CC BY
12РОССИЯ И НАТО:
КОГДА ОТГРЕМЕЛИ ФАНФАРЫ
Ю.П.Давыдов,
Проф. Зав. Центром европейской политики Института США и Канады РАН
После Парижа, Мадрида и Дэнвера натовская проблематика, обусловленная прежде всего расширением блока на восток, кажется, перестает быть головной болью для политической элиты и СМИ России. Даже первое заседание Совместного постоянного совета (СПС) НАТО-Россия, состоявшееся 18 июля в Брюсселе, практически не нашло своего отражения в прессе и на ТВ.
Возможно, для возникшей паузы есть психологические основания. В самом деле, 9 июля в Мадриде Сессия Совета НАТО на высшем уровне, несмотря на решительные возражения Москвы, удовлетворила заявку первых трех стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) на вступление в альянс: его расширение на восток фактически состоялось. Более того, по настоянию прежде всего Франции было решено, что в 1999 г. к трем странам ЦВЕ присоединятся Румыния и Словения. Что же касается стран Балтии, то, хотя они в документах сессии конкретно не упоминаются, члены альянса сочли нужным еще раз подчеркнуть, что НАТО остается открытой для присоединения и других государств. Все это не очень приятно для российского политического истеблишмента, сделавшего все мыслимое и немыслимое для предотвращения расширения НАТО. Вместе с тем, Москва, видимо, мудро решила, что "размахивать руками" после драки дело, как известно, безнадежное. К тому же на встрече в верхах в Париже 27 мая главами государств и правительств стран НАТО и России был подписан Основополагающий акт, определяющий на перспективу нормы и механизмы их взаимоотношений. Тем самым было обозначено обширное поле для возможного стратегического партнерства России и НАТО. В Дэнвере Запад предпринял попытку поднять международной статус приунывшей было России: она стала членом (хотя и усеченным) теперь уже "восьмерки", ее обещали
принять в Парижский клуб кредиторов и? Международную организацию торговли. В принципе, она приобрела все то, что можно было получить и без мобилизации общества на всемерную борьбу против расширения НАТО.
Многие эксперты считают Дэнвер компенсацией Москве (хотя и не адекватной) за содеянное в Мадриде. Так это или нет - зависит от точки зрения, но российское политическое руководство, по-видимому, удовлетворено, утверждая, что в вопросе расширения НАТО на восток оно достигло всего, чего можно было достичь в сложившейся ситуации. Наверное, это справедливо, если сбросить со счета тот факт, что сама эта ситуация, для России крайне невыгодная, во многом явилась результатом недальновидности ее собственных политиков и экспертов. Можно лишь радоваться тому, что обещанные Москвой меры возмездия и угрозы, реализация которых неминуемо привела бы к новому расколу Европы, задействованы не были.
Сегодня, когда проблема расширения не давит на нас своей безысходностью, когда истеричная пропаганда уступает место трезвому анализу, самое время попытаться понять и усвоить уроки этого трехлетнего противоборства для определения поведения России во внешнем мире. А они сводятся к следующему.
Во-первых, ей нужно научиться соизмерять свои намерения во внешнем мире с ресурсами, которые страна в состоянии выделить на международную деятельность (без ущерба для внутренних потребностей).
Во-вторых, ей следует уяснить, что международные возможности государства определяются его реальным весом в мире, не тем, что мы думаем или говорим сами о себе и своей силе (понимаемой не только как военная мощь, а как способность влиять на поведение других государств, на ход мировых событий), а тем, как нас, нашу силу воспринимают другие. Можно сколько угодно повторять, что "без России не может быть решена ни одна проблема в мире", но это утверждение так и останется на уровне декларации, если оно не будет подкреплено реальными возможностями страны на международной арене. В мире есть десятки и сотни про-
блем, которые могут быть решены и решаются без участия России, натовская -лишь одна из них.
В-третьих, в международной практике полезно следовать известной истине - никогда не говори "никогда". Традиционное советское "нет" любой западной инициативе, хотя и было контрпродуктивным для страны, не говоря уже о том, что оно раздражало международное сообщество, возможно, имело какой-то смысл, поскольку за ним маячила крупнейшая военная мощь. Россия в ее нынешнем прединфарктном состоянии вряд ли может позволить себе выдвигать ультимативные требования суверенным государствам: это лишь приводит к результату, обратному ожидаемому. В данном конкретном случае безальтернативное российское "нет" сделало расширение НАТО на восток неизбежным.
