CC BY
83
А.В. Блещик*
Российский федерализм в контексте классификации федеративных государств по целям их учреждения
Аннотация. В настоящей статье предлагается новая классификация федеративных государств, основанная на критерии цели их учреждения. По этому основанию предлагается выделять экспансион-ные и ретирадные федерации. Экспансионные федерации ориентированы на расширение государства путем включения в его состав новых этносов и территорий; ретирадные федерации, в свою очередь, ориентированы на сохранение государственного единства в условиях центробежных тенденции и сепаратизма. Помимо экспансионных и ретирадных федераций существуют и партнерские федерации, целью учреждения которых является не расширение влияния одной нации или сохранение нестабильного единства, но создание оптимальной формы межэтнического сотрудничества. Философским основанием настоящего исследования выступает постулат познаваемости законов общественного развития. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Исходя из краткого анализа зарубежного опыта, истории развития российского федерализма и ныне действующего конституционного законодательства, автор приходит к выводу, что если после распада Советского Союза Россия была выражено ретирадной федерацией, то, с начала 2000-х гг. наша страна все больше приобретает черты федерации экспансионной, что, в частности, выражается в принятии Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Ключевые слова: федерализм, национальная политика, экспансионная федерация, ретирадная федерация, партнерская федерация, государственное устройство, этнос, субъект федерации, самоопределение народов, субъектный состав РФ.
Исследуя природу конституционного права, современные ученые-юристы отмечают то обстоятельство, что помимо собственного отраслевого регулирования конституционное право реализует еще и метаотраслевую функцию, что, как указывает А.Н. Кокотов, выражается в общесоциальных функциях конституционного права, в наличии у него таких задач, как «постановка целей для национального права, общеправовое целеполагание, закрепление базовых для всех отраслей права ценностей»1. Действительно, конституционное право выступает средством поддержания стабильности правовой системы, стабильности общества и государства. Можно предположить, что конституционное право в современной России выполняет своеобразную гомеостатическую функцию, то есть поддерживает стабильность внутреннего состояния системы российского общества, гарантирует ее нормальное функционирование. В том числе это касается и сохранения баланса
межэтнических отношений многонациональной России.
Понятно, что жизнь российского народа, состоящего из множества различных этносов и этнических групп, определяется динамикой развития этих этносов, закономерностью их этногенеза. Любой «этнос в своем развитии динамичен»2, а это значит, что этносы, развиваясь, проходят одни и те же стадии, и большинство из них рано или поздно экономически, политически и организационно подготавливается к формированию собственной государственности, а поскольку развитие российских этносов не может быть синхронным, в социальной действительности России нередки межэтнические конфликты, что можно в целом охарактеризовать как дисбаланс в многоэтничной системе российского социума. Так как устранение дисбаланса системы, поддержание ее гомеостаза — функция конституционного права, именно конституционное право должно вырабатывать механизмы этнополити-ческой стабилизации.
1 Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 15.
2 Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли / Свод № 3:
междунар. альманах / сост. Н.В. Гумилева. М., 1994. С. 137.
© Блещик А.В., 2014
* Блещик Александр Владимирович — аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии. [[email protected]]
620137, Россия, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21.
А.В. Блещик
Такие механизмы существуют в международном праве, в их числе: система гарантий прав национальных меньшинств, система международной опеки, а также принцип самоопределения народов. На национальном уровне подобные механизмы существуют в более конкретных формах, приспособленных для отдельных правовых систем, с учетом уникальных особенностей межэтнических отношений, истории и реальных потребностей практики осуществления национальной политики. Комплексным и универсальным механизмом этнополитической стабилизации в нашей стране является федерализм.
