CC BY
12
А. С. Макарычев, А.А. Сергунин
РОССИЙСКО-ЕВРОПЕЙСКИЕ ОТНОШЕНИЯ: В ОЖИДАНИИ «ПЕРЕЗАГРУЗКИ»?
Макарычев Андрей Станиславович - доктор исторических наук, профессор, Свободный университет Берлина.
Сергунин Александр Анатольевич - доктор политических наук, профессор,
Санкт-Петербургский государственный университет.
Отношения России с Европейским союзом, одним из ее главных международных партнеров, переживают явный спад. В этом плане знаковым событием был прошедший в июне 2011 г. в Нижнем Новгороде саммит РФ-ЕС, который имел в основном протокольный характер и закончился почти безрезультатно. На нем, главным образом, имело место обсуждение, а не решение проблем - как двусторонних, так и глобальных [см. подробнее: 20].
Чиновники с обеих сторон пытаются представить нынешнюю «пробуксовку» в российско-европейских отношениях как небольшую «заминку» технического характера, а не как системный «сбой». В преддверии встречи в верхах в Нижнем Новгороде пресс-атташе представительства Еврокомиссии в России Денис Даниилидис так объяснял отсутствие прогресса в отношениях между Москвой и Брюсселем: «Это не будет саммит достижений. Мы ведь не можем каждые шесть месяцев что-то придумывать, чтобы просто подписывать какие-то документы. Мы лишь хотим оценить прогресс, который есть на разных направлениях наших отношений». Сходную идею развивал постоянный представитель России при ЕС Владимир Чижов: «Когда стороны проводят по два саммита в год, а это имеет место в наших отношениях с Евросоюзом, и предстоит уже 27-й саммит по счету, готовить какие-то крупные документы к подписанию на каждый саммит было бы несколько искусственно» [11].
В этом есть часть правды, но далеко не вся правда. Очевидно, что дело не только (и не столько) в неповоротливости российской и европейской бюрократий, не успевающих согласовать правовые и дипломатические формальности в процессе подготовки тех или иных встреч и соглашений, сколько в том, что между Москвой и Брюсселем обнаружились фундаментальные противоречия по основным вопросам их диалога. Именно расхождения концептуально-мировоззренческого порядка, а не технические сложности мешают России и ЕС достичь существенного прогресса в их отношениях.
После брюссельского саммита РФ-ЕС, состоявшегося в декабре 2010 г. и считавшегося весьма успешным, в экспертной среде царили оптимистические оценки будущего российско-европейских отношений [12]. Обе стороны выражали надежду на скорейшее достижение соглашений по таким важнейшим для них вопросам, как вступление России в ВТО, «партнерство для модернизации», энергодиалог, безвизовый режим и пр.
Однако ближе к нижегородскому саммиту тональность оценок резко поменялась с оптимистичной на пессимистичную, так как переговоры по большинству из указанных вопросов «забуксовали». 9 июня 2011 г., как раз в день открытия нижегородского саммита, Европейский парламент принял резолюцию, в которой в достаточно жесткой и откровенной манере выразил свое недовольство поведением России, начиная от вопросов торговой и энергетической политики и кончая делами М. Ходорковского и С. Магницкого, запретом на проведение гей-парадов в Москве и неприемлемой для ЕС позицией Кремля в отношении урегулирования конфликтов в Приднестровье и на Южном Кавказе [17]. В известном смысле, Европарламент и Еврокомиссия сыграли в данном случае в игру «плохой-хороший полицейский», где законодательное учреждение ЕС предстало в роли первого, а исполнительный орган -в роли второго «копа». На случай, если бы российская сторона выразила свое недовольство негибкостью делегации ЕС на нижегородском саммите, у лидеров Евросоюза была наготове «отсылка» к упомянутой резолюции Европар-ламента, по сути дела ограничивавшей их полномочия на переговорах с Кремлем.
Но значение этой резолюции заключается не только в том, что она послужила тактическим ходом в «большой игре» между Россией и ЕС. Именно в ней наиболее принципиально были обозначены базовые расхождения между Брюсселем и Москвой как в области двусторонних отношений, так и по вопросам европейской и глобальной политики.
Россия и ЕС в который раз подошли к определенному рубежу в своих отношениях, когда пришла пора задаться вопросами стратегического, а не только тактического характера. Чего Москва и Брюссель хотят друг от друга? Каково их видение дальнейшего диалога по важнейшим вопросам региональной и глобальной политики, и как конкретно они будут строить этот диалог в 134
обозримом будущем? На самом ли деле они разделяют общие демократические ценности, и есть ли у них сходное понимание этих ценностей?
Именно через призму этих стратегических вопросов мы и постараемся рассмотреть «узловые» проблемы российско-европейских отношений на современном этапе.