В-четвертых, национальные интересы различных государств обычно неидентичны. Они могут быть противоположными, могут стыковаться или приспосабливаться друг к другу. Но трудно представить себе, что национальные интересы России (к тому же так и не озвученные) могут быть навязаны другому независимому государству в качестве его собственных - подобное возможно лишь в условиях вассальной зависимости. Их могут уважать или игнорировать в зависимости от обстоятельств, среди которых не последнее место занимает то, что вы предлагаете другим и что ожидаете от них. И если Москва в системе своих внешнеполитических приоритетов отодвинула государства ЦВЕ на последнее место, то трудно ожидать от них, что они не ответят ей тем же.
В-пятых, нельзя смешивать внешнюю политику с идеологической кампанией, более того, выдавать желаемое за действительное. В ходе многотрудной борьбы против расширения НАТО многие политики, эксперты, журналисты предпочитали оперировать только теми фактами и мнениями, которые отвечали их собственному видению проблемы, совершенно игнорируя те из них, которые этому видению не соответствовали. В нашей печати и на ТВ приводились мнения бывших престарелых госсекретарей (министров иностранных дел) и отстав-
ных генералов, которые давно уже не имеют никакого влияния на внешнюю политику своих стран, комментарии отдельных журналистов или экспертов, которые выдавались за общественное мнение Запада. Значительная ставка делалась на расхождения в стане западных союзников по вопросу расширения НАТО (разногласия действительно имели место: наш "лучший друг" Клинтон предлагал включить в "первую волну" принимаемых три государства ЦВЕ, а наш "еще более лучший" друг Ширак -пять). Не меньшая ставка делалась и на финансовое бремя расширения, непомерное для Запада. Назывались цифры от 50 до 100 млрд. долл. (по последним оценкам 25-35 млрд. долл.), но забывали упомянуть, что эти возможные расходы надо разделить на 19 государств и на 1015 лет, в течение которых они могут быть востребованы.
Эти уроки особенно полезны в свете того, что российско-натовские отношения находятся в стадии переосмысления, что они могут строиться и развиваться лишь на базе объективно существующих реалий, а не мифов и иллюзий, на основе уже достигнутого. А наиболее знаменательным достижением в нынешней ситуации, несомненно, является Основополагающий акт, открывающий перед его участниками новые возможности и далеко идущие перспективы сотрудничества на ниве евроатлантической безопасности. Вместе с тем, чтобы не испытывать новых разочарований, необходимо адекватно представлять, что Россия может ожидать от Основполагающего акта и чего ей ожидать не следует. Прежде всего осознать, что Основополагающий акт:
- во-первых, не юридический, а политический документ; это не договор, чего так хотела Россия, а политическое обязательство сторон; российский президент совершенно обоснованно сравнил его с Хельсинкским (Заключительным) актом, который также является не юридическим, а политическим обязательством;
- во-вторых, носит компромиссный характер, это система взаимных уступок, в ряде случаев снижение планки политических обязательств, которые в результате этого сформулированы иногда слишком общо, что создает возможность
их различной интерпретации сторонами (что уже и имеет место); это не недостаток, это реальность, с которой и России, и НАТО придется иметь дело;
- в-третьих, может работать лишь на основе консенсуса: фактически он дает право вето и той, и другой стороне при рассмотрении вопросов, отнесенных к его компетенции; опять же это не недостаток, в известной мере, скорее достоинство, поскольку необходимость консенсуса будет подталкивать обе стороны, если они заинтересованы в совместном решении, к взаимному уважению (учету) их национальных интересов, к их взаимной стыковке;
- в-четвертых, объективно он отражает заинтересованность как России, так и Запада в его функционировании; лишь чрезвычайные обстоятельства могут изменить эту ситуацию.
Поскольку Основополагающий акт отражает реальные интересы двух сторон, не всегда совпадающие, поскольку фактически основан на компромиссе и противоречив по своему содержанию, он состоит из двух частей, несущих различную, в известной мере, противоположную по своей значимости нагрузку.
В первой части речь идет о взаимной безопасности, но прежде всего о гарантиях безопасности России; в этом случае Москва объективно, вне зависимости от декларируемых ею целей, продолжает рассматривать НАТО прежде всего как потенциального противника. Во второй части документа речь идет о направлениях и механизмах их сотрудничества по широкому кругу вопросов и, следовательно, Россия объективно, вне зависимости от существующих (пусть и подспудно) или декларируемых опасениях видит в НАТО прежде всего партнера по достижению общей цели - обеспечения европейской безопасности.
Другое противоречие является зеркальным отображением первого. В самом деле, с одной стороны, Основополагающий акт построен таким образом, что он исходит из признания Россией расширения НАТО. Именно в связи с этим альянс дает ей определенные гарантии (хотя и в туманной форме): проявляет готовность не размещать ядерное оружие на территории новых членов союза. Более того, в документе зафиксировано, что обе стороны согласны в том, что лю-
бое государство имеет право само определять с кем ему вступать в союзы. С другой, - Москва продолжает утверждать, что подписание ею документа не означает признания законности расширения; более того, устами своего президента Россия официально заявила, что в случае дальнейшего расширения НАТО на постсоветское пространство она дезавуирует Основоплагающий акт.