Федерация в России была учреждена в 1918 г. Выработанная за годы советской власти модель федерализма была положена в основу современного российского федерализма, юридически оформленного Федеративным договором 31 марта 1992 г. и Конституцией РФ 1993 г. Указанный Федеративный договор повысил статус административно-территориальных единиц бывшей РСФСР (краев, областей и городов федерального значения) до уровня равноправных субъектов Федерации, учредив таким образом 6 категорий субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа. Однако при этом прежние границы между субъектами и административно-территориальными образованиями РСФСР, их наименования были преимущественно сохранены. Е.Н. Трофимов отмечает важное значение отказа от перекраивания границ между национально- и административно-территориальными образованиями при создании новой Российской Федерации: «такая позиция имела важный смысл, поскольку лишала почвы ряд межэтнических споров и конфликтов»3. Сохранился и общий подход к принципам формирования федерации: особым статусом государств наделялись национальные субъекты РФ — республики; национально-территориальными субъектами стали автономные округа и автономные области; регионы с преимущественно русским населением стали субъектами Федерации, выделенными по территориальному принципу. Анализируя недостатки советской модели федерализма, Н.М. Добрынин пишет: «Использование национального фактора в качестве основополагающего при региональном структурировании страны несло в себе опасность сепаратизма и межнациональной напряженности»4. Соглашаясь с приведенной точкой зрения, приходится признать, что новый российский федерализм, взявший национальной фактор из советской практики, унаследовал и многие недостатки прежней федеративной модели,
3 Трофимов Е.Н. Россия многонациональная. Политико-правовые основы управления национальными процессами (1906-2012 гг.). М., 2013. С. 211.
4 Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 68.
именно это имел в виду В.А Туманов, когда говорил о том, что «нелепая конфигурация РСФСР — исходный пункт асимметричности сменившей ее Российской Федерации»5.
Важно при этом заметить, что учреждение федерации в новой России преследовало свои вполне прагматические цели, и исключение национального фактора, к сожалению, было в связи с этим невозможно. М.В. Глигич-Золотарева отмечает стабилизирующую роль Федеративного договора в вопросе территориальной организации власти в стране6. Действительно, федерализация была не просто продолжением советской традиции, но, возможно, единственным средством, способным сдержать деволюционные тенденции в многонациональном государстве, принявшие стихийный характер после распада Советского Союза. Р.Г. Абдулатипов пишет: «Попытка перехода к демократии федерализма в первые годы постсоветской смуты, по мнению многих, угрожала развалом страны, хотя если бы не был применен принцип федерализма, вполне возможно, Россия действительно развалилась бы»7.
Н.М. Добрынин приходит к выводу, что «в начале 1990-х гг. демократическое движение, стремясь к установлению полноценного контроля над страной и демонтажу старой советской системы управления, поддерживает усиление в стране национально-территориальной асимметрии»8 и отмечает в этой связи аналогию со временем прихода к власти большевиков и способами установления ими господства9. Можно согласиться с этой позицией только частично, ведь стимулирование национально-сепаратистских стремлений имело место только на начальном этапе борьбы демократического движения за власть. Впоследствии, как известно, центробежные тенденции вышли из-под контроля центральной власти и стали вполне реальной угрозой для российской государственности.
Надо признать, что советский и современный российский федерализм возникли в абсолютно разных исторических условиях и выполняли совершенно различные функции. Как пишет А. Захаров, СССР представлял собой «империю», «которая главный способ своего расширения видела не в силовых захватах, присущих прежним империалистическим хищникам, а в добровольном присоединении к ней все новых и новых очагов всемирной пролетарской революции»10. Это дает
5 Туманов В.А. Избранное. М., 2010. С. 516.
6 См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход. Новосибирск, 2009. С. 278.
7 Абдулатипов Р.Г. Федералогия. учеб. пособие для студентов вузов. СПб., 2004. С. 106.
8 Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 69.
9 Там же.
10 Захаров А. «Спящий институт»: федерализм в совре-
менной России и мире. М., 2012. С. 23.
основание утверждать, что советский федерализм был ориентирован главным образом на расширение государства путем включения в него новых социалистических республик. Даже само наименование появившегося в 1922 г. государства было избавлено от каких бы то ни было связей с конкретными этнонимами или названиями прежде существовавших держав и отражало лишь его основные правовые и идеологические параметры: федеративную форму государственного устройства, форму власти и общественный строй. Совсем иными, как видно, были предпосылки учреждения федерации в России в 1992 г.