Вступление России в ВТО
Одним из наиболее значимых моментов в отношениях РФ-ЕС является вопрос о вступлении России в ВТО. Россия и ЕС являются важнейшими торговыми партнерами друг для друга. Так, ЕС занимает первое место во внешнеторговом обороте России (в 2010 г. РФ импортировала из стран Евросоюза товаров и услуг на сумму 86,5 и 22,7 млрд. евро соответственно), Россия -третий по значимости торговый партнер ЕС после США и Китая (в 2010 г. Союз импортировал из России товаров и услуг на 158,3 и 14,3 млрд. евро соответственно)1. Поэтому ЕС еще с 1990-х годов говорит о своей поддержке российского намерения присоединиться к этой организации. Однако при этом Брюссель постоянно выдвигает все новые и новые условия на пути Москвы к этой цели.
Казалось, что на брюссельском саммите 2010 г. был достигнут существенный прогресс в этой области. В частности, был подписан протокол, в котором регулировались коммерческие споры, тормозившие вступление России в ВТО: такие как снижение европейских таможенных пошлин на российское сырье, импортируемое ЕС, и российских пошлин на экспорт древесины, а также использование российских железных дорог. Российские представители заговорили о скорейшем завершении многосторонних переговоров по вступлению в РФ ВТО и присоединении к этой организации до конца 2011 г.
Однако довольно быстро стало ясно, что с оптимистическими оценками относительно быстрого вступления России в ВТО сильно поторопились. Выявился целый ряд проблем, препятствовавших и продолжающих препятствовать достижению окончательного соглашения РФ-ЕС по вступлению России в ВТО.
• В преддверии нижегородского саммита возник конфликт из-за запрета российской стороной ввоза овощей из стран - членов Евросоюза в связи с эпидемией кишечной инфекции в Европе. Еврокомиссию не устроил тот факт, что санкции были применены не выборочно (против отдельных стран и конкретных видов овощей), а в массовом порядке. Ситуацию усложнили комментарии главного санитарного врача России Г. Онищенко, выдержанные в недипломатичном тоне. Он намекнул, что вспышка инфекции в Европе -
1. http://eeas.europa.eu/delegations/russia/documents/news/20H 0609_02_en.pdf
это результат чьих-то преднамеренных действий и даже предположил, что Москва может запретить поездки российских граждан в те европейские страны, где были отмечены случаи распространения инфекции. Представители Еврокомиссии оценили эти комментарии как безответственные, выдержанные в духе «холодной войны» и конфронтации. Они также указали на существенный экономический ущерб для европейской стороны, причиненный этими санкциями. Представители Еврокомиссии подчеркнули, что, поскольку, по их мнению, действия Москвы противоречили принятым в ВТО правилам, то это может затруднить присоединение России к этой организации [23]. Комментарии В.В. Путина по поводу сложившейся ситуации, которые были призваны смягчить негативные последствия для отношений РФ-ЕС как самих санкций, так и заявления Г. Онищенко, не дали должного эффекта. В итоге инцидент был исчерпан, указанная сельхозпродукция стала вновь поступать в Россию, но неприятный осадок от этой истории остался.
• Конфликт между РФ и ЕС возник и из-за действующего в России режима промышленной сборки автомобилей. У ЕС есть претензии по объему и периоду льгот, которые предоставляются инвесторам, работающим в режиме промышленной сборки. Россия просит ВТО (и ЕС) сохранить временно льготы для инвесторов, заключивших соглашения о промсборке по новым, принятым весной 2011 г. правилам. Режим промсборки, введенный в 2005 г., предусматривает льготные пошлины на ввоз комплектующих для сборки автомобилей компаниями, подписавшими соглашения с Минэкономразвития РФ. Взамен эти компании обязались создать в России сборочные заводы мощностью не менее 25 тыс. автомобилей в год и в течение нескольких лет сократить список импортируемых автокомпонентов на 30% за счет их локализации в России [3].
В начале 2011 г. правительство утвердило изменения в правила промсборки, предложив продлить действие соглашений до 2020 г., но для этого компании, подписавшие дополнительные соглашения, должны были взять на себя более жесткие обязательства: построить новые или реконструировать имеющиеся мощности объемом не менее 300 тыс. автомобилей в год, создать в России производство двигателей или коробок передач, организовать конструкторские бюро и т.д. Предварительные соглашения по новым правилам подписали альянс «АвтоВАЗа» с Renault и Nissan, альянс Ford и «Соллерса»; Volkswagen, General Motors, Fiat и Magna, а также около 200 производителей автокомпонентов.
Отмена указанных льгот была бы ударом для подписавших соглашения автоконцернов и для российской экономики, так как пропал бы смысл локализовать производство автомобилей, компоненты можно было бы завозить откуда угодно. Более того, исчезли бы стимулы развивать сборочные производства в России: глобальным автоконцернам проще было бы экспортировать 136
автомобили в Россию, чем строить здесь новые мощности, считают представители как российского правительства, так и автопрома.
