CC BY
432
А.Г. Филимонов,
кандидат философских наук, Омская академия МВД России
ФЕДЕРАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
FEDERATION IN MODERN RUSSIA: PROBLEMS AND PROSPECTS
На современном этапе развития российского общества одним из наиболее острых вопросов остается отношение к федеративному устройству государства. В научном сообществе нет разногласий в том, что наиболее оптимальной формой государственного устройства является федерация. Однако в вопросе о том, какие принципы должны лежать в ее основе, особенно во взаимоотношениях центра и регионов, единства нет.
At the present stage of development Russian society, remains to one of the most sensitive issues the relation to the federal structure of the state. In scientific community there are no disagreements that the federation can only be the most optimum form of government. However what principles have to be its cornerstone, especially in relationship of the center and regions of unity isn't present.
Современное российское общество сталкивается со многими вызовами в разных сферах своего бытия, это касается и экономических, и социальных, и духовных проблем. В политической сфере наряду с решением вопросов расширения демократических прав разных институтов общества особенно острой является проблема перспектив развития федеративных отношений в России.
Федеративное устройство государства закреплено в ст. 5 Конституции РФ как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия «федерализм» отражен в преамбуле Основного закона, а также в ст. ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, является юридическим каркасом, без которого не может существовать правовое государство.
История развития федерализма в России связана с историей возникновения и развития Советского государства. Победившая советская власть, столкнувшись с сепаратизмом национальных окраин империи, должна была решать вопросы
единства и целостности страны. Конфедеративный принцип государственного устройства сразу же был отброшен, так как он не давал возможности построить государство с сильным центром, который служил бы идеалам мировой революции. Унитарное построение государства не приняли бы национальные окраины Российской империи. Был выбран федеративный путь. Здесь важно отметить, что это была не объективная потребность разных регионов объединиться в единое федеративное государство, необходимое для эффективного развития, а воля центра. Новая власть увидела в этом максимально удобную форму организации государства, способную обеспечить территориальную целостность бывшей империи и предложить народам иную форму совместного проживания. С таким же вызовом Россия столкнулась и в период распада СССР. Чтобы сохранить единство государства, президент Б. Ельцин, посредством федеративных отношений давал возможность национальным и региональным элитам обеспечить не только сохранение своей власти, но и контроль над собственностью. Тезис: «Берите
суверенитета столько, сколько проглотите», — хорошо известен его современникам. Асимметричность российского федерализма достигла своего пика в период 1994—1998 гг., когда широкое распространение получила практика подготовки и заключения особых соглашений с отдельными субъектами федерации о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти. Практически шло перерождение конституционной федерации в договорную. В результате этого в 1998 г. из 89 субъектов федерации 45 начали строить с центром особые отношения.
Проблемы, с которыми столкнулась российская государственность в конце XX — начале XXI в., вызвали ослабление управления в политической и социально-экономической сферах, что и заставило Президента РФ В. В. Путина начать реформирование федеративных отношений. Это касалось вопроса о договорах с отдельными субъектами федерации. В первый срок своего президентства В. В. Путин проявлял в этом вопросе твердость и жесткость. В конечном счете основная часть договоров между центром и субъектами, подписанных в годы президентства Б. Н. Ельцина, была расторгнута, и конституционные принципы федерализма стали реализовы-ваться в практике государственного управления.
Сегодня в научном сообществе идет острая дискуссия относительно того, какие тенденции преобладают в федеративных отношениях и какая федерация должна быть построена в современной России. Ряд исследователей федерализма в России считают, что построена унитарная федерация. Так, В. Карпов пишет: «В России на сегодняшний день складывается система, которую условно можно назвать унитарным федерализмом ... Мы все больше становимся государством, где баланс федеральной и региональной власти смещается в сторону доминирования федерального центра» [1].
Остро обсуждается среди ученых вопрос о том, является наша федерация симметричной или ассиметричной. Одни исследователи считают, что Россия относится к числу государств, построенных исключительно по симметричному принципу, в котором все субъекты полностью равноправны и обладают единым конституционно-правовым статусом. Указанную позицию занимает, например, А.Ф. Зуйков, который отмечает, «Конституция Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому Россия — это конституционная симметричная федерация, состоящая из юридически равноправных субъектов, образованная по общегражданскому территориальному принципу, но со значительной этнической составляющей» [2].
Однако природа федеративных отношений в современной России демонстрирует совсем другие тенденции, и они не всегда соответствует тому, что зафиксировано в Конституции. Сегодня усиливаются тенденции, связанные с усилением центра, углублением асимметрии во взаимодействии между субъектами федерации, отставанием в социально-экономическом и социально -политическом развитии ряда регионов страны.
