CC BY
123
Экономические науки
УДК 332.12
Малышев Евгений Анатольевич Evgeny Malyshev
Знаменская Ирина Раисовна Irina Znamenskaya
РОССИЙСКАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ЭКСПЛУАТАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ
RUSSIAN AND FOREIGN PRACTICE OF STATE - PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE OF REGIONAL SYSTEM OF HEAT SUPPLY MAINTANANCE
Рассмотрены основные формы собственности на объекты систем теплоснабжения и их распространенность в иностранной практике эксплуатации коммунальной инфраструктуры. Изучен зарубежный опыт делегированного управления муниципальным теплоэнергетическим комплексом на основе таких инструментов государственно-частного партнерства, как аренда и концессия. Проанализирована российская практика применения данных механизмов и реализации концессионных проектов
Ключевые слова: теплоэнергетический комплекс, теплоснабжение региона, муниципальная собственность, развитие инфраструктуры, государственно-частное партнерство, концессионное соглашение
The article considers the main forms of ownership on objects of heat supply systems and their prevalence in foreign practice of municipal infrastructure operation. Foreign experience of the delegated management by a municipal heat power complex on the basis of such instruments of state-private partnership, as rent and concession is studied. The Russian practice of these mechanisms use and implementation of concession projects are analysed
Key words: heat power complex, region heat supply, municipal property, infrastructure development, public-private partnership, concession agreement
Работа выполнена в рамках госзадания ЗабГУ2020-2014/255 № 2598
Исторически сложилось, что в России, как и в Дании, Финляндии, Чехии, Польше, Словакии, странах бывшего СССР, доля централизованного теплоснабжения составляет более 40 % [13] и играет
важную роль в социально-экономической жизни государства. Во всех этих странах на разных этапах возникали и возникают определенные трудности в организации и управлении теплоэнергетическим комплексом, обусловленные в основном отсутствием необходимого объема инвестиций и потребностью в срочной реконструкции и
модернизации большого количества тепловых сетей и генерирующих мощностей. Такая ситуация назрела и в России: 68 % тепловых сетей эксплуатируется более 25 лет, 75 % энергетических котлов — более 30 лет [17], что в сочетании с неспособностью финансирования их обновления муниципальными властями, угрожает большим количеством повсеместных аварий и снижением уровня надежности и качества теплоснабжения.
Возможности привлечения инвестиций в отрасль, в первую очередь, зависят от наличия законодательных ограничений и от формы собственности финансируемого предприятия. В зарубежной практике существуют примеры различных форм собственности на объекты теплоснабжения.
1. Общественное владение источниками и сетями, где владельцами являются сами потребители (в виде потребительских кооперативов), характерно для Дании [12].
2. Частное владение объектами теплоснабжения встречается редко: часть объектов теплоэнергетики была приватизирована во Франции [12]; в частной собственности находится система теплоснабжения крупного района города Хельсинки (Финляндия) [16]; бывшие государственные энергокомпании были приватизированы в Казахстане. Существует мнение, что системы теплоснабжения распродаются только в том случае, если местные власти хотят сразу получить доход [15], однако передача активов в частную собственность происходит и в странах с эффективной теплоэнергетикой, таких как Дания, Швеция и Германия.
3. Совместная собственность на объекты теплоснабжения имеет большее распространение. Компании со смешанной собственностью существуют во Франции, например, в Париже и Гренобле, где 51 % акций находится у муниципалитета, остальные 49 % — у одной из крупнейших в мире частной энергосервисной компании Dalkia. [12]. В Хельсинках (Финляндия) две компании являются акционерными обществами с большей частью акций у му-
ниципалитета. В Риге (Латвия) владение тройственное: 49 % акций — у государства, 49 % — у муниципалитета, а 2 % — в свое время отдали банку, чтобы он служил арбитром, а сейчас эти 2 % выкупила иностранная компания [16]. Акционерные общества совместного владения есть в Австрии. В Швеции доля муниципалитетов и государства в ЦТ составляет около 60 %. [15]. Законодательство Литвы запрещает выкупать объекты теплоэнергетики в собственность — не менее 70 % акций коммунальных предприятий должны принадлежать муниципалитету [14].
4. Муниципальная или государственная собственность — самая распространенная форма владения теплоснабжающими системами. Муниципалитетам обычно принадлежат компании ЦТ и теплофикации Финляндии, например, компания «Хельсингин Энергиа» является структурным элементом городской администрации [6]. Часть муниципалитета составляет муниципальное теплоснабжающее предприятие г. Оденсе (Дания) [18]. Под контролем государства остаются крупные теплоснабжающие организации Словакии и Чехии, а также все компании централизованного теплоснабжения Болгарии [15]. Приватизации объектов теплоэнергетики практически не было во Франции, поэтому источники и тепловые сети, как правило, остались в муниципальной собственности [12].