Конфликт приобрел новую остроту в связи с поручением В.В. Путина не выполнять требования ВТО в ущерб национальным интересам РФ до вступления в организацию2. В зарубежной экспертно-аналитической среде сразу же появились противоречивые оценки по этому поводу. Одни считают, что это - еще один пример внутреннего конфликта в российском руководстве по поводу внешней политики. Согласно этой точке зрения, Президент Д.А. Медведев является сторонником максимального сближения с ЕС и ВТО и выступает за быстрейшее решение существующих в отношениях с этими организациями проблем. Председатель же российского правительства является сторонником жесткого курса по отстаиванию национальных интересов России во внешнеполитической и внешнеэкономической сферах. Другая группа экспертов считает, что никакого конфликта между ДА. Медведевым и В.В. Путиным по этому вопросу нет. Просто в данном случае уже не европейская, а российская сторона прибегла к игре в «хорошего» и «плохого» полицейского. А цель у российских лидеров одна: добиться максимально выгодных условий для вступления России в ВТО.
• Вызывает сомнения у ЕС и российское таможенное законодательство, которое, по мнению Брюсселя, не соответствует стандартам ВТО. Обсуждение нового Таможенного кодекса в российском парламенте еще продолжается.
• ЕС также считает, что учрежденный в июле 2010 г. Таможенный союз РФ с двумя постсоветскими республиками - Беларусью и Казахстаном -противоречит нормам ВТО. Между тем российская сторона предлагает ЕС создать зону свободной торговли. Брюсселю непонятно, как это будет согласовываться с участием Москвы в указанном Таможенном союзе. К тому же Россия всячески уговаривает Украину присоединиться к этому союзу, несмотря на то, что Киев уже вошел в ВТО. В июньской резолюции Европарла-мента прямо говорится о недопущении давления на Украину со стороны России по данному вопросу.
• С другой стороны, Москва была недовольна тем, что ЕС не очень-то стремился помочь ей преодолеть сопротивление так называемой Кернской группы, в которую входят 19 стран - экспортеров сельхозпродукции: Аргентина, Австралия, Боливия, Бразилия, Канада, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Гватемала, Индонезия, Малайзия, Новая Зеландия, Пакистан, Парагвай, Перу, Филиппины, Таиланд, ЮАР и Уругвай. Они выступают за полную ликвидацию всех экспортных субсидий и внутренней государственной поддержки сельхозпроизводителей, что неприемлемо для России с ее зависящим от гос-
2. http://news.mail.ru/politics/5891415/?frommail=l
поддержки сельским хозяйством. В Кремле опасались, что из-за позиции этой группы многосторонние переговоры о вступлении России в ВТО могут сильно затянуться.
• Непростые отношения по вопросу о ВТО существовали у России и с Грузией. Тбилиси выдвигал требования, согласно которым на абхазском и южноосетинском участках границы с РФ должен быть восстановлен грузинский таможенный контроль. Россия предложила Тбилиси компромиссный вариант, не предполагающий физическое присутствие грузинских таможенников на границе. Вместо них там могли бы присутствовать, скажем, представители международных организаций. При этом Грузия получала бы информацию о товарообороте на участках границы этих республик с Россией. Однако Тбилиси не устраивал этот компромисс.
ЕС был недоволен тем, как Россия ведет себя в этой ситуации. Брюссель прохладно воспринял российский вариант компромисса с Грузией. Его также не устраивало вмешательство США, которых европейцы воспринимают как глобального конкурента. К тому же ЕС считал, что именно ему, а не США должно принадлежать последнее слово при принятии России в ВТО. Наконец, ему не нравилась сама возможность вступления России в ВТО не по принципу консенсуса, а путем голосования членов этой организации, на чем могла настаивать Москва в том случае, если бы Грузия (и Кернская группа) затягивала переговоры до бесконечности. По мнению европейцев, это могло бы не только нарушить сложившуюся традицию, но и создать опасный прецедент, который мог бы расколоть единство ВТО.
Переговоры Москвы с Тбилиси сошли с мертвой точки лишь в конце октября 2011 г., когда грузинскую столицу посетил один из заместителей комиссара ЕС по внешней политике Гуннар Вигланд. Он передал властям республики послание, в котором сообщалось, что Евросоюз может добиться правил, позволяющих принимать нового члена в ВТО большинством голосов, а не консенсусом, и Россия вступит в организацию без согласия Грузии, что могло бы стать для последней серьезным политическим поражением [16]. Угроза ЕС сработала, и в Тбилиси почти сразу согласились на вариант, который предусматривает размещение на сухопутных участках границы международных наблюдателей, которые будут вести контроль за передвижением грузов.
10 ноября 2011 г. рабочая группа по вступлению России в ВТО одобрила итоговый доклад, в котором она высказалась за принятие РФ в эту организацию. Полностью формальности по завершению процесса принятия будут завершены в 2012 г.
«Партнерство для модернизации»
Серьезные препятствия встречает на своем пути сотрудничество по линии так называемого «партнерства для модернизации», которое считается российской стороной не менее важным, чем диалог с ЕС по вступлению России в ВТО или разработка нового базового соглашения РФ-ЕС. Принятая на саммите РФ-ЕС в Ростове-на-Дону в мае 2010 г. концепция «партнерства для модернизации» предусматривает развитие взаимодействия между РФ и ЕС в таких отраслях экономики, как фармацевтика, энергетика, аэрокосмическая, тяжелая и автомобильная промышленности. Было создано 15 партнерств. К их кредитованию были привлечены Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк и Внешэкономбанк, которые собираются вложить в модернизационные проекты около 2 млрд. евро [22]. Несмотря на хорошие перспективы сотрудничества и наличие взаимных выгод в этой области, данный проект пока не получил развития и встретил достаточно настороженную реакцию со стороны Еврокомиссии и других руководящих органов ЕС. Можно указать на следующие причины «пробуксовки» данного проекта.
