CC BY
68
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.734.5:37.014:338.3
Э. С. Навасардова, Р. В. Нутрихин*
Российское законодательство о государственно-частном партнерстве образовательных учреждений и объединений работодателей в аграрной сфере
В статье рассматриваются нормы российского законодательства, которые регулируют взаимодействие образовательных учреждений и объединений работодателей по подготовке профессиональных кадров для предприятий аграрной сферы, с позиций формы юридического оформления такого взаимодействия в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.
The article considers the norms of the Russian legislation which regulate interaction of educational institutions and associations of employers on training of professional shots for the enterprises of the agrarian sphere. It is accented the form of legal registration of such interaction according to the legislation of the Russian Federation and its subjects.
Ключевые слова: образовательное право, образовательное учреждение, объединения работодателей, государственно-частное партнерство.
Key words: educational right, educational institution, associations of employers, public-private partnership.
Основным нормативно-правовым актом в области регулирования отношений по консолидации работодателей является Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. №156-ФЗ «Об объединениях работодателей». Согласно п. 1 ст. 3 указанного закона под объединением работодателей следует понимать такую форму некоммерческой организации, которая основана на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).
Более развернутое определение данного понятия дает Трудовой кодекс РФ: объединение работодателей - некоммерческая организация, объединяющая на добровольной основе работодателей для представительства
* © Навасардова Э. С., Нутрихин Р. В., 2015
275
интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Недостаток приведенных нормативных дефиниций заключается в том, что они не предусматривают взаимодействия объединений работодателей (ОР) с образовательными учреждениями и их сетевыми объединениями.
Статья 4 ФЗ «Об объединениях работодателей» предусматривает, что они могут создаваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому, территориально-отраслевому признакам. Общероссийские объединения работодателей осуществляют деятельность на территории более половины субъектов РФ. Межрегиональные ОР действуют на территории как минимум двух субъектов РФ, региональные ОР - на территории одного субъекта, территориальное ОР - на территории одного муниципального образования. Общероссийское отраслевое ОР создается при условии вхождения в него работодателей более половины субъектов РФ, в трудовых отношениях с которыми состоит не менее половины работников конкретной отрасли или вида деятельности.
Объединения работодателей действуют исходя из принципов добровольности вступления в них и выхода из них работодателей; самостоятельного определения ими целей, видов и направлений своей работы; независимости их деятельности.
Статья 5 ФЗ «Об объединениях работодателей» устанавливает, что взаимодействие объединений работодателей, профессиональных союзов и их объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений осуществляется на основе принципов социального партнерства. В приведенном здесь закрытом перечне учреждений, тесно взаимодействующих с объединениями работодателей, опять же не нашлось места для образовательных учреждений, что является, на наш взгляд, весьма существенным недостатком анализируемого нормативноправового акта.
В первоначальной редакции ФЗ «Об объединениях работодателей» 2002 г. вообще отсутствовали какие-либо положения о роли ОР в реализации государственной политики в области образования. Лишь Федеральным законом от 01.12.2007 г. № 307-ФЗ ст. 13 была дополнена новым пунктом о том, что ОР имеют право: участвовать в мониторинге и прогнозировании потребностей экономики в квалифицированных кадрах, а также в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, в том числе в разработке федеральных государственных
276
образовательных стандартов и федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования.
Помимо этой новеллы, в ФЗ «Об объединениях работодателей» иные варианты их участия в развитии государственной системы профессионального образования не упоминаются. Исходя из того, что в приведенную нормативную дефиницию «объединение работодателей» не внесено изменений, указывающих на необходимость взаимодействия ОР с образовательными учреждениями, можно сделать вывод о том, что участие ОР в проведении государственной политики в сфере подготовки кадров данный федеральный закон предлагает осуществлять во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, а также с профсоюзами. Отсюда следует, что реализуемое на практике взаимодействие объединений работодателей с образовательными учреждениями остается за рамками регулирования федерального законодательства и осуществляется на основе цивилистического принципа свободы договора и независимого волеизъявления участников указанных общественных отношений - в сфере гражданского общества, а не законодательно регламентированной системы реализации государственной политики в области образования.