Ни одна из схем владения не имеет принципиальных преимуществ, однако, анализируя иностранный опыт, можно сказать, что объекты теплоэнергетики редко приватизируют, чаще частный сектор привлекается в управление и эксплуатацию систем централизованного теплоснабжения без смены собственника. Для этого используют различные механизмы государственно-частного партнерства, такие как: концессионное соглашение, операторский договор, договор аренды с обременением.
Передача полномочий управления объектами теплоснабжения различным специализированным компаниям часто происходит в Дании [12], также высок интерес к ГЧП в теплоэнергетике Нидерланд [7].
Договоры аренды (на основе концессии) на сроки от 15 до 30 лет заключены в разных городах Литвы [14]. В целом концессионные схемы распространены в странах Западной Европы, а особенно во Франции, аренда же популярна в странах Балтии, Венгрии, Польше и Чехии [13].
Один из самых известных примеров делегированного управления представляет деятельность энергетической сервисной компании Dalkia. В настоящее время Dalkia работает уже в 42 странах мира, в том числе компания представлена на рынке Европы, Азии, Тихоокеанского региона, Ближнего Востока и Америки. Dalkia занимается эксплуатацией городских и локальных систем теплоснабжения (819 систем по всему миру), объектов комбинированной генерации и иной энергетической инфраструктуры по поручению муниципалитетов или промышленных предприятий, а также развивает интегрированный и глобальный подход к обновлению и эксплуатации систем городского отопления [19]. В компании Dalkia распространена практика покупки объектов теплоэнергетики в собственность, что было сделано в ряде стран Восточной Европы. В тех странах, где законодательство запрещает это делать, компания работает с муниципалитетами и энер-госнабжающими организациями на основе различных моделей частно-государственного партнерства, в том числе по следующим формам сотрудничества [12]:
— управление энергетическими объектами (по контракту) с целью улучшения качества поставляемых услуг от них потребителям. Как правило, срок управления объектами составляет от 2 до 5 лет;
— строительство-эксплуатация-пере -дача — концессионный договор типа ВОТ (Build-Operate-Transfer;) сроком от 10 до 30 лет;
— лизинговые схемы (срок договора — от 7 до 15 лет).
Подобные модели имеют для муниципалитетов целый ряд преимуществ [14]:
1) муниципальное имущество остается в собственности города, но средства на его содержание не нужны, более того, аренд-
ная плата является стабильным поступлением в бюджет;
2) модернизация происходит без отвлечения бюджетных средств;
3) муниципалитет может ограничивать тариф для конечного пользователя;
4) устанавливаются ясные обязательства в размере инвестиций в инфраструктуру;
5) муниципалитет после окончания срока действия договора получает «обновленную» компанию по оказанию коммунальных услуг с более высокой рыночной стоимостью;
6) потребитель получает понятного поставщика и договор с ясными правилами и ответственностью.
В России эти преимущества также были оценены, и в Энергетической стратегии России был закреплен один из важнейших принципов государственной энергетической политики, предполагающий рациональное применение механизмов государственной поддержки в рамках частно-государственного партнерства в целях обеспечения надежного функционирования и предсказуемого развития энергетической инфраструктуры [4].
В соответствии с российским законодательством в теплоснабжении возможны только две формы передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности [1]:
1) по договорам их аренды (на срок не более 10 лет);
2) по концессионным соглашениям.
Договоры аренды объектов теплоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров. Однако органы власти могут предоставлять отдельным хозяйствующим субъектам преимущества — преференции, в форме передачи прав на указанные объекты без проведения торгов. Возможность предоставления указанных преференций, как правило, мотивируется органами власти плохим техническим состоянием объектов, а также
временными и финансовыми затратами, связанными с процедурами оценки и регистрации имущества, необходимыми для проведения торгов [3].
Возможны и другие формы преференций, оговариваемые в законах субъектов Российской Федерации, такие как [2]:
1) предоставление налоговых льгот;
2) предоставление льгот по аренде имущества;
3) субсидирование части процентной ставки за пользование кредитом;
4) субсидирование лизинговых платежей;
5) субсидирование части вознаграждения за предоставление банковской гарантии;
6) предоставление государственных гарантий по инвестиционным и приоритетным инновационным проектам;
7) предоставление инвестиций в уставный капитал и др.