• В условиях глобального финансово-экономического кризиса, который непосредственно затронул и некоторые страны ЕС, Евросоюз не имеет значительных свободных финансовых средств для широкомасштабных инвестиций в российскую экономику.
• Ряд стран - партнеров ЕС по другим региональным программам (страны Средиземноморья, члены «Восточного партнерства» и пр.) негативно относится к программе «партнерства для модернизации», так как они видят в нем конкурирующий проект.
• Внутренние условия в самой России не готовы для успешной реализации данной программы, так как до сих пор не обеспечены благоприятные условия для иностранных инвестиций, последние не защищены от произвола бюрократии и оргпреступности.
• Сотрудничество между РФ и ЕС в этой области будет тормозиться до тех пор, пока остаются различия в толковании самого понятия модернизации. Европейская сторона понимает под модернизацией не только инвестиции в российскую экономику и передачу высоких технологий, но и обширную программу проведения социально-экономических и правовых реформ, включая реальную, а не показную борьбу с коррупцией, защиту прав зарубежных инвесторов, а также обеспечение общего правопорядка в стране.
В ситуации, когда ЕС увязывает реализацию программы «партнерства для модернизации» с ускорением социально-экономических и политических реформ в России, в последней постепенно набирает силу точка зрения, что в процессе реализации партнерства более перспективна модель двустороннего
(межгосударственного) сотрудничества, чем многосторонний формат. В качестве примера успешного сотрудничества в данной области приводится российско-австрийское соглашение о партнерстве в целях модернизации, заключенное на московском саммите в мае 2011 г. По мнению сторонников данной точки зрения, когда будет накоплен багаж успешных двусторонних проектов, руководящие органы ЕС будут вынуждены занять более благожелательную позицию в отношении модернизационного проекта и пойдут на принятие соответствующих решений уже на уровне всего Евросоюза в целом.
Однако как явствует из доклада группы российских и европейских чиновников, ответственных за реализацию партнерства, представленного на нижегородском саммите, Брюссель вовсе не собирается отказываться от своего «расширенного» понимания модернизации и отдавать выполнение проекта на откуп отдельным странам - членам ЕС. Более того, европейской стороне удалось добиться согласия России на включение в программу партнерства гуманитарно-правозащитного «блока». Так, в марте 2011 г. был создан Гражданский форум Россия-ЕС, который, помимо всего прочего, призван «следить» за ходом демократических реформ в России. Был намечен план совместных мероприятий Европейского экономического и социального комитета и Общественной палаты РФ. Был создан совместный неправительственный «мозговой трест» Диалог «Европа-Россия». Совместно с Советом Европы был запущен проект по судебной реформе в РФ, в частности по развитию апелляционной системы в уголовных и гражданских судах [22].
Энергодиалог
Непросто развиваются отношения РФ и ЕС и в сфере энергетики. До сих пор неясно, какова будет нормативная база для сотрудничества РФ-ЕС в этой области. Как известно, при Б.Н. Ельцине Россия подписала Договор к Энергетической хартии 1991 г., но не ратифицировала его. Считается, что Хартия противоречит интересам России, так как допускает европейские компании к российским ресурсам, но ограничивает возможности проникновения российских электроэнергетиков, нефтяников и газовиков на европейский рынок. В апреле 2009 г. ЕС одобрил так называемый «третий пакет» по либерализации энергетического рынка. Этот план значительно ограничивает возможность добывающих компаний владеть распределительными сетями, что мешает амбициям «Газпрома» (а именно он является главным противником Хартии). Согласно данному плану, каждая страна имеет право отказать той или иной компании во вхождении на местный рынок, если эта компания угрожает энергобезопасности членов ЕС. После длительных и бесплодных дебатов с ЕС Москва, по сути дела, заморозила эту часть энергодиалога с Брюсселем. В апреле 2009 г. премьер В.В. Путин фактически назвал Энерге-
тическую хартию бессмысленной. По его словам, она своей роли в отношениях между Россией и ЕС не сыграла3. Президент Д. А. Медведев подтвердил эту оценку, указав на пресс-конференции после нижегородского саммита на «третий пакет» как на серьезное препятствие энергодиалогу РФ-ЕС [9]. В 2009 г. Кремль опубликовал альтернативу Энергетической хартии, которая должна была учесть не только российские предложения, но и интересы других стран - поставщиков энергоносителей. Однако Брюссель не поддержал эту российскую инициативу.