Данный федеральный закон помимо рассмотренных положений регулирует весь спектр прав, обязанностей и ответственности объединений работодателей и их отдельных участников; порядок создания ОР и органов управления ими, состав учредительных документов и имущества, порядок их реорганизации и ликвидации.
Пункт 10 ст. 13 ФЗ «Об объединениях работодателей» определяет, что они участвуют в разработке и реализации основных направлений государственной политики в области образования в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
В этой связи было принято Постановление Правительства РФ от
24.12.2008 г. № 1015 «Об утверждении Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования». Оно установило, что в данной деятельности могут принимать участие все виды объединений работодателей, включая даже ОР нижнего звена - территориальные.
Помимо указанного положения и дублирования нормы п. 10 ст. 13 из ФЗ «Об объединениях работодателей» Постановление Правительства РФ
277
№1015 содержит только перечень видов участия ОР в разработке и реализации государственной политики в сфере профессионального образования.
Пункт 6 настоящих «Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования» дает право объединениям работодателей участвовать, совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки (Министерство образования и науки РФ), в формировании системы независимой оценки качества профессионального образования. В развитие данной нормы было разработано «Положение о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования» от
31.07.2009 №АФ-318/03, утвержденное Минобрнауки РФ и Общероссийским объединением работодателей - РСПП (Российским союзом промышленников и предпринимателей). Этим небольшим по объему Положением были установлены цели, принципы и направления деятельности системы независимой оценки качества профессионального образования, а также состав ее субъектов.
Важнейшим документом, отражающим современный формат государственно-частного партнерства в области сельского хозяйства, является Отраслевое соглашение по агропромышленному комплексу РФ на 20092011 гг. от 26.12.2008 г. Со стороны федеральных органов исполнительной власти оно подписано Министром сельского хозяйства и руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, со стороны объединений работников - председателем Профсоюза работников агропромышленного комплекса Российской Федерации, а со стороны объединений работодателей - председателем Общероссийского агропромышленного объединения работодателей и президентом Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России.
В соответствии с данным отраслевым соглашением Минсельхоз России брал на себя функции по разработке и осуществлению мероприятий по подготовке специалистов с высшим образованием, профессиональной переподготовке и повышению квалификации специалистов для АПК; по разработке прогноза потребности в выпускниках учреждений высшего профессионально образования в разрезе регионов; по разработке комплекса мер, направленных на экономическое стимулирование участия работодателей в организации опережающего обучения работников, которые будут подлежать высвобождению в ходе реструктуризации производства.
278
Со своей стороны, работодатели должны были предоставлять работу по специальности выпускникам образовательных учреждений, обучавшимся по договорам или направлениям организаций и прибывшим для работы в эти организации. В качестве приоритетных направлений своей совместной деятельности стороны указанного отраслевого соглашения определили: содействие снижению уровня безработицы среди молодежи; проведение профориентационной работы с молодежью в учебных заведениях всех уровней образования в целях закрепления молодых специалистов в отрасли; содействие повышению уровня профессиональной квалификации и карьерному росту молодых специалистов.
Кроме того, работодатели должны были обеспечивать соблюдение квот рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования всех уровней, заключать с учреждениями профессионального образования всех уровней договоры сотрудничества о подготовке молодых специалистов и рабочих, проведении производственной практики и стажировки студентов и учащихся, поощрении мастеров производственного обучения, развитии материально-технической базы образовательных учреждений.
Значительный интерес представляет Федеральная целевая программа (ФЦП) развития образования на 2006-2010 гг., в результате реализации которой с участием работодателей были разработаны федеральные государственные образовательные стандарты нового поколения по всем уровням образования. Действующая в настоящее время Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 г. №163-р, ставит своей целью широкое вовлечение работодателей в управление системой образования. В сфере инновационного развития последней данная ФЦП намечает оснащение учреждений профессионального образования современным учебно-производственным, компьютерным оборудованием и программным обеспечением с привлечением к этой работе объединений работодателей, предъявляющих спрос на высококвалифицированных выпускников. Это касается тех учреждений профессионального образования, которые внедряют современные образовательные программы и обучающие технологии, организацию стажировок и обучение специалистов в ведущих российских и зарубежных образовательных центрах. По итогам реализации указанной ФЦП планируется достичь показателей, при которых 80 % студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования станут обучаться по программам, в реализации которых задействованы работода-
279
тели. В программе задан и ряд других параметров взаимодействия образовательных учреждений с объединениями работодателей, которые планировалось реализовать до 2015 г. В ней же подчеркивается и ключевое значение такого взаимодействия на базе ресурсных центров, а также первостепенная роль сетевого взаимодействия образовательных учреждений в этом инновационном процессе модернизации российской системы образования.