Анализируя два представленных подхода к установлению федеративной формы государственного устройства, можно утверждать, что все федерации в мире различаются по целям организации. По этому основанию можно выделить экс-пансионные и ретирадные федерации. Экспанси-онные федерации — это федерации, учрежденные для дальнейшего расширения путем включения в свой состав новых этносов и территорий. Как полагал Уильям Райкер, «с отходом в небытие традиционных колониальных империй федерализм превратился в единственное политическое средство, позволяющее легально, то есть без применения силы, приобретать новые территории... Естественным оформлением территориальной экспансии в такой ситуации выступает исключительно федерализм»11. Помимо СССР, к экс-пансионным федерациям можно отнести США, федеративную по своей природе Германскую империю и Федерацию Эфиопии и Эритреи. Сам же СССР являлся экспансионной федерацией относительно недолгое время. Провозглашенная Сталиным политика построения социализма в одной отдельно взятой стране очень скоро привела к сворачиванию подлинного федерализма. В последние годы своего существования (особенно когда речь шла о подготовке нового союзного договора) Советский Союз стал явно выраженной ретирадной федерацией.
К ретирадным федерациям относятся федерации, учрежденные в целях сохранения государственного единства в условиях усиливающихся центробежных тенденции и сепаратизма. Федерализм ретирадного типа чаще всего выступает в роли комплексного механизма этнополитической стабилизации и направлен на защиту территориальной целостности многонационального государства. В большинстве случаев ретирадные федерации образуются сверху, то есть путем федерализации унитарного государства. Анализируя зарубежный опыт, можно сказать, что ретирадными федерациями являются (являлись) Бельгия, Канада, СФРЮ (а в дальнейшем и Федерация Боснии и Герцеговины, Государственный союз Сербии и Черногории).
В частности, в Бельгии учреждение федерации стало попыткой уберечь страну от распада на две крупные исторические области: Фландрию и Валлонию. Валлония образовывала культурный, демографический и экономический центр Королевства, однако активное развитие во второй половине XIX в. фламандской культуры и усиление националистических настроений среди фламандцев привело к созданию во Фландрии национального движения, которое требовало признания равенства фламандского (нидерландского) языка с французским. Выступление фламандской части населения в защиту своих культуры и языка послужило причиной принятия законов о языке, которые поделили страну на языковые области, четко отделенные друг от друга «языковыми» барьерами. Этот раздел на языковые области послужил своего рода прообразом оригинальной формы федерализации, превратившей Бельгию в страну с двумя языками, носители которых по-прежнему очень сильно удалены друг от друга12.
Российская Федерация, созданная в целях сохранения государственного единства и недопущения дальнейшего распада государства, тоже относилась к числу ретирадных федераций.
Следует полагать, что указанными двумя видами не охватывается все многообразие федеративных государств в мире, а это требует выделения еще одного вида федераций, где целью соединения является не расширение влияния одной нации (своеобразный «цивилизованный колониализм») или сохранение нестабильного единства, но создание оптимальной формы межэтнического сотрудничества. Такие федерации можно назвать партнерскими. Примером партнерской федерации может служить Швейцария или, с известной долей условности, Индия.
Одним из основных нормативных правовых актов, раскрывающих суть российского федерализма в контексте предложенного выше критерия, является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»13. Принятие данного Федерального конституционного закона предусмотрено ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. При этом важно отметить, что указанная норма Основного закона была реализована только в конце 2001 г., то есть спустя восемь лет после принятия самой Конституции. Следует полагать, что появление закона, регулирующего порядок принятия в состав РФ нового субъекта, было обусловлено не столько
Цит. по: Захаров А. Указ. соч. С. 49.
12 См.: Бойко Ю. «Нация-союз» и «нации-союз» — два проявления европейского федерализма // Юридический мир. 2008. № 7. С. 57-61. (СПС «КонсультантПлюс»).
13 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916;
2005. № 45. Ст. 4581.
11
А.В. Блещик
практической надобностью, сколько политическими соображениями. Это обстоятельство дает возможность утверждать, что в обозначенный период (начало 2000-х гг.) в России изменяется тип федерации: если в начале 1990-х гг., как указывалось выше, основной задачей федерализации страны мыслилось сохранение государственного единства и противодействие деволюционным тенденциям внутри федерации, то к 2000-м Россия приобретает черты экспансионной федерации, то есть федерации, ориентированной на включение в свой состав новых территориальных единиц. Не исключено, что эти тенденции могли быть связаны в том числе с интенсификацией интеграционных процессов между Россией и Беларусью во второй половине 90-х гг. XX в. В связи с этим уместно было бы напомнить и об инициативе ряда депутатов Государственной Думы по внесению изменения в рассматриваемый Федеральный конституционный закон с тем, чтобы предусмотреть в нем упрощенный порядок принятия в состав РФ автономной республики, автономной области, автономного округа союзной республики бывшего СССР14.
