CC BY
283
К ВОПРОСУ О РАСШИРЕНИИ НАТО НА ВОСТОК
И.А. БОДРИЛИН
(студент 5-го курса)
Кафедра теории и истории международных отношений Российский университет дружбы народов Уч Микп'Л'о- Маклая, 6 117198 Москва, Россия
Вниманию читателей предлагается сжатое исследование ряда деклараций и мотивировок н связи с расширением НАТО на Восток.
Нача ть анализ натовских документов автор считает целесообразным с новой Стратегической Концепции альянса, принятой в период активной фазы распада СССР - в ноябре 1991 г. В ней 16 тогдашних членов альянса выразили четкую позицию по определению главной цели блока в ближайшем будущем. Она заключалась в отслеживании и контроле (урегулировании) вероятных конфликтов на постсоциадистическом и постсоветском пространстве Европы. Одновременно декларировалось, что «основная мощная угроза, способная в любой момент появиться, которая была главной заботой блока в первые 40 лет его существования, исчезла». В связи с этим главы стран - членов организации определили следующие главные направления ее деятельности: «предотвращение последствий нестабильности, способной возникать из серьезных экономических, социальных и политических проблем» в том числе межэтнических столкновений и территориальных споров, перед лицом которых стоят многие страны Центральной и Восточной Европы. Напряженность, которая может проявляться до тех пор, пока они не будут урегулированы, способна не только напрямую угрожать безопасности и территориальной целостности членов альянса. Она способна привести к кризису, угрожающему европейской безопасности и даже к вооруженным конфликтам, в которые могут быть втянуты внешние державы и которые могут распространиться на страны НАТО, непосредственно повлияв на безопасность альянса» [1].
Практическим следствием принятия новой концепции стало создание в том же 1991 г. Североатлантического Совета НАТО, обеспечивавшего формальные политические связи между всеми 16 членами блока и восточноевропейскими странами. В следующем 1992 г. НАТО вместе с ООН и ОБСЕ установила специальный механизм, посредством которого она могла бы участвовать в международных миротворческих операциях.
Возникает вопрос: насколько полезной и адекватной вызовам времени оказалась подобная деятельность НАТО? Хорошо известно, что по различным
причинам, в первую очередь из-за противодействия России, НАТО не участвовала в практическом урегулировании конфликтов на территории СНГ. В Восточной Европе, за исключением Югославии, серьезных конфликтов, требовавших вмешательства НАТО, как известно, не происходило. Если не затрагивать действия НАТО в бывшей Югославии, представляющие собой отдельную тему, можно сделать заключение о том, что угрозы конфликтов, исходящие от бывших социалистических стран НАТО, в концепции чрезвычайно преувеличены. Зато она создала основу для последующего принятия в альянс наиболее «продвинутых» в смысле демократии стран ДВЕ, а для обоснования приема была необходима хоть какая-то, пусть даже мнимая, угроза их безопасности. С другой стороны, если бы члены альянса не указали на новую уг розу, то следующим логическим шагом должен был бы стать роспуск этого военно-оборонителыюго блока вследствие того, что он выполнил свои задачи по нейтрализации «советской угрозы» и его дальнейшее существование утратило практический смысл. Таким образом, принятие новой концепции стало актом, легитимизирующим продолжение существования альянса в новых условиях и в этом, очевидно, и заключалась главная причина этого действия, а все остальные причины были второстепенными и их предназначением являлась маскировка главной причины.
Не стоит усматривать присутствие каких-то антироссийских «козней» в расчетах натовского истеблишмента, - скорее всего, возобладало стремление аппарата альянса к самосохранению. Возможно также и то, что новые лидеры стран ЦВЕ решили воспользоваться предоставившейся уникальной возможностью быстрой интеграции своих стран в западноевропейское пространство посредством сначала членства в НАТО, а затем, как они предвкушали, - и в ЕС. Ведь для того, чтобы добиться интеграции лишь на экономической основе, им понадобились бы целые десятилетия напряженного труда с целью хотя бы отдаленно приблизиться по экономическим показателям даже к наименее развитым странам Евросоюза.
