению, в том числе и решение о привлечении лица в качестве обвиняемого.
К такому выводу нас приводят следующие положения, вытекающие из анализа закона. Указание руководителя следственного органа следователю может быть обжаловано последним вышестоящему руководителю следственного органа. Как может быть разрешена ситуация, если вышестоящий руководитель не согласится с возражениями следователя? Обязан ли будет следователь исполнить указание? До изменений УПК РФ при несогласии следователя с рядом указаний дело передавалось другому следователю. Сегодня этот механизм не прописан. Ответы на поставленные вопросы УПК РФ не дает. При требовании прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, руководитель следственного органа может принять и направить его следователю. Следователь направляет возражения также через руководителя следственного органа. Далее дей-
* Работа выдвинута и представлена на Международной научно-практической конференции «Россия и регионы в XXI веке: проблемы и перспективы развития (Казань, 2007 г.).
ствует порядок обращения прокурора к вышестоящим руководителям следственного органа. Таким образом, и в этой ситуации судьбу представленных следователем возражений решает руководитель следственного органа.
В правоприменительной практике следственных подразделений органов внутренних дел давно сложилась ситуация, когда начальник следственного подразделения визировал многие решения следователя, которые затем должны были направляться далее прокурору (а в определенных случаях — в суд). Начальник следственного отдела играл роль своеобразного первого фильтра, отсекающего незаконные или необоснованные постановления следователя от поступления их прокурору или в суд. Решения, требовавшие судебного решения, проверялись еще и прокурором. Возникал вопрос о дублировании полномочий и некотором излишестве проверок. Предлагалось позволить следователю самостоятельно обращаться в суд.
Последние изменения уголовно-процессуального законодательства не сведены просто к юридическому закреплению фактически сложившихся отношений между следователем и его непосредственным руководителем. Новые нормы затрагивают саму сущность ведомственного контроля, придавая ему отдельные черты надзорной деятельности, что с очевидностью подтверждается правом руководителя следственного органа отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, отстранять следователя от дальнейшего производства по делу и др. Основное отличие надзора за исполнением законов при осуществлении предварительного следствия от ведомственного контроля традиционно заключалось в том, что прокурор обладал не только властными, но и распорядительными полномочиями. Такие права, как право отменять незаконные или необоснованные постановления следователя либо нижестоящего руководителя следственного органа, право продлевать срок предварительного следствия и возвращать уголовное дело для производства дополнительного расследования, всегда были присущи именно прокурору как субъекту, производящему надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание.
Научный и практический интерес представляет соотношение сегодняшнего правового статуса руководителя следственного органа и статуса, продекларированного в Концепции судебной реформы в Российской Федерации. Нормы данного документа гласят, что «недопустимо процессуальное подчинение следователя административным начальникам, наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя» 2. Анализ действующего закона позволяет сделать вывод о несовпадении идей
Концепции с нормами Уголовно-процессуального кодекса.
Положения ст. ст. 37-39 УПК РФ — в системе норм уголовно-процессуального законодательства — приводят к выводу, что, с одной стороны, прокурор остается субъектом, осуществляющим надзор за исполнением законов при проведении предварительного следствия (хотя и без предоставления ему надлежащих средств для реального контроля), с другой — новыми (надзорными) полномочиями наделяется руководитель следственного органа. Такое положение кардинально меняет весь спектр правоотношений трех интересующих нас участников уголовного судопроизводства: следователя, руководителя следственного органа, прокурора. Изменения во многом неожиданные, поскольку в теории уголовного процесса многие из них именно в контексте последних изменений закона не обсуждались 3.
Сегодня, наверное, рано говорить о необходимости и возможности большей самостоятельности следователя, как, например, в ряде европейских стран. Зачастую уровень правоприменителя в нашей стране просто не соответствует тому уровню, которому должен отвечать следователь — лицо, от имени государства наделенное правом осуществлять уголовное преследование. Это, безусловно, оправдывает существование ведомственного процессуального контроля, но, на наш взгляд, статус руководителя следственного органа в свете последних изменений УПК РФ ограничивает процессуальную самостоятельность следователя.
Наделив руководителя следственного органа новыми полномочия и тем самым изменив сущность ведомственного процессуального контроля, законодатель при этом поставил ряд проблем, связанных с регламентацией отдельных, традиционных полномочий руководителя следственного органа. В частности, нас заинтересовало право начальника на возбуждение уголовного дела. До внесения изменений в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ ч. 2. ст. 39 данного Кодекса прямо предусматривала право начальника следственного отдела возбуждать уголовное дело. При анализе действующего УПК позиция законодателя представляется неоднозначной. Из системного толкования закона следует, что руководитель следственного органа вправе принять уголовное дело к своему производству (о праве на возбуждение уголовного дела не сказано). Получается не логично: есть право влиять на решения следователя, отменять незаконные и необоснованные решения, а права возбудить дело при обнаружении признаков преступления нет.
В правоприменительной деятельности этот вопрос стоит не так остро, поскольку все дела возбуждают следователи, в том числе и после указаний своих непосредственных руководителей. И все же, на наш взгляд, позиция законодателя будет бо-
Предвестник
67
лее последовательной, если данное право руководителя напрямую закрепить в законе.
1 См.: Рос. газета. — 2007. — 8 июня.
2 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. — М., 1992. — С. 65-66.
3 Еще в рамках предыдущего законодательства высказывались идеи о предоставлении начальнику след-
ственного подразделения права на отмену любых постановлений следователя без обращения с ходатайством к прокурору. В основу такой мысли были положены доводы о том, что руководитель любого ведомства должен быть наделен правом отменить решение, принятое его подчиненным, если оно противоречит закону (см.: Стат-кус В. Ф., Жидких А. А. Органы предварительного следствия в системе МВД Российской Федерации: история, современное состояние и перспективы. — М., 2000. — С. 25).