Учитывая изложенное выше, уже на этой стадии можно сделать прогноз общего характера. Он сводится к тому, что Основополагающий акт будет работать, станет основой позитивного взаимодействия России и НАТО лишь постольку, поскольку он политически (в стратегическом плане) выгоден той или иной стороне и поскольку между ними будут сохраняться дружественные отношения. Он станет ничего не значащей декларацией, если отношения будут недружественными или политически невыгодны тому или другому партнеру. Это судьба всех политических документов (обязательств), основанных на взаимном компромиссе, но не закрепленных юридически. Наиболее разительный пример - Хельсинкский акт, подписав который брежневское руководство не чаяло, как от него избавиться. Политический характер Основополагающего акта фактически делает реальным лишь одно обязательство: НАТО (Россия) обязуется вести себя хорошо по отношению к России (НАТО), если Россия (НАТО) будет хорошо вести себя по отношению к НАТО (России). Но чтобы и это взаимное обязательство заработало, Москве, в конце концов, надо определиться - чем для нее является НАТО: потенциальным противником, мечтающим свести к минимуму ее международное влияние, или стратегическим партнером, с которым она на равных готова воздвигать общее здание европейской безопасности. Первое мы уже испробовали, второе пугает своей неизвестностью. Очевидно лишь одно - совместить то и другое вряд ли удастся.
Вместе с тем, улучшение отношений между Россией и НАТО, кодификация их в политическом документе, создание механизмов взаимодействия и расширение его сферы, совместная миротворческая деятельность создавали бы для России возможности решить те пробле-
мы, которые ныне сдерживают расширение ее влияния в Европе и мире в целом. Основные среди них следующие.
1. Предотвратить раскол в Европе, который был бы невыгоден прежде всего для России, ибо повлек бы за собой не только постепенное сползание к "холодному миру", но и к ее изоляции.
2. Приостановить ухудшение отношений России с Западом, откуда мы продолжаем черпать не только опыт, идеи, ценности, технологию, но и фина-совые ресурсы для выплаты зарплат миллионам людей, которым государство не в состоянии оплатить их труд. Найти новые формы интеграции в европейские структуры.
3. Нормализовать отношения со странами ЦВЕ, которые со времен их "бархатных революций" отошли на последнее место в системе российских внешнеполитических и внешнеэкономических интересов. Наше и их прошлое отмечено не только историческими предубеждениями, разъединяющими нас до сих пор, но и общими судьбами народов, попавших под коммунистический каток. Нам не следует забывать, что наш путь в Европу лежит через эти страны, спустя несколько лет они будут решать, пустить ли нас в ЕС и НАТО. В конечном счете, их позиция во многом может усилить или ослабить антироссийский потенциал этих организаций.
4. Снять, наконец, с повестки дня нашей внутренней и внешней политики проблему, не стоящую того, чтобы уделять ей столько внимания, отвлекая время и энергию общества от решения действительно важных и злободневных задач. Размывание образа "врага" лишит возможности списывать на него истоки всех наших неурядиц и трудностей, и общество, наконец-то, прийдет к пониманию того, что истоки всех наших неудач - мы сами. МВФ дает России миллиардные кредиты не потому, что надеется лишить ее независимости, а потому что их (кредиты) требуют ее политические руководители, перекладывающие бремя оплаты этих долгов на следующее поколение.
5. Получить намного большие возможности (чем мы обладаем ныне) влиять на формирование и реализацию натовской политики, прежде всего в строительстве новой системы безопас-
ности в Европе Россия, конечно, не будет обладать правом вето (за исключением решений, принимаемых комитетом 17-ти), поскольку она - не член союза. Но не будучи членом союза, она, тем не менее, уже присутствует в нем. Само это присутствие (так же, как и натовское присутствие в Москве), не говоря уже о деятельности ее постоянных представителей, затруднит для НАТО принятие решений, идущих вразрез с интересами России. Конечно, в этом плане многое будет зависеть от профессионального уровня российских представителей в альянсе, от их гибкости, твердости и, главное, от их умения найти общий язык с натовской бюрократией, прежде всего ее верхушкой.
6. Приступить, наконец-то, к давно назревшей военной реформе в России, высвободив для этого необходимые ресурсы и время. В этом плане все более тесное соприкосновение военных структур России и НАТО, все более тесное их взаимодействие, участие в совместных маневрах и миротворческих операциях может спососбствовать, во-первых, становлению гражданского контроля над российской армией; во-вторых, ее демократизации; в-третьих, переходу российской армии на профессиональную основу.