Итак, как только лидеры стран НАТО проявили готовность заняться проблемами за пределами своих границ, так сразу же восточноевропейские лидеры начали кампанию по скорейшему привлечению НАТО в регион. В апреле 1993 г. польский президент Лех Валенса и президент Чехии Вацлав Гавел доказывали на встрече с президентом США Биллом Клинтоном в Вашингтоне, что изо всех международных организаций, действующих в Европе, лишь НАТО вызывает у них доверие и что лишь расширившаяся НАТО могла бы сдержать агрессоров и создать климат стабильности и мира на континенте.
Учреждение программы «партнерство ради мира» в конце концов стало результатом переговоров между восточноевропейскими лидерами и их западноевропейскими коллегами, что сказалось на компромиссности ее характера. Налицо была и противоречивость в подходах: в то время как большинство восточноевропейских лидеров желало скорейшей и полной интеграции своих стран в НАТО, на Западе лишь явное меньшинство лидеров поддерживало столь резкие шаги. Существует уже устоявшееся мнение о том, что именно «запад» сдался под напором постоянных дискуссий и нажима со стороны восточноевропейцев и решил начать движение в желаемом последними направлении.
Официальное открытие программы НАТО «Партнерство ради мира» состоялось на натовской встрече в верхах в январе 1994 г. Большинству полити-
ков на западе Европы этот шаг показался очень далеким от установления официальных отношений с Восточной Европой, но для правящих кругов Будапешта, Варшавы, Праги и даже Бухареста, Вильнюса, Риги и Таллинна программа стала огромным шагом вперед в направлении полноправного членства в альянсе. Фактически, программа стала тем институциональным механизмом, который связал постоянных членов блока с кандидатами на вступление в него с целью обсуждения следующего «пакета» проблем:
1. Обеспечение прозрачности в планировании национальной обороны и бюджетом процессе.
2. Укрепление демократическог о контроля над оборонными ведомствами.
3. Поддержание способности и готовности содействовать (в соответствии с нормами законов) операциям под руководством ООН и ОБСЕ.
4. Развитие военного сотрудничества с НАТО с целью совместного планирования, подготовки, обучения с целью укрепления их готовности предпринимать действия в области миротворчества, проведения спасательных операций, гуманитарных и иных операций, о которых будет достигнута договоренность.
5. В долгосрочной перспективе создание сил, которые смогут лучше координировать свои усилия с аналогичными структурами членов НАТО [21.
Положения, показывающие основную проблематику, по которой будет развиваться сотрудничество между НАТО и странами-участницами программы в последующие годы, доказывают, что суть данного проекта заключалась в том, чтобы подогнать военно-политические механизмы стран ЦВЕ под стандарты стран-членов НАТО. При этом явно прослеживается стремление НАТО подготовить силы, которые могли бы взять на себя сколь-нибудь заметную долю той ноши, которая могла бы выпасть на альянс в случае, если бы возник серьезный конфликт межнационального характера на постсоциалистическом пространстве. На тот момент постановка такой задачи выглядела очень актуальной и своевременной, учитывая конфликты того времени (1992-1993 гг.): боснийский, грузино-абхазский, грузино-осетинский, приднестровский. Однако теперь, по прошествии десятилетия, уже общеизвестно, что контингенты из стран-участниц программы хотя и принимали участие в миротворческих и военных операциях сил НАТО (Косово, Афганистан, Ирак), но были настолько малочисленными и до такой степени оберегаемыми от участия в серьезных столкновениях, что уместным было бы поставить вопрос: не являлось ли их участие символическим и служащим пропагандистским целям провозглашения широкой международной поддержки операциям НАТО? С другой стороны, учитывая скудность бюджетов стран ЦВЕ, малочисленность их армий и сдержанное отношение населения к участию своих военнослужащих в международных операциях, следует признать, что рассчитывать на большее было бы не слишком разумным. Что же касается перехода на натовские стандарты в области обучения, подготовки и оснащения ВС стран ЦВЕ, то, как известно, он прошел достаточно успешно. Проблемы возникли лишь с закупкой дорогостоящей авиационной и иной техники, на что у восточноевропейцев постоянно не хватало денег. По этой причине им во многих случаях и до сих пор приходится довольствоваться модифицированными вооружениями еще советского производства. Следует также отметить, что на новых партнеров НАТО не распространялось действие
ст. 5 договора (о гарантиях безопасности), которая обеспечивает ответные действия блока в случае, если один из его членов будет подвергнут нападению. Хотя договоры и протоколы ИРМ не затрагивали обязывающей к защите ст. 5 и не определяли государство либо государства, могущие угрожать членам альянса, ряд политиков доказывал, что возраставшее взаимодействие постоянных членов НАТО с ассоциированными членами могло бы привести к установлению таких I аранти й де-факто.