В настоящее время на российском теплоэнергетическом рынке действует компания Dalkia, представленная посредством филиалов ООО «Далькия Восток», ЗАО «Нева Энергия», ОАО «Курск Энергия», а также различные российские частные компании, одна из которых — частная ком-
пания ОАО «Российские коммунальные системы», крупнейший федеральный оператор в коммунальной отрасли. ОАО «РКС» осуществляет деятельность по теплоснабжению в трех регионах страны — Амурской области, Владимирской области и в Республике Карелия, — на основе договоров долгосрочной аренды муниципального инфраструктурного комплекса с правами внесения улучшений ( с инвестиционными обязательствами). Заключая договор с муниципалитетом, ОАО «РКС» берет на себя ответственность за поддержание и развитие ЖКХ региона. Концессионное соглашение подписано компанией с администрацией города Владимир [21].
Ввиду того, что на рынке представлены и другие энергосервисные компании и их количество постоянно увеличивается, можно сказать о том, что в России сложился определенный опыт реализации ГЧП-про-ектов в сфере теплоснабжения. На долю теплоэнергетики приходится 7,7 % от всех ГЧП-проектов, реализуемых в стране. К настоящему времени было завершено или находятся на стадии выполнения 27 таких проектов, большая часть из которых в Сибирском федеральном округе (рис. 1) [20].
19 %
Рис. 1. Распределение ГЧП-проектов в сфере теплоснабжения по регионам
В последнее время все большая часть ГЧП-проектов стала осуществляться в форме концессионных проектов — проектов по созданию (реконструкции) и последующему использованию (эксплуатации) одного или более объектов государственной или муниципальной собственности на основе заключения концессионных соглашений. По результатам мониторинга количества концессионных соглашений в Российской Федерации, проведенного Минэкономразвития России в апреле 2013 г., получены данные по 79 проектам, наибольшее коли-
чество из которых реализуется в четырех ключевых отраслях: коммунальной, транспортной, социальной и энергетической (рис. 2). В энергетической отрасли заключено 17 концессионных соглашений, в том числе 14 — в теплоснабжении/теплоэнергетике. Однако данные проекты чаще всего не носят комплексный характер и в качестве объекта определяют не весь имущественный комплекс или систему теплоснабжения муниципального образования, а отдельные его части — котельные, тепловые пункты и т.д. [11].
Социальная инфраструктура
Энергетическая инфраструктура 40%
Коммунальная инфраструктура
Транспортная инфраструктура
Рис. 2. Распределение концессионных проектов по отраслям
Администрация многих муниципальных образований России пытается найти оптимальное решение проблем теплоэнергетического комплекса, в том числе за счет полной или частичной передачи объектов теплового хозяйства в управление на определенный срок различным частным компаниям [12]. Однако результат такого сотрудничества не всегда соответствует
ожиданиям сторон по причине отсутствия у них подобного опыта, отсутствия четко сформулированной инвестиционной программы региона или вследствие нарушения порядка проведения конкурса по передаче объектов теплоснабжения частному оператору. Как показывает практика других стран, наиболее эффективно привлечение частного сектора проходило там, где этот
процесс был открытым, и где были проведены публичные конкурсы на привлечение частных компаний [5].
Вовлечение частного сектора в эксплуатацию и управление системами централизованного теплоснабжения является эффективной мерой развития коммунальной инфраструктуры регионов и способствует привлечению инвестиций в реконс-
Литература-
1. О теплоснабжении: Федеральный закон РФ от 27.07.2010 № 190-ФЗ (ред. от 03.02.2014). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
2. О государственно-частном партнерстве в Забайкальском крае: закон Забайкальского края от 07.06.2010 № 374-33K [Электронный ресурс] // Официальный сайт Законодательного Собрания Забайкальского края, 2014. URL: http://www. zaksobr-chita.ru/documents/downIoad/589 (дата обращения: 10.02.2014).
3. О правомерности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, находящимися в государственной и (или) муниципальной собственности, путем предоставления государственной или муниципальной преференции, то есть без проведения соответствующих процедур торгов: разъяснения ФАС России от 18.11.2013. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 13.11.09 г. № 1715-р) [Электронный ресурс ] / / Официальный сайт Министерства энергетики РФ, 2008. [Режим доступа]: http:// www.minenergo.gov.ru/activity/energostrategy/ Strategiya/Energostrategiya-2030.doc (дата обращения: 10.02.2014).
5. Дураева Е. Политика в сфере теплоснабжения: ситуация в России и опыт других стран // Новости теплоснабжения. 2005. № 2 (54).