7 Перейти от обеспечения безопасности России (в военном плане) главным образом национальными усилиями (попытки Москвы создать систему коллективной безопасности в рамках СНГ вряд ли можно считать успешными) к обеспечению ее безопасности в рамках международного (европейского) сотрудничества. Это позволило бы России иметь тот же уровень безопасности с меньшими затратами и при меньшей численности армии.
8. Снять с повестки дня вопрос об "ответных мерах", которые, если бы их удалось принять, в конечном счете, могли бы оказаться контрпродуктивными и более дорогостоящими для самой России, чем для ее оппонентов. К тому же она вновь оказалась бы в компании международных изгоев, из которой она с таким трудом вышла в результате политики демократизации и реформ.
9. Обеспечить достойный выход России из той запутанной ситуации, в которой она оказалась.
Эти возможности могут быть реализованы при нормальном функционировании Основополагающего акта, при позитивном развитии российско-натовских отношений. Приходится принимать во внимание, что эти нормальные и позитивные условия могут существовать не всегда. На них будут оказывать влияние, временами отрицательное, как внешние, так и внутренние факторы. Поэтому полезно уже сейчас попытаться представить себе, откуда и отчего могут исходить угрозы этому нормальному функционированию и развитию.
Думается, что внутренняя ситуация как в России, так и в странах НАТО будет оказывать наибольшее воздействие на реализацию соглашений, достигнутых в Париже. В России оппозиция, особенно коммуно-патриотическая, пыталась охарактеризовать их как предательство национальных интересов. Представляется, что при ухудшении внутренней ситуации, нарастании трудностей в процессе реформ и оппозиция, и власти могут сознательно способствовать обострению российско-натовских отношений, дабы отвлечь и переключить внимание с проблем внутренних на проблемы внешние, реставрируя образ врага. Не исключено, что это может произойти и в некоторых странах НАТО и ЦВЕ, где антироссийский потенциал далеко не исчерпан. Несовпадение национальных интересов России и основных стран НАТО, прежде всего США, за пределами евроатланти-ческой зоны, если момент для состыковки будет упущен, также может навредить российско-натовскому партнерству. Попытки России переориентировать свою политику на Восток, делая при этом основную ставку на антизападные режимы, также может неблагоприятно сказаться на функционировании Основополагающего акта. Правда, здесь Запад, по-видимому, склонен к определенной дифференциации: одно дело, когда речь идет о Китае и даже Иране, другое - Ливии и Ираке. Повышенная активность НАТО или отдельных ее членов в зоне постсоветского пространства, особенно на Украине и в Прибалтике, также может быть воспринята Москвой как недружественная по отношению к ней акция. В этом плане высказывание Клинтона о том, что для стран Балтии дверь в НАТО остается открытой, вы-
звало раздражение российских политических элит. Подобные заявления, равно как и фиксированные позиции по ряду проблем, могут бумерангом ударить по российско-атлантическому партнерству. Например, заявление российского президента и официальных представителей МИД РФ о том, что дальнейшее расширение НАТО не должно распространяться на постсоветское пространство, может быть (и скорее всего будет) воспринято в США и странах Европы как очередная попытка Москвы вмешиваться в дела суверенных государств. Такие проблемы, видимо, лучше решать методами "тихой дипломатии", а не громогласными декларациями, лишающими гибкости обе стороны. Выход миротворческих операций за пределы выданного мандата, идет ли речь о Югославии, грузино-абхазском конфликте или кризисе в Таджикистане, может привести к росту взаимного недоверия и т.д.
Вместе с тем, вряд ли правомерно преувеличивать значимость этих угроз. Дипломатия для того и существует, чтобы амортизировать взаимное недовольство. Кроме того, предусмотренные Основополагающим актом механизмы и прежде всего Совместный постоянный совет НАТО-Россия, помимо всего, прочего для того и созданы, чтобы разрешать подобные проблемы. И если сохранится заинтересованность обеих сторон в поддержании дружественных отношений, то вряд ли подобные проблемы способны разрушить налаживающееся партнерство.
Можно как угодно относится к НАТО, США, Западной Европе, но при этом нельзя не признать, что в послевоенный период их усилиями была создана обширная евроатлантическая зона мира, государства (либерально-демократического толка) которой никогда не вели и в обозримом будущем не намерены вести войны друг против друга, хотя между ними порой и возникали острые конфликты (греко-турецкое противоборство, перешедшее в 1974 г. в вооруженные столкновения, вряд ли нарушает эту тенденцию, поскольку в обеих странах в тот период у власти стояли антидемократические военные хунты). Стать в той или иной форме органической частью этой зоны - в национальных интересах России.
♦ ♦ ♦