Несомненно, что с начала реализации ПРМ многие государства желали стать образцовыми членами нового натовского клуба. Помимо участия в многочисленных, связанных с реализацией ПРМ, конференциях, брифингах, обучающее - подготовительных мероприятиях, некоторые из них послали свои контингенты в Боснию для участия в силах по принуждению к миру (IFOR) и в стабилизационных силах (SFOR).
Хотя подобное участие в этих операциях НАТО и привнесло свой вклад в их результат, можно с уверенностью утверждать, что его принципы лежат в проводимой кампании с целью продвижения к полному членству в блоке; а если говорить конкретнее, то главной целью оставалось добиться распространения на них действия ст. 5 о гарантиях взаимной безопасности. Поэтому при подписании договоров (протоколов) о своем участии в ПРМ правительства восточноевропейских стран добились от постоянных членов НАТО включения следующего пункта: «мы заверяем, что альянс, в соответствии со ст. 10 Вашингтонского договора, остается открытым для вступления других европейских государств, согласных с принципами договора и готовых содействовать укреплению безопасности в Северо-атлантическом регионе. Мы ожидаем и приветствовали бы расширение НАТО, которое помогло бы государствам Восточной Европы достичь демократии - как часть общего эволюционного процесса, учитывая обстоятельства политического развития и развития в сфере безопасности во всей Европе» [3].
Те, которые рассчитывали, что восточноевропейцы удовлетворятся достигнутым в рамках ПРМ, явно недооценили силу порыва последних и энергичность тех западных политиков, которые оказывали им в этом поддержку. Таким образом, ПРМ стала отправной точкой процесса, завершающей стадией которого должен был стать прием ее участников в полноправные члены НАТО, а президент США Билл Клинтон в своем публичном выступлении осенью 1996 г. призвал НАТО принять в свои ряды к апрелю 1999 г. Чехию, Польшу и Венгрию.
Возвращаясь к прошлому, следует отметить, что когда 12 первоначальных членов НАТО в 1949 г. подписывали Вашингтонский договор, ими двигала разделяемая всеми уверенность в том, что учреждение блока являлось необходимым для сдерживания советской мощи в Европе. Хотя оценка угроз и мотивация к такому шагу у американцев и канадцев, с одной стороны, и у западноевропейцев, с другой, были различными, разделяемым всеми ощущением был жизненный интерес к предотвращению советской гегемонии над Западной Европой. Каждое из 12 государств обладало и другими озабоченностями и внешнеполитическими интересами, но все они готовы были поддержать НАТО в ее основной задаче.
Расширяя альянс в условиях, когда уже не было Советского Союза, равно как и какого-либо государства, представляющего собой угрозу, адекватную со-
ветской во времена «холодной войны», НАТО была вынуждена разрабатывать обоснования для своего разрастания. Поэтому в сентябре 1995 г. НАТО опубликовала исследование, ставящее своей целью разъяснить: каковыми могли бы быть миссия и цели расширенного альянса. Основные положения этого исследования заключались в следующем:
1) обеспечение и поддержка демократических реформ, включая общественный и демократический контроль над вооруженными силами;
2) прививание новым членам альянса образцов и навыков сотрудничества, консультаций и взаимопонимания - основ, которые отличают отношения между нынешними союзниками по НАТО;
3) установление добрососедских отношений, которые были бы полезными для всех стран евроатлантического региона - как членов, гак и не членов НАТО;
4) разработка совместной обороны и распространение ее преимуществ вкупе с обеспечением расширения прозрачности оборонного планирования и бюджета с одновременным снижением вероятности нестабильности, которая могла бы возникнуть из-за узконационального подхода к оборонной политике;
5) укрепление стремления к интеграции и сотрудничеству в Европе на основе разделяемых демократических ценностей и сдерживание тем самым противоположных тенденций к дезинтеграции по национальным и территориальным линиям раздела;
6) укрепление способности альянса содействовать европейской и международной безопасности, в том числе посредством миротворческой деятельности под руководством ОБСЕ и миротворческих операций под эгидой ООН (ее совета безопасности), а также и других операций;
7) укрепление и расширение трансатлантического сотрудничества [4].