Причину укрепления асимметричных федеративных отношений, например, И. А. Умнова связывает с необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий с особым статусом на переходный период. Поэтому большинство федеративных государств сегодня являются симметричными федерациями с элементами асимметрии. Россия принадлежит именно к таким государствам [3].
Рассматривая асимметричные тенденции в федеративной практике современной России, Н. М. Добрынин указывает на то, что, «несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке» [4].
Известный специалист по конституционному законодательству Е. А. Лукьянова в анализе данной ситуации занимает еще более принципиальную позицию, когда указывает на то, что «федерация в России является условной, или символической. По сути, Россия является унитарно-регио-налистским государством, в котором федеративная риторика используется как инструмент для тактического политического маневра» [5].
Таким образом, ряд исследователей российского федерализма утверждают, что наш федерализм на практике реализует те принципы, которые не всегда совпадают с принципами, которые зафиксированы в Конституции. Можно предположить, что сегодня с все большей долей вероятности в России складывается асимметричная федерация, в которой субъекты федеративных отношений не равны и между собой, и с федеральным центром. В современной Российской Федерации прослеживаются те же черты, которые были характерны на протяжении всей ее истории как в Российской империи, когда она была унитарным государством, так и в СССР, который был федерацией.
В императорской России ряд регионов имели особый статус. Финляндия и Польша в составе Российской империи имели свои парламенты, там отсутствовало крепостное право, в центральных районах России эта практика отрицалась центральным правительством. Как следствие этой политики, экономическое и социальное развитие регионов было неравномерным. Однако правительством широко применялась практика помощи национальным районам за счет центральных русских губерний. В советский период эта практика не только продолжалась, но и получила еще более широкий размах.
Например, в дореволюционной России в 1868—1871 гг. русские центральные земледельческие районы, приносившие 10,39% дохода, расходовали только 4,6% от общего бюджета, а в 1789—1881 гг. показатели доходов и расходов были 11,1% и 5,42% соответственно [6. — С. 208].
В 1990 г. производство и потребление на душу населения в СССР (тыс. дол.) находилось в следующих пропорциях: РФ — 17,5 — 11,8; Украина — 12,4 — 13,3; Литва — 13,0 — 23,3; Грузия — 10,6 — 41,9; Эстония — 15,0 — 35,8; Армения — 9,5 — 29,5 [7]. В современной Российской Федерации все национальные республики, за исключением Татарстана, являются дотационными.
Таким образом, как показывает история разных периодов Российского государства, в каких бы формах оно ни существовало, неизменным остается единственный принцип — асимметрия во взаимоотношениях как центра с регионами, так и регионов между собой. Поэтому возникает вопрос, почему зафиксированные в нормах права отношения между субъектами не закрепляются в практике реализации конституционных принципов федерализма, почему процессы идут не в том направлении, которые им задает законодатель. Причины этого процесса могут носить как объективный, так и субъективный характер. Сложность российского общества, его многонациональный и многоконфессиональный характер требует более тщательного анализа исторического опыта многовекового сотрудничества и сожительства в России разных народов. Что само по себе не предполагает быстрого ответа на поставленные вопросы. Однако надежда на то, что закрепленные в Конституции принципы федерализма будут реализовываться в практике федеративных отношений без учета многолетней практики реально сложившихся взаимоотношений не всегда дает тот положительный результат, к которому стремится федеральный законодатель.
Россия, как государство, которое объединяет вокруг себя многие народы с разными культурами, историческим опытом государственного
управления, не может быть похожей на федерации в США, ФРГ и других странах мира. Механический перенос мирового опыта федеративных отношений на российскую почву никогда не будет давать положительных результатов. Поэтому прав, по нашему мнению, С. П. Коваль, когда пишет, что федерализм в России «нуждается не в устранении, приспособлении под известные образцы, а в выверенной программе развития».
Такая программа развития должна учитывать и роль центра в жизни государства, и дифференциацию во взаимоотношениях между субъектами федерации. Исторический опыт современной России показывает, что как только происходит ослабление центра, так сразу же в государстве начинают усиливаться центробежные силы. Стоило, например, императору Николаю II согласиться с требованием ряда представителей высшего военного командования и депутатов Государственной Думы 1У созыва отказаться от престола, политические процессы в России пошли по непредсказуемой траектории развития, что привело к захвату власти большевиками в ноябре 1917 г. и распаду империи. В советский период, на этапе перестройки, отказ КПСС от исполнения функций правящей партии и ослабление роли государства в разрешении острых проблем, как социально-экономических, так и национальных, привел к уходу с исторической арены СССР. Центр в современной Российской Федерации должен уметь сочетать как принципы централизма, так и принципы демократизма, предполагающие раскрытие потенциала, заложенного у народов России.