Серьезные меры по развитию социального партнерства образовательных учреждений и работодателей предусмотрены в Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 г. № 2136-р. В ней отмечается, что развитие кадрового обеспечения отраслей сельской экономики предполагает комплексное решение ряда задач по совершенствованию условий получения профессионального образования, достижению соответствия профессиональных компетенций выпускников требованиям современного инновационного производства, достижению сбалансированности спроса и предложения на рынке труда, а также по повышению обеспеченности организаций отраслей сельской экономики необходимыми молодыми кадрами.
Реализация указанных мер требовала разработки и принятия целевых программ по совершенствованию кадрового обеспечения отраслей сельской экономики, а также осуществления мероприятий в рамках ранее действовавших программ, в том числе федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.07.2008 г. № 568.
В сфере практической реализации основополагающих направлений социального партнерства работодателей и учреждений профессионального образования в качестве наиболее перспективных форм взаимодействия между ними экспертное сообщество определяет: отраслевой заказ, образовательный кредит и корпоративный договор. Для реализации данных направлений государственно-частного партнерства подзаконные акты федерального уровня дают ряд правовых инструментов их оптимизации на практике. Например, Постановление Министерства труда РФ и Государственного комитета РФ по высшему образованию от 27.12.1995 г. «О типовых контрактах между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием». Оно содержит
280
типовые формы образовательных договоров, содержание которых явствует из названия постановления.
С целью интенсификации социального партнерства объединений работодателей с учреждениями профессионального образования последние используют не только свой собственный потенциал, но и институциональные ресурсы сетевого взаимодействия между собой. На значение этой инновационной формы совместной работы учреждений профессионального образования указывается, например, в приказе Минобрнауки РФ от
23.06.2009 г. № 218 «Об утверждении Порядка создания и развития инновационной инфраструктуры в сфере образования». Подробные рекомендации по выбору модели сетевого взаимодействия образовательных учреждений и форм гражданско-правового регулирования отношений участников такого сетевого взаимодействия даны в письме Минобрнауки Росси от 04.03.2010 № 03-412 «О методических рекомендациях по вопросам организации профильного обучения».
В области взаимодействия работодателей и учреждений профессионального образования весьма содержательны нормативно-правовые акты ряда субъектов РФ. Существует постановление Правительства Москвы от 19.10.2004 г. №724-1III. которым регламентируется участие объединений работодателей в развитии учреждений среднего профессионального образования с учетом потребности экономики города Москвы в квалифицированных рабочих кадрах.
Следует обратить внимание и на Постановление Правительства Москвы от 03.11.2009 г. № 1203-1III «О дополнительных мерах по подготовке рабочих кадров для организаций промышленности в рамках выполнения городской целевой программы развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве “Рабочие кадры” на 2008-2010 годы».
В постановлении отмечается, что решение задач по обеспечению предприятий профессиональными рабочими кадрами сдерживается из-за недостаточного привлечения работодателей к процессу обучения и подготовки рабочих кадров, низкого уровня организации работ по наставничеству, отсутствия гарантированного трудоустройства выпускников учреждений среднего профессионального образования, а также отсутствия практики формирования обоснованной потребности в квалифицированных рабочих кадрах на перспективу. На момент разработки упомянутой программы и вплоть до настоящего времени не решена задача формирования прогноза потребности организаций промышленности в квалифицирован-
281
ных рабочих кадрах и специалистов, отсутствует эффективная основа формирования заказа на подготовку кадров профессионального образования, не организована работа по разработке профессиональных стандартов.