Нет согласия между РФ и ЕС и в вопросе о путях транспортировки энергоносителей. Пущенный в эксплуатацию в начале ноября 2011 г. Североевропейский газопровод (№>йз1геат) вызвал неоднозначную реакцию со стороны стран - членов ЕС. Если Германия и Нидерланды активно лоббировали этот проект и были удовлетворены завершением строительства газопровода, то ряд других государств (прежде всего страны Балтии, Финляндия и Польша) по разным причинам выступали против этого проекта. Москва побуждает Европу присоединиться к российскому «Южному потоку» - проекту газопровода, который будет проложен по дну Черного моря, в то время как ЕС считает приоритетным конкурирующий проект КаЬиеео с газопроводом, проложенным в обход России. ЕС вообще озабочен своей растущей энергозависимостью от России и всячески стремится диверсифицировать источники получения энергоресурсов и пути их транспортировки.
Визовый режим
Визовый режим - еще один «узел» в запутанных российско-европейских отношениях. Российская сторона ставит перед собой задачу максимально упростить его, а в ближайшей перспективе - вообще отменить визы для поездок российских и европейских граждан. ЕС не против либерализации визового режима, но считает, что это нужно делать постепенно, создавая эффективные барьеры незаконной миграции. Введение же безвизового режима представляется Брюсселю весьма отдаленной перспективой. Он не разделяет стремление Москвы побыстрее решить эту проблему, считая, что Россия пока не готова выполнить все необходимые требования, чтобы предотвратить проникновение в Европу нежелательных элементов. Так, в мае 2011 г. Европол опубликовал доклад о борьбе с организованной преступностью, в котором прямо назвал Россию и Украину одним из основных источников угроз внутренней безопасности Евросоюза [4]. В октябре 2010 г. Президент Франции Николя
3. http://sd.т1 ua/2009/08/06/rossija_otkazalasotJenergeticheskojj_khartiies.html
Саркози заявил, что Единое экономическое пространство с безвизовым режимом между Россией и Евросоюзом установится лишь через 10-15 лет4.
После брюссельского саммита 2010 г. у российской стороны появилась иллюзия, что ЕС готов на скорейшее решение визовой проблемы в отношениях с РФ. Действия российской дипломатии подчас были не всегда последовательными. Складывалось впечатление, что Москва не всегда точно знала, чего бы ей больше хотелось: поскорее добиться от Брюсселя заветной цели (безвизового режима) или получить от Евросоюза хоть каких-нибудь частичных уступок в визовом вопросе. Так, РФ оказала настоящий прессинг на европейских дипломатов по вопросу о подготовке соглашения об отмене визового режима для краткосрочных поездок граждан России и ЕС. Весной 2011 г. был в целом согласован документ под названием «Совместные шаги и вспомогательные меры по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан РФ и ЕС».
«Перечень» мер был разбит на четыре блока. В первом - речь идет о степенях защиты документов. Там говорится о том, каким должен быть биометрический паспорт и информационная емкость содержащегося в нем чипа, какими должны быть устройства на границе, которые будут считывать информацию с паспортов, а также о том, какой будет процедура передачи информации об утраченных или украденных паспортах. Была намечена серия экспериментов по внедрению в России биометрических паспортов по европейским стандартам. В чипах будет информация об отпечатках пальцев и радужной оболочке глаз владельца [8].
Второй блок касается борьбы с нелегальной миграцией и предусматривает создание общего подхода к охране границ.
В третьем блоке речь идет о координации борьбы с оргпреступностью в таких сферах, как отмывание денег, перевозка оружия и наркотиков.
Четвертый блок, хотя он и называется «Международные отношения», на самом деле посвящен проведению так называемой «антидискриминационной политики», в частности созданию условий для свободного перемещения людей (как резидентов, так и нерезидентов) в пределах страны пребывания. Речь идет, прежде всего, об упрощении процедуры регистрации российской стороной иностранцев по месту проживания и выдачи им временных разрешений на работу, которая сейчас вызывает много вопросов у ЕС.
Оценивая достигнутые договоренности, отметим, что они далеки от того, на что надеялась российская сторона. Во-первых, без визы в Европу и Россию смогут попасть лишь обладатели биометрических паспортов. Для российской стороны обеспечение своих граждан такими документами - это длительная и
4. кар://™™™. пемвги. com/world/19oct2010/dovil Ыт1 142
дорогостоящая процедура. Кроме того, и это во-вторых, речь идет о краткосрочных поездках - не более 180 дней в течение года. В-третьих, отмена виз коснется только России и тех стран, которые входят и в Шенгенское соглашение, и в ЕС. Страны Шенгенской зоны, не являющиеся членами ЕС, должны будут подписать отдельные договоры с Россией. Государства ЕС, не присоединившиеся к Шенгену, для россиян по-прежнему останутся, так сказать, «закрытыми» (точнее, попасть туда можно только «традиционным» путем, т.е. через получение визы). Наконец, в-четвертых, как не раз давали понять европейские дипломаты, безвизового режима с Европой (на указанных условиях) России придется ждать не менее 10-15 лет.