Современной России необходим сильный центр, который умеет поддерживать мир и благополучие на всей территории ненасильственным путем. Кроме того, сильный, в понимании регионов, — это стабильный, прогнозируемый центр, создающий понятные и удобные правила игры. И какими бы высокими целями ни руководствовался центр, он обязан с этим считаться. Высшему политическому руководству Российской Федерации необходимо постоянное дополнительное обсуждение с руководством регионов своих планов по развитию страны с учетом решения региональных проблем. Огромную роль в этом процессе играют Федеральное Собрание, в обязанности которого входит разработка и принятие новых законов, и Совет Федерации. Если деятельность Совета Федерации формализована и обезличена, а Государственная Дума работает исключительно под диктовку центра, следует обязательно ожидать центробежных процессов в регионах.
Поэтому черты унитарного федерализма, которые находят свое проявление в жизни современного российского государства, способствуют
не раскрытию потенциала федерализма, а напротив, его ограничению. Сегодня в России две трети ее субъектов не в состоянии обеспечить самих себя в соответствии с элементарными социально-экономическими стандартами. Это также не располагает к появлению субъектов с высокоразвитой экономикой и социальной сферой, реальная практика федеративных отношений все больше рождает иждивенцев, которые надеются только на центр. Любой абсолютный диктат центра, который учитывает только свои интересы, приводит к региональной деградации и к росту национализма, питающего не только национальные элиты, но и этнический национализм русских (великороссов). Русские на примерах своей истории хорошо помнят, что такая политика имеет двойственный характер, она не только не создает предпосылок для развития территорий компактного проживания русского этноса, но и ставит в затруднительное положение тех русских, которые живут на территории национальных республик или областей. Это находит свое проявление, во-первых, в ухудшении общего психологического самочувствия русских, ослаблении их традиционной межэтнической толерантности и усилении проявлений ксенофобии, а также опасности использования подобных настроений экстремистскими националистическими группами. Во- вторых, в продолжающемся оттоке русского населения из большинства республик Российской Федерации, нарушающем сложившийся баланс этно-политических сил и интересов. В-третьих, в недостаточным участии русских в политической жизни ряда регионов, включая те, где они являются численно наибольшей этнической группой. Построение современной федерации в России возможно только тогда, когда будут учитываться интересы русского народа. Еще в прошлом веке И. А. Аксаков писал: «Русское государство только до того времени и в той мере крепко и сильно, в какой оно проникнуто духом русской народности, пока остается верным народным русским началам. Если прочие народности и находятся под защитой могучей державы, то на том только условии, чтобы эта защита не противоречила выгодам, счастью и благоденствию русской народности» [6. — С. 364].
Снятие этих и других проблем в современной России возможно только при условии дифференцированного учета интересов субъектов федерации. Такой дифференциации, пишет Е. А. Лукьянова, «не надо бояться, равно как и условного неравенства субъектов. Провозглашенное в Конституции равенство народов не ущемляется различным статусом регионов. Потому что «единство непохожих всегда сильнее псевдоединства одинаковых». Непохожесть — это безусловная российская
данность. Нельзя искусственно подгонять систему под федеративную модель, должны быть созданы объективные условия для федерализма. Края и области все равно плохо вписываются в нее. Собственно, данная коллизия и заложена в ст. 5 Конституции РФ: в первой и четвертой частях ее говорится о равноправии субъектов, а во второй прямо закрепляется неравенство» [9].
Современный российский федерализм должен стремиться, во-первых, к тому, чтобы не было страха перед асимметрично развивающимися субъектами федерации, потому что это не только позволяет реализовывать сильные стороны субъектов с учетом их региональных и культурных особенностей, но и способствует социально-экономическому процветанию государства в целом. Во-вторых, он должен иметь гибкую правовую систему, с иерархической сопод-чиненностью конституций, законов и уставов субъектов Конституции Российской Федерации. В-третьих, Конституция Российской Федерации должна защищать не только индивидуальные права граждан, но и коллективное признанное всеми право каждого народа опираться на то лучшее, что он накопил в своей истории. В-четвертых, необходимо поддерживать культурный национализм в противовес сепаратизму, как политическому, так и национальному. В-пятых, важно создавать условия и добиваться политически интегрированной, но не культурно-ассимилированной общности. Формирование политической нации остается одной из главных задач, которая стоит перед российским обществом.