Стоит обратить внимание и на то, какие государственно-правовые формы устанавливает рассматриваемый Федеральный конституционный закон для вновь принятых в состав РФ иностранного государства или части иностранного государства. В п. 3 ст. 4 данного Закона предусмотрено, что в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту представляется статус республики, если международный договор не предусматривает предоставления ему статуса края или области. Во-первых, здесь федеральный законодатель косвенно указывает на различный правовой статус республик и иных категорий субъектов Федерации, хотя это, безусловно, представляется оправданным. Федеративный договор устанавливал, что республики в составе РФ образованы в результате реализации принципа самоопределения наций, а поскольку выдвижение иностранным государством инициативы вхождения в состав РФ является актом самоопределения народа данного государства, оно и должно в перспективе получить статус республики. Во-вторых, Федеральный конституционный закон содержит указание на возможность договорного регулирования данного вопроса и предоставления новому субъекту статуса края или области. Не вполне
понятно, почему Законом исключается возможность придания включенному субъекту Федерации статуса автономной области, хотя п. 4 ст. 4 Закона, говорящий о принятии в состав России части иностранного государства, такую возможность допускает. Также остается неясным, в чем состоит сущностная разница между государством и частью государства, принимаемого в состав Федерации, с точки зрения установления их статуса как субъектов РФ.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ предусматривает еще один способ преобразования субъектного состава РФ — образование в ее составе нового субъекта. Отличительной особенностью установленного в Законе порядка образования нового субъекта РФ является то, что оно может быть осуществлено лишь в результате объединения двух и более субъектов РФ. Некоторое недоумение вызывает тот факт, что преобразование субъектного состава не может осуществляться путем разделения или выделения субъектов Федерации. Очевидно, такое ограничение может быть связано со слишком многочисленным составом субъектов РФ, в то время как целью принятия рассматриваемого Федерального конституционного закона было создание правовых средств оптимизации субъектного состава Федерации путем его сокращения и, как следствие, укрупнение субъектов РФ15.
При этом необходимо отметить, что подобные установленные Законом ограничения препятствуют реализации конституционного принципа самоопределения народов. Выше речь шла о том, что в многонациональной Российской Федерации, где насчитывается порядка 170 различных этносов, организован лишь 21 национальный субъект. Можно предположить, что социальное и экономическое развитие некоторых российских этносов приведет к формированию новых наций, проживающих на территории страны. Закономерным кажется и то, что эти нации в рамках реализации гарантированного Основным законом права на самоопределение в перспективе могут потребовать создания собственной республики в составе РФ16. Понятно, что такое требование может быть удовлетворено лишь посредством выделения некоторой территории из территории уже существующих субъектов РФ. Здесь-то как раз и необходим отсутствующий в федеральном зако-
14 Проект федерального конституционного закона № 116471-4 «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (Внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ Д.О. Рогозиным, А.Н. Савельевым, Н.А. Нарочницкой 01.12.2004. 11.03.2005 — отклонен Государственной Думой ФС РФ (Постановление № 1591-IV ГД)).
15 См.: Лексин И.В. Роль права и политики в трансформации территориального устройства Российской Федерации // Конституционное право и политика: сб. материалов междунар. науч. конф. (Москва, 28-30 марта 2012 г.) М., 2012. С. 305-311.
16 Свидетельством таких тенденции может служить, например, создание в Кабардино-Балкарской Республике впоследствии ликвидированной общественной организации «Государственный Совет Балкарии» (см.: Определение Верховного Суда РФ от 4 июля 2006 г. № 21-Г06-2).
нодательстве механизм разделения или выделения новых субъектов РФ.