Особенностью этого документа, как и принятой за 4 года до него концепции, является то, что НАТО - как военный блок, ставит перед собой и кандидатами на вступление явно невоенные цели: интеграция, миротворчество, воспитание демократического и гражданского общества, мирное и взаимовыгодное сотрудничество. То же, что с натяжкой можно было бы отнести к целям военным (проведение операций под эгидой ООН и ОБСЕ с целью миротворчества и стабилизации), в документе пытаются иерсвести под ответственность двух последних структур. И снова возникает закономерный вопрос: неужели блок, не имеющий в мире сколь-нибудь сравнимых с ним по мощи аналогов, может ставить перед собой лишь цели, которых была бы достойна такая организация, как ООН? Складывается впечатление, что-либо составители данного документа многого не договаривали, либо он был использован для прикрытия иных, более секретных планов.
В июне 1997 г. постоянные члены НАТО и дюжина стран, добивающихся членства, прислали свои делегации на встречу альянса в Мадриде с тем, чтобы выработать документ о формальном (официальном) приглашении к вступлению в альянс трех вышеназванных стран. С учетом того, что эти страны соответствовали требованиям, выдвигаемым к членам блока, они могли стать его полноправными членами к апрелю 1999 г. Во время этого саммита официальное руководство НАТО всячески старалось разъяснить, что предложение о вступлении трем государствам ЦВЕ не должно рассматриваться правительствами других стран как конечный этап расширения союза на Восток. Поэтому в Мадрид-
ской декларации было официально заявлено: «В ближайшие годы НАТО ожидает дальнейших приглашений к вступлению в нее». С тем, чтобы успокоить правительства государств, пока еще не приглашенных стать полноправными членами организации и обращаясь непосредственно к ним, авторы декларации заверяли: «В отношении стран, ожидающих членства, у нас имеется осознание их огромной заинтересованности в этом и мы отдаем себе отчет в том, что у них налицо положительные сдвиги в направлении демократии, верховенства закона и это просматривается во многих восточноевропейских странах, особенно в Словакии и Румынии. Одновременно мы признаем прогресс, достигнутый в большей стабильности и сотрудничестве странами Балтии, которые также стремятся стать членами НАТО» [5|.
Два последующих за Мадридским саммитом года для трех принимаемых стран прошли в напряженной работе над тем, чтобы добиться поставленных перед ними альянсом целей и чтобы их прием совпал с празднованием пятидесятилетия организации, которое должно было отмечаться летом 1999 г. в Вашингтоне.
Итак, в июле 1999 г. Польша, Венгрия и Чехия вступили в НАТО. С.' большой радостью бывшие члены Варшавского договора стали полноправными постоянными членами организации, на которых распространялись все гарантии безопасности, записанные в пятой статье Вашингтонского договора.