Таким образом, российскому федерализму предстоит решать сложные задачи по адаптации и обслуживанию как национальных, так и общегражданских задач развития общества. Он может быть реализован в модели этнополитической интеграции, которая предусматривает сохранение этнической специфики регионов и достраивание каркаса единых связей и отношений в рамках федерации. Общегражданские задачи федерализма предполагают формирование общих ценностей, которыми дорожат и которые защищают все народы единого государства. К таким общегражданским ценностям могут быть отнесены: верность демократическим принципам Конституции, защита прав и свобод человека, знание русского языка как государственного, защита интересов государства на внешнеполитической арене. У современного российского федерализма много проблем, и ему предстоит проделать большую работу, чтобы выйти на ту модель, которая обеспечит не только стабильное развитие государства, но и процветание народов. И эта модель может быть только той, которая учитывает исторический опыт всех народов России.
ЛИТЕРАТУРА
1. Карпов В. Модель российского федерализма: современное состояние и перспективы развития // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2009. — № 6. — С. 7.
2. Зуйков А. Ф. Размышления о российском федерализме // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — № 12. — С. 21—25.
3. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 1998. — С. 75—76.
4. Добрынин Н. М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. — Новосибирск, 2005. — 429 с.
5. Лукьянова Е. А. «Золотая середина» российского централизма, или еще раз об истоках федеративной природы России // Право: журнал Высшей школы экономики. — 2015. — № 1. — С. 4.
6. Сергеев С. М. Русская нация, или Рассказ об истории ее отсутствия. — М., 2017.
7. URL: http://politikus.ru/articles/56431-kto-kogo-kormil-v-sssr.html (дата обращения: 5.11.2017).
8. Коваль С. П. Современное состояние и перспективы федеративных отношений в России // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. — 2012. — № 5. — С. 203.
9. Лукьянова Е. А. «Золотая середина» российского централизма, или еще раз об истоках федеративной природы России // Право: Журнал Высшей школы экономики. — 2015. — № 1. — С. 16—17.
REFERENCES
1. Karpov V. Model rossiyskogo federalizma: sovremennoe sostoyanie i perspektivyi razvitiya // Natsionalnyie interesyi: prioritetyi i bez-opasnost. — 2009. — # 6. — S. 7.
2. Zuykov A. F. Razmyishleniya o rossiyskom federalizme // Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie. — 2008. — # 12. — S. 21—25.
3. Umnova I. A. Konstitutsionnyie osnovyi sov-remennogo rossiyskogo federalizma. — M., 1998. — S. 75—76.
4. Dobryinin N. M. Rossiyskiy federalizm: stanovlenie, sovremennoe sostoyanie i perspektivyi. — Novosibirsk, 2005. — 429 s.
5. Lukyanova E. A. «Zolotaya seredina» rossiyskogo tsentralizma, ili esche raz ob istokah feder-ativnoy prirodyi Rossii // Pravo: zhurnal Vyisshey shkolyi ekonomiki. — 2015. — # 1. — S. 4. "
6. Sergeev S. M. Russkaya natsiya, ili Rasskaz ob istorii ee otsutstviya. — M., 2017.
7. URL: http://politikus.ru/articles/56431-kto-kogo-kormil-v-sssr.html (data obrascheniya: 5.11.2017). "
8. Koval S. P. Sovremennoe sostoyanie i perspektivyi federativnyih otnosheniy v Rossii // Vestnik KGU im. N.A. Nekrasova. — 2012. — # 5. — S. 203.
9. Lukyanova E. A. «Zolotaya seredina» rossiyskogo tsentralizma, ili esche raz ob istokah feder-ativnoy prirodyi Rossii // Pravo: Zhurnal Vyisshey shkolyi ekonomiki. — 2015. — # 1. — S. 16—17.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Филимонов Александр Григорьевич. Доцент кафедры философии и политологии. Кандидат философских наук.
Омская академия МВД России. E-mail: fad55.55@mail.ru
Россия, 644092, Омск, пр. Комарова, 7. Тел. 8-913-973-42-87.
Filimonov Alexander Grigorievich. Associate Professor of the chair of Philosophy and Politics. Candidate of Sciences (Philosophy).
Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: fad55.55@mail.ru
Work address: Russia, 644092, Omsk, Komarova Str., 7. Tel. 8-913-973-42-87.
Ключевые слова: конституция; федерация; государство; республика; регион; принципы федерализма; право; закон; реформа; кризис.
Key words: constitution; federation; state; republic; region; principles of federalism; right; law; reform;
crisis.
УДК 340.1