6. Закржевский В.И., Чекалин В.С. Опыт Финляндии в сфере теплоснабжения // Новости теплоснабжения. 2005. № 3 (55).
7. Зябкин А.С. Сравнительный анализ зарубежной и российской практики реализации проектов развития теплоэнергетики с использованием механизмов государственно-частного партнерства // Вестник ОрелГИЭТ. 2011. № 3 (17). С. 125-134.
8. Малышев Е.А. Особенности взаимодействия государства, бизнеса и университетов в рамках модели «Тройной спирали» на приграничных территориях // Вестник ЗабГУ, 2013, № 9 (88), С. 103-112.
трукцию и модернизацию государственного или муниципального теплоэнергетического комплекса. Сотрудничество частных энергосервисных компаний с муниципальными органами власти должно продолжаться и совершенствоваться на основе как существующих, так и новых форм взаимодействия, извлеченных из российского и зарубежного опыта.
_References
1. O teplosnabzhenii: Federalny zakon RF ot 27.07.2010 №190-FZ (On heat supply: Federal law of the Russian Federation of 27.07.2010 No. 190-FL). Access from legal-reference Consultant Plus system.
2. O gosudarstvenno-chastnom partnerstve v Zabaikalskom krae: zakon Zabaikalskogo kraya ot 07.06.2010 № 374-ZZK (On state-private partnership in Zabaikalsky Krai: law of Zabaikalsky Krai of 07.06.2010 No. 374-LZK) Available at: http://www. zaksobr-chita.ru/documents/download/589 (accessed: 10 February 2014).
3. O pravomernosti peredachi prav vladeniya i (ili) polzovaniya obektami teplosnabzheniya, vodo-snabzheniya, vodootvedeniya, nahodyashhimisya v gosudarstvennoy i (ili) munitsipalnoy sobstven-nosti, putem predostavleniya gosudarstvennoy ili munitsipalny preferentsii: razyasneniya FAS Rossii ot 18.11.2013 (On legitimacy of possession rights transfer and (or) using objects of heat supply, water supply, water disposal, being in the state and (or) municipal ownership, by providing the state or municipal preference: explanations of FAS of Russia of 18.11.2013)/ Access from legal-reference Consultant Plus system.
4. Energeticheskaya strategiya Rossii na period do 2030 goda (Power strategy of Russia for the period till 2030) Available at: http://www.minenergo. gov.ru/activity/energostrategy/Strategiya/ Energostrategiya-2030.doc (accessed: 10 February 2014).
5. Duraeva E. Novosti teplosnabzheniya (Heat supply news), 2005, No 2 (54).
6. Zakrzhevsky V.I., Chekalin V.S. Novosti teplosnabzheniya (Heat supply news), 2005, No 3 (55).
7. Zyabkin A.S. Vestnik OrelGIET (Bulletin of OryolGIET), 2011, No 3 (17), P. 125-134.
8. Malyshev E.A. Vestn. Zab. Gos. Univ. (Transbaikal State University Journal), 2013, No 9 (88). P. 103-122.
9. Малышев Е.А. Приоритеты инновационного развития энергетики Забайкальского края. Чита: ЗабГУ, 2012. 130 с.
10. Малышев Е.А., Подойницын Р. Г. Экономические механизмы обновления и развития основных фондов в энергетике // Экономика региона, 2013, № 3 (35). С. 198-207.
11. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации / М.В. Ярмальчук, Ю.Е. Туктаров, О.А. Шагако и др.; под ред. П.Л. Селезнева. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. 52 с.
12. Пузаков В.С. Теплоснабжение по-европейски // Новости Теплоснабжения. 2008. № 8 (96). С. 18-23.
13. Развитие систем централизованного теплоснабжения [Электронный ресурс]: матер. V Ежегодной конф. «Электроэнергетика России. Стратегии и приоритеты развития», 10-11 окт. 2013 г. // НП Совет производителей энергии, 2014. [Режим доступа ]: http://np-cpp.ru/files/4844/КЭС_В айн -зихер.ppt (дата обращения: 10.02.2014).
14. Разоренов Р.Н. Опыт работы частного оператора в сфере теплоснабжения Литвы и Польши // Новости теплоснабжения. 2008. № 7 (95).
15. Семенов В.Г. Государственная политика в сфере централизованного теплоснабжения в странах с переходной экономикой // Новости теплоснабжения. 2004. № 4 (44).
16. Семенов В.Г. Зарубежный опыт эксплуатации систем теплоснабжения / / Энергосбережение. 2005. № 7. С. 62-65.