Испания, Франция и Италия, которые занимают в вопросах визовой политики особенно жесткую позицию (ввиду массовой миграции из Северной Африки в эти страны), до заключения полноценного соглашения об отмене виз готовы пойти лишь на промежуточный вариант. По их плану, заявителю из России в первый раз будут выдавать одноразовую шенгенскую визу, во второй - визу на два года с правом многократного въезда, в третий - на пять лет. В качестве еще одной промежуточной меры звучит предложение о расширении списка квалифицированных специалистов, которым положен безвизовый въезд.
Однако из-за ряда технических деталей соглашение по «совместным шагам» так и не было подготовлено к нижегородскому саммиту. Его будущее остается неясным до сих пор.
Поняв, что в ближайшее время Брюссель не готов пойти на «прорывные» решения по визовому вопросу в целом, российская дипломатия попыталась «продавить» соглашение по особому визовому режиму хотя бы для Калининграда. В порядке эксперимента иностранным туристам разрешили безвизовое посещение Калининграда в течение 72 часов. Буквально накануне нижегородского саммита первая группа немецких туристов посетила Калининград в рамках этого эксперимента.
В процессе подготовки давно уже находится соглашение РФ-ЕС об упрощенном режиме поездок для жителей приграничных районов Калининградской области, а также Польши и Литвы (30 км с каждой стороны границы). Летом 2010 г. при польской поддержке Россия предложила расширить действие этого соглашения не только на 30-километровый район, но и на всю Калининградскую область, а также соответствующего размера район в Польше (включая Гданьск, популярный объект для посещения калининградцами). Российские и польские специалисты подчеркивали, что, с одной стороны, «30-километровый режим» был бы несправедлив в отношении калининградцев, не подпадающих под понятие «приграничная зона», а с другой -технически очень сложно контролировать передвижение польских и литовских визитеров по территории области в рамках той же 30-километровой зоны.
Однако совместная российско-польская инициатива встретила сопротивление со стороны Еврокомиссии, которая, согласившись после некоторого колебания с распространением подобного режима на всю Калининградскую область, вместе с тем выступила против расширения 30-километровой безвизовой зоны с польской стороны. Она выразила опасение, что подобным режимом могут воспользоваться фиктивные жители этого калининградского региона, а также транзитные мигранты из стран Закавказья, Средней и Южной Азии. Польская сторона откровенно назвала Еврокомиссию основным бюрократическим препятствием на пути заключения этого соглашения. Министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский заявил, что для подписания соглашения необходимо только согласие Еврокомиссии, потому что польские власти поддерживают инициативу введения безвизового режима с Калининградской областью. «И у нас есть согласие большинства стран ЕС. Сейчас мы публично просим Еврокомиссию быстрее принять решение, которое позволит нам подписать документ», - сказал Сикорский. «Это немного возмутительно, что такое распоряжение занимает несколько месяцев, но, поймите, вопросы миграции, управления Евросоюзом тоже весьма существенны. Условия Калининградской области специфичны, российская сторона убедила нас в этом. Теперь мы должны убедить ЕС», - отметил польский министр [15].
В итоге соглашение так и не успели подготовить к нижегородскому саммиту. Эксперты предположили, что согласование технических деталей потребует еще некоторого времени.
Думается, что чересчур энергичные усилия российской стороны по смягчению и / или ликвидации визового режима с ЕС не совсем уместны в сложившейся ситуации. Во-первых, ясно, что Брюссель не намерен создавать для Москвы условия более благоприятные, чем для других своих соседей. Это касается, прежде всего, стран - участниц «Восточного партнерства», в рамках которого ЕС обещал максимально либерализовать визовый режим в случае реализации этими странами определенного перечня социально-экономических и политических реформ. Так, глава МИД Эстонии Урмас Паэт прямо заявил, что прежде всех право на безвизовый режим с ЕС должны получить страны «Восточного партнерства»: Украина, Грузия, Молдавия, Беларусь, Армения и Азербайджан [1]. Во-вторых, миграционная ситуация внутри самого ЕС настолько осложнилась после серии «цветных революций» на Арабском Востоке, что в Евросоюзе речь сейчас идет не столько о смягчении визового режима, сколько о его ужесточении и даже восстановлении пограничного контроля внутри самой Шенгенской зоны (как это сделала Дания).
Осознание российской стороной истинного положения дел в визовой сфере все-таки происходит (хотя и очень медленно). По словам одного из 144
российских дипломатов, введение долгосрочных (пятилетних) виз - дело довольно скорого будущего: «Этот процесс идет, он сейчас интенсифицировался и, надеюсь, завершится в скором времени. Наверное, это год-два-три, в каком-то таком промежутке времени». Говоря о перспективах переговоров о безвизовом режиме, дипломат отметил, что пока эти переговоры находятся лишь в начальной стадии: «Это первый этап, который не определяет времени, когда наши граждане смогут ездить в страны Европы, не получая виз» [10].