Следует отметить также, что решения о преобразовании субъектного состава согласно Закону принимаются на основании референдума, что свидетельствует об особом значении данного нормативного правового акта в процессе этнопо-литической стабилизации в России. В целом же анализ рассматриваемого Федерального конституционного закона показывает, что этот нормативный правовой акт принимался с учетом конкретных, возможно, даже сиюминутных полити-
ческих интересов и носил ситуативный характер. Его содержание обнаруживает ряд недостатков, с точки зрения стратегии регулирования федеративных и национальных отношений, и вместе с тем отражает основные тенденции в развитии этих отношений в России начала 2000-х гг. Думается, что изменение политической конъюнктуры потребует внесения соответствующих коррективов в данный Закон или (что еще более вероятно) принятия нового Федерального конституционного закона, направленного на регулирование тех же общественных отношений.
Библиография:
1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: учеб. пособие для студентов вузов. СПб., 2004. 320 с.
2. Бекбосынов М.Б. Этнополитические проблемы развития российского федерализма // Политика и Общество. 2011. № 12. C. 102-108.
3. Бойко Ю. «Нация-союз» и «нации-союз» — два проявления европейского федерализма // Юридический мир. 2008. № 7. С. 57-61.
4. Глигич-Золотарева М.В. «Маятник» федерализма // NB: Проблемы общества и политики. 2013. № 4. C. 59-81.
5. Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход Новосибирск, 2009. 640 с.
6. Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли / Свод № 3: междунар. альманах / сост. Н.В. Гумилева. М., 1994. 544 с.
7. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. 429 с.
8. Захаров А. «Спящий институт»: федерализм в современной России и мире. М., 2012. 144 с.
9. Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 15-22.
10. Лексин И.В. Роль права и политики в трансформации территориального устройства Российской Федерации // Конституционное право и политика: сб. материалов междунар. науч. конф. (Москва, 28-30 марта 2012 г.) / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012. С. 305-311.
11. Трофимов Е.Н. Россия многонациональная. Политико-правовые основы управления национальными процессами (1906-2012 гг.). М., 2013. 373 с.
12. Туманов В. А. Избранное. М., 2010. 736 с.
References (transliteration):
1. Abdulatipov R.G. Federalogiya. ucheb. posobie dlya studentov vuzov. SPb., 2004. 320 s.
2. Bekbosynov M.B. Etnopoliticheskie problemy razvitiya rossiiskogo federalizma // Politika i Obshchestvo. 2011. № 12. C. 102-108.
3. Boiko Yu. «Natsiya-soyuz» i «natsii-soyuz» — dva proyavleniya evropeiskogo federalizma // Yuridicheskii mir. 2008. № 7. S. 57-61.
4. Gligich-Zolotareva M.V. «Mayatnik» federalizma // NB: Problemy obshchestva i politiki. 2013. № 4. C. 59-81.
5. Gligich-Zolotareva M. V. Teoriya i praktika federalizma: sistemnyi podkhod Novosibirsk, 2009. 640 s.
6. Gumilev L.N. Etnogenez i biosfera zemli // Svod № 3: Mezhdunar. al'manakh / sost. N.V Gumileva. M., 1994. 544 s.
7. Dobrynin N.M. Rossiiskii federalizm: stanovlenie, sovremennoe sostoyanie i perspektivy. Novosibirsk, 2005. 429 s.
8. Zakharov A. «Spyashchii institut»: federalizm v sovremennoi Rossii i mire. M., 2012. 144 s.
9. Kokotov A.N. Konstitutsionnoe pravo v rossiiskom prave: ponyatie, naznachenie i struktura // Pravovedenie. 1998. № 1. S. 15-22.
10. Leksin I.V. Rol' prava i politiki v transformatsii territorial'nogo ustroistva Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe pravo i politika: sb. materialov mezhdunar. nauch. konf. (Moskva, 28-30 marta 2012 g.). M., 2012. S. 305-311.
11. Trofimov E.N. Rossiya mnogonatsional'naya. Politiko-pravovye osnovy upravleniya natsional'nymi protsessami (1906-2012 gg.). M., 2013. 373 s.
12. Tumanov V.A. Izbrannoe. M., 2010. 736 s.
Материал поступил в редакцию 12 февраля 2014 г.