17. Совершенствование системы взаимоотношений в теплоснабжении [Электронный ресурс]: материалы отраслевой научно-практической конференции «Теплоснабжение России: 110 лет развития», 11-12 сент. 2013 г. // НП «Российское теплоснабжение», 2014. [Режим доступа]: http://www.rosteplo. ru/Image/news/2013/09/Rosteplo_2013_09_11.zip (дата обращения: 10.02.2014).
18. Яровой Ю.В. Об опыте управления системами централизованного теплоснабжения в городах Дании // Новости теплоснабжения. 2006. № 10 (74).
19. «Далькия» в России [Электронный ресурс] // сайт Dalkia в России. [Режим доступа]: http:// www.dalkia.ru/ru/ (дата обращения: 10.02.2014).
20. Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России / Статистика [Электронный ресурс ] / / Федеральный информационный портал «ГЧП ИНФО». [Режим доступа]: http://www.pppi. ru/tools/russian/ (дата обращения: 10.02.2014).
21. Российские Коммунальные Системы [Электронный ресурс] // сайт ОАО «РКС». [Режим доступа]: http://www.roscomsys.ru/ (дата обращения: 10.02.2014).
9. Malyshev E.A. Prioritety innovatsionnogo raz-vitiya energetiki Zabaikalskogo kraya (Priorities of innovative development of power industry of Zabaikalsky Krai). Chita: ZabSU, 2012. 130 p.
10. Malyshev E.A., Podoynitsyn R.G. Ekonomi-ka regiona (Region economy), Yekaterinburg, IE UrO RAS, 2013, No 3 (35), P. 198-207.
11. Praktika primeneniya kontsessionnyh soglasheniy dlya razvitiya regionalnoy infra-struktury v Rossiyskoy Federatsii (Practice of concession agreements application for the development of regional infrastructure in the Russian Federation). M.: Center of public-private partnership development, 2014. 52 p.
12. Puzakov V.S. Novosti teplosnabzheniya (Heat supply news), 2008, No 8 (96). P. 18-23.
13. Razvitie sistem tsentralizovannogo teplosnabzheniya (Development of centralized heat supply systems).
14. Materialy V Ezhegodnoy konferentsii «Ele-ktroenergetika Rossii. Strategii i prioritety razvitiya», 10-11 okt. 2013 (materials of V Annual conference «Power industry of Russia. Strategy and development priorities», 10-11 Oct. 2013). Available: http://np-cpp. ru / files/4844/^C_BanH3nxep. ppt (accessed: 10 February 2014).
15. Semenov V.G. Novosti teplosnabzheniya (Heat supply news), 2004, No 4 (44).
16. Semenov V.G. Energosberezhenie (Energy saving), 2005, No 7. P. 62-65.
17. Materialy otraslevoy nauchno-prakticheskoy konferentsii «Teplosnabzhenie Rossii: 110 let razvitiya», 11-12 sent. 2013 (materials of branch scientific and practical conference "Heat supply of Russia: 110 years of development", 11-12 Sept. 2013). Available: http://www.rosteplo.ru/Image/ news/2013/09/Rosteplo_2013_09_11.zip (accessed: 10 February 2014).
18. Yarovoy Yu.V. Novosti teplosnabzheniya (Heat supply news), 2006, No 10 (74).
19. Dalkiya v Rossii (Dalkiya in Russia). Available: http://www.dalkia.ru/ru/ (accessed: 10 February 2014).
20. Federalny informatsionny portal «GChP INFO» (Federal information portal of "PPP INFO"). Available: http://www.pppi.ru/tools/russian/ (accessed: 10 February 2014).
21. Rossiyskie Kommunalnye Sistemy (Russian Municipal Service Systems). Available at: http:// www.roscomsys.ru/ (accessed: 10 February 2014).
Коротко об авторах_
Малышев Е.А., д-р экон. наук, доцент, зав. каф. «Экономика и управление на энергетических предприятиях», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия eamalyshev@mail.ru
Научные интересы: энергетика, менеджмент, бизнес-планирование, маркетинг, финансовый менеджмент, экономика
Знаменская И.Р., аспирант, каф. «Экономика и управление на энергетических предприятиях», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия
znamenskaya_ir@mail.ru
Научные интересы: региональная экономика, экономика энергетики, тарифообразование
_Briefly about the authors
E. Malyshev, doctor of economic sciences, associate professor, head of Economy and Management at the Power Enterprises department, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: energetics, management, business-planning, marketing, financial management, economics
I. Znamenskaya, postgraduate, Economy and Management at the Power Enterprises department, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: regional economics, energy economics, tariff setting