Общее пространство в области международной безопасности
Достаточно удручающее впечатление оставляет состояние российско-европейского сотрудничества в создании общего пространства международной безопасности. С одной стороны, позитивной оценки заслуживает российско-германская инициатива создания Комитета Россия-ЕС по вопросам внешней политики и безопасности на министерском уровне, а также возобновление обсуждения ряда региональных проблем - прежде всего Приднестровья и Карабаха. Однако при этом существуют фундаментальные различия в подходах России и ЕС к урегулированию как указанных конфликтов, так и проблем Абхазии и Южной Осетии, независимость которых ЕС упорно отказывается признать. Более того, ряд зарубежных военных экспертов (в основном азербайджанских) предрекает возобновление вооруженного конфликта в Нагорном Карабахе на фоне военного усиления Баку и ослабления Еревана [2]. Эти эксперты подчеркивают, что ни ЕС, ни Россия не имеют достаточных авторитета и инструментов по сдерживанию Азербайджана. Более того, воспользовавшись «пробуксовкой» в российско-европейских отношениях, образовавшуюся «нишу» пытались занять другие «игроки». Так, летом 2001 г. активизировалась американская дипломатия, стремившаяся предотвратить новое обострение нагорно-карабахского конфликта, который считается полем посреднической деятельности ЕС и России.
Наконец, еще одним свидетельством неэффективности сотрудничества Москвы и Брюсселя в данной сфере явился доклад Еврокомиссии о прогрессе в области создания четырех общих пространств РФ-ЕС (март 2011 г.) [18]. Он вообще не содержал раздела, посвященного пространству в области международной безопасности.
Отсутствие видимого прогресса в сфере сотрудничества России и ЕС по международной безопасности объясняется не только наличием конфликтующих интересов этих «игроков» в данной области, но и базовыми различиями между ними в трактовке самого понятия «безопасность». Как показывает инициатива Д.А. Медведева по заключению Договора о европейской безопасности, Москва преимущественно придерживается традиционалистского (государствоцентричного) подхода к этой категории, ориентирующегося на
классические концепции «коллективной» и «всеобщей безопасности» [7]. Евросоюз же, главным образом, опирается на концепцию «личностной безопасности» (human security). Причем, некоторые другие влиятельные международные акторы (США и НАТО), существенно отличаясь от ЕС в своем восприятии проблем национальной и международной безопасности, все же стремятся учесть концепцию «личностной безопасности» в своих доктринах [5; 6]. Пока между Россией и ЕС существуют эти принципиальные расхождения мировоззренческого характера, сложно ожидать какого-либо «прорыва» в сближении их позиций по вопросам международной безопасности.
Что касается других сфер российско-европейских отношений, то нельзя не заметить отсутствия серьезного прогресса в выработке общей позиции РФ и ЕС относительно подготовки нового глобального договора о борьбе с изменением климата. Консультации по этому вопросу продолжаются, но их результативность остается пока крайне низкой.
К сожалению, медленно движутся переговоры РФ-ЕС по заключению нового соглашения о партнерстве. Несмотря на то, что многие положения этого документа уже согласованы (особенно в области отраслевого сотрудничества), указанные выше проблемы тормозят достижение полного взаимопонимания. Скептики считают, что до вступления России в ВТО и выхода ЕС и РФ из продолжающегося финансово-экономического кризиса это соглашение вряд ли будет подписано.
Польское председательство в ЕС:
Новые горизонты сотрудничества?
Начавшееся с 1 июля 2011 г. председательство Польши в ЕС внушает как надежды, так и опасения в отношении будущего диалога Москвы и Брюсселя.
С одной стороны, Варшава собирается активизировать переговоры по заключению нового базового соглашения между ЕС и РФ, а также наполнить новым содержанием программу «партнерства для модернизации» и российско-европейский энергодиалог [21]. Скорее всего, стоит также ожидать активизации усилий Варшавы по либерализации визового режима в отношении Калининграда и сопредельных приграничных территорий Польши и Литвы.
Однако, с другой стороны, Москву тревожат некоторые акценты в объявленной Варшавой стратегии на период ее председательства. Так, определенную ревность со стороны России вызывает тот факт, что Польша отдает отношениям с участниками программы «Восточное партнерство» явный приоритет по сравнению с РФ [13; 14]. Так, Польша намерена активизировать переговоры с Украиной, Молдовой и Грузией по заключению соглашений о свободной торговле, а также существенно либерализовать визовый режим в отношениях с этими странами. Что еще более встревожило Москву - это на-
мерение Варшавы более тесно сотрудничать с ними по линии общей политики ЕС в области безопасности и обороны. Для придания «Восточному партнерству» нового импульса в конце сентября 2011 г. был проведен второй саммит ЕС и стран - участниц «партнерства» [19]. И хотя он завершился с весьма скромными результатами, а вопрос о заключении соглашения о свободной торговле с Украиной был «заморожен» в связи с «делом Ю. Тимошенко», Москва по-прежнему с большим подозрением относится к этому проекту.
Москву не устраивает то обстоятельство, что программа польского председательства не предусматривает активизации российско-европейских усилий по урегулированию локальных конфликтов на постсоветском пространстве и формированию новой архитектуры европейской безопасности. Вызывает настороженность России и обещание Польши способствовать реализации «третьего пакета» по либерализации энергетического рынка, что может свести на нет шансы на возобновление российско-европейского энергодиалога.