В связи с этим постановлением 2009 г. было рекомендовано образовательным учреждениям среднего профессионального образования города Москвы и организациям - социальным партнерам использовать трехсторонний договор о подготовке специалистов между работодателем, обучающимся и государственным образовательным учреждением среднего профессионального образования. В постановлении содержится типовая форма такого трехстороннего договора. В приложении 4 к данному документу имеется Положение о соответствующем ресурсном центре, которое тоже может быть использовано как типовое в других субъектах РФ, поскольку реализация анализируемой программы к моменту срока ее окончания была оценена экспертным сообществом как достаточно успешная.
В Московской области еще в апреле 2000 г. был принят областной закон № 26/2000-ОЗ «О деятельности объединений работодателей (ОР) в сфере социального партнерства в Московской области», однако в нем даже с учетом последующих изменений и дополнений, последние из которых относятся к 2007 г., ничего не говорится о взаимодействии объединений работодателей с образовательными учреждениями, что отражает уже показанную выше тенденцию к первоначальному игнорированию данного аспекта социального партнерства в законодательстве об ОР. И если в федеральном законе это упущение было исправлено путем последующих дополнений, то законодательство ряда субъектов все еще требует соответствующей доработки в плане интеграции в него свежих норм о взаимодействии образовательных учреждений с ОР.
В Ленинградской области действует областное Постановление от
28.12.2009 г. № 405 «Об утверждении порядка установления квоты работодателям и контроля за квотированием рабочих мест для трудоустройства выпускников образовательных учреждений профессионального образования Ленинградской области». В этом документе содержатся нормы, отражающие позитивный правовой опыт одного из субъектов РФ в области занятости населения, к основным параметрам которого можно отнести: стимулирование трудоустройства выпускников своего региона, желающих работать по специальности. Для этого осуществляется трехстороннее взаимодействие работодателей, образовательных учреждений и органов исполнительной власти субъекта РФ.
282
Регулирование деятельности ресурсных центров, на базе которых происходит взаимодействие между образовательными учреждениями и работодателями, также осуществляется нормативными актами субъектов РФ, в которых такие ресурсные центры уже созданы. В этой связи можно обратить внимание на уже упомянутое постановление Правительства Москвы от 03.11.2009 г. № 1203-1III. которое среди всего прочего нормирует и этот сегмент государственно-частного партнерства.
Список литературы
1. Об объединениях работодателей: федер. закон от 27.11.2002 № 156-ФЗ (ред. от 24.11.2014) // СЗ РФ. - 02.12.2002. - № 48. - Ст. 4741.
2. Об утверждении Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования: постановление Правительства РФ от 24.12.2008 № 1015 // СЗ РФ. -05.01.2009. - № 1. - Ст. 145.
3. Отраслевое соглашение по агропромышленному комплексу Российской Федерации на 2009-2011 годы (утв. профсоюзом работников агропромышленного комплекса РФ 26.12.2008, Минсельхозом РФ 26.12.2008, Общероссийским агропромышленным объединением работодателей 25.12.2008, Россельхознадзором
26.12.2008, Ассоциацией крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России 26.12.2008) // Труд и страхование. - № 4. - 2009.
4. О типовых контрактах между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов с высшим и средним профессиональным образованием: постановление Министерства труда РФ и Государственного комитета РФ по высшему образованию от 27.12.1995 г. // Бюл. нормативных актов министерств и ведомств РФ. - № 5. - 1996.
5. О дополнительных мерах по подготовке рабочих кадров для организаций
промышленности в рамках выполнения городской целевой программы развития начального и среднего профессионального образования в городе Москве «Рабочие кадры» на 2008-2010 годы»: постановление Правительства Москвы от
03.11.2009 г. № 1203-ПП // Вестн. мэра и Правительства Москвы. - № 65. -
17.11.2009.
6. Об утверждении порядка установления квоты работодателям и контроля за квотированием рабочих мест для трудоустройства выпускников образовательных учреждений профессионального образования Ленинградской области: постановление от 28.12.2009 г. № 405 // Вестн. Правительства Ленинградской области. -№ 85. - 31.12.2009.
283