То есть пока ни европейская, ни российская стороны не предложили каких-то радикально новых вариантов стратегии в отношении друг друга. Груз прошлого по-прежнему довлеет над ними. Отношениям РФ-ЕС явно не хватает динамизма и ясно очерченных целей на будущее.
Одним словом, вслед за российско-американскими отношениями, «перезагрузка» явно нужна и диалогу РФ-ЕС. Насколько она возможна - вопрос, на который вряд ли кто-нибудь способен сейчас дать однозначный ответ. Накопленный за последние два десятилетия опыт сотрудничества и взаимное понимание необходимости перемен, вроде бы, дают основания для оптимизма. В то же время многое здесь зависит и от политической конъюнктуры (внутри ЕС и России, а также на региональном и глобальном уровнях), и от наличия или отсутствия политической воли у каждой из сторон.
Литература
1. Британия против поспешной отмены визового режима ЕС с Россией // Ьйр://шшш. newsru.com/arch/16feb2010/world/index.html
2. Военный эксперт: «В том, что блицкриг азербайджанской армии будет успешным, сомнений нет» // http://www.milaz.info/ru/news.php?id=23173
3. ВТО пока не катит // http://news.mail.ru/politics/5888962/
4. Европейская полиция выступила против отмены виз для граждан России и Украины // http://kaliningrad.ru/news/item/11560-evropejskaya-policiya-protiv-otmeny-viz-dlya-grazhdan-rossii-ьиктату^а
5. Конышев В.Н., Сергунин А.А. Стратегия национальной безопасности Б. Обамы: Состоялось ли радикальное обновление? // Обозреватель, октябрь-декабрь 2010.
6. Конышев В.Н., Сергунин А.А. Стратегия национальной безопасности Барака Обамы: Старое вино в новых мехах? // США-Канада, экономика, политика, культура, № 1, 2011.
7. Макарычев А.С., Сергунин А.А. Расмуссен: НАТО и Россия больше не представляют угрозу друг для друга (европейская безопасность и ее новая архитектура) // Современная Европа, 2011, № 1, январь-март, с. 5-21.
8. Медведев добился своего, договорившись с ЕС о плане по отмене визового режима // http://www.newsru.com/russia/25apr2011/medvbezviz.html
9. Пресс-конференция по итогам саммита Россия - Европейский союз // <http://www. kremlin.ru/news/11531>
10. РФ и ЕС договорились о введении пятилетних виз // http://top.rbc.ru/politics/ 01/06/2011/598341.shtml
11. Саммит Россия-ЕС: Достижений не планируется // http://www.rian.ru/politics/ 20110609/386087070.html
12. Сергунин А. Брюссельский саммит ЕС-Россия: Новые горизонты сотрудничества? // Сайт Грузинского института российских исследований, 21 декабря 2010 г. <http://rus. girs.org.ge/index.php?newsid=65 >
13. Сергунин А. Восточное партнерство в контексте российско-европейских отношений // Европейская безопасность, 2009, выпуск 18 (34), с. 7-11.
14. Сергунин А.А. Восточное партнерство: Вызов российской дипломатии в Восточной Европе // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Лингвистика и межкультурная коммуникация», № 1, 2010, с. 205-210.
15. Соглашение о безвизовом приграничном движении между Россией и ЕС может быть подписано уже летом // http://kaliningrad.ru/news/item/11807-soglashenie-o-bezvizovom-prigranichnom-dvizhenii-mezhdu-rossiej-i-es-mozhet-byt-podpisano-uzhe-letom#
16. Трушкина Г. России вручили пропуск в ВТО // Утро, 10 ноября 2011 г. <http://www. utro.ru/articles/2011/11/10/1010018.shtml>
17. European Parliament resolution of 9 June 2011 on the EU-Russia summit: <http://www. europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0268+0+D0C+XML+ V0// EN&languag e=EN>
18. EU-Russia Common Spaces. Progress Report 2010. March 2011 // http://eeas.europa.eu/ russia/index_en.htm
19. Joint Declaration of the Eastern Partnership Summit, Warsaw, 29-30 September 2011. 14983/11. Presse 341 // http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/ 124843.pdf
20. Makarychev A., Sergunin A. EU-Russia: Divergent logics of communication // CEPS Policy Brief, N 244, 17 June 2011 < http://www.ceps.eu/book/eu-russia-divergent-logics-commu-nication>
21. Programme of the Polish Presidency of the Council of the European Union. 1 July - 31 December 2011. Warsaw: Ministry of Foreign Affairs, 2011 <http://pl2011.eu/sites/default/files/users/ shared/o_prezydencja/programme_of_the_polish_presidency_of_the_council_of_the_eu.pdf>
22. Progress Report Agreed by the Coordinators of the EU-Russia Partnership for Modernisation for Information to the EU-Russia Summit of 9-10 June 2011 // http://eeas.europa.eu/delegations/ russia/documents/news/20110610_01_en.pdf
23. Russia to join WTO before y ear end, membership talks in final stages - Medvedev // http://en.rian.ru/world/20110610/164555297.html