За те месяцы, которые предшествовали Вашингтонской конференции, члены НАТО неоднократно встречались для обсуждения будущего курса организации. Результатом этих встреч стало принятие Стратегической концепции 1999 г. За те восемь лет, которые прошли с момента принятия предыдущей концепции 1991 г., НАТО была вовлечена в невероятный поток событий, начиная с войны в Югославии и заканчивая принятием новых членов. Принимая новую стратегическую концепцию, члены альянса пересмотрели свои традиционные задачи и обсудили возможные будущие, которые организации возможно пришлось бы в дальнейшем выполнять и за пределами своего региона. Хотя в документе указывалось, что полномасштабная агрессия против членов организации с использованием обычных вооружений практически исключается, действие основополагающей пятой статьи об обязательствах по совместной обороне было вновь подчеркнуто. Так, в разделе, озаглавленном «Принципы стратегии альянса», заявлялось: «безопасность каждого члена несомненна - нападение на одного из них расценивается как нападение на всех. Что касается совместной обороны в соответствии со статьей V Вашингтонского договора, то объединенные вооруженные силы альянса должны быть способными сдержать любую потенциальную агрессию против него». В документе также разъяснялось, что НАТО будет продолжать поддерживать в состоянии полной боевой готовности как свои обычные, так и ядерные силы с тем, чтобы противостоять любой фундаментальной угрозе безопасности своих членов. Подытоживая все переговоры по поводу обеспечения мира и стабильности Стратегическая концепция 1999 г. разъясняла, что НАТО по-прежнему остается военной организацией, которая готовится к будущей войне: «Альянс в обозримом будущем сохранит адекватное сочетание обычных и ядеряых вооружений, размещенных в Европе, поскольку одних обычных сил может оказаться недостаточным для возможного сдерживания. Ядерные вооружения вносят свой уникальный вклад в снижение
риска агрессии против альянса, делая ее неподдающейся расчетам и потому неприемлемой. Поэтому они остаются существенным условием для поддержания мира».
Правда, трудно было представить, что НАТО смогла бы использовать ядериое оружие против неядерных или демократических государств - угроза применить его могла быть направлена против России, Ирака или Северной Кореи.
Помимо постановки традиционных задач концепция 1999 г. адресовалась в обстановке изменяющейся глобальной безопасности не только к планам европейцев, но также к вовлечению НАТО в планы по урегулированию будущих конфликтов. Во многом повторяя Стратегическую концепцию 1991 г., новая доктрина альянса гласила: «Безопасность альянса остается предметом широкого спектра рисков как военного, так и невоенного характера, причем их можно ожидать с различных направлений, предугадать которые затруднительно. Эти риски заключаются в непредсказуемости и нестабильности как в самом евроатлантическом регионе, так и вне его; возможны также региональные кризисы по периметру границ альянса, которые следовало бы быстро подавлять. Ряд стран (вне и в самой зоне ответственности альянса) сталкивается с серьезными экономическими, политическими и социальными трудностями. Национальные и религиозные противоречия, территориальные споры, неверные или неудачные попытки реформ, нарушения прав человека, распад государств - все это может привести как к местной нестабильности, так даже и к общей нестабильности во всем регионе».
Следует отметить, что хотя Стратегическая концепция 1991 г. также упоминала об опасности конфликтов в странах, не являющихся членами НАТО, которые могли стать причиной нестабильности в регионе, в документе 1999 г. разъясняется, что НАТО намерена поддерживать способность вмешиваться в этих регионах или странах до того, как они станут угрожать альянсу. Помимо утверждения о решимости участвовать в деятельности по миротворчеству и урегулированию кризисов в концепции 1999 г. заявляется: «Важнейшей целью альянса и его сил является недопущение разрастания кризисов путем урегулирования даже потенциального кризиса на самой ранней стадии. В случае, если кризис будет угрожать евроатлантической стабильности и сможет затронуть безопасность членов альянса, его военные формирования могут быть направлены для проведения ответных операций по урегулированию кризиса» [6].
Таким образом, в новой натовской доктрине просматриваются пусть еще робкие, но уже наметившиеся тенденции к переходу от оборонительного предназначения блока к мирорегулирующему. В ней видны зачатки того, что уже спустя несколько месяцев или лет все большее количество исследователей будут называть «стремлением НАТО и США к глобальному контролю». С одной стороны, понятно, что события в Югославии не могли не оказывать влияния на положения концепции. С другой стороны, последующие годами позже признаки неадекватного ситуации сложившейся в Афганистане и Ираке применения силы главными союзниками по НАТО - США и Великобританией - даже (в последнем случае) наперекор своим основным континентальным союзникам (Франции и Германии) показали, что документ 1999 г. сформулирован таким образом, что позволяет весьма расширительно трактовать ряд его положений.
Ведь концепция является, по сути, документом, определяющим, какими станут международные отношения в некоторых специфических обстоятельствах. Когда действия организации выходят за пределы сферы ее ответственности, установленной учредительными документами, неизбежным становится возникновение коллизий из-за вторжения в сферу деятельности других международных организаций. И если НАТО продемонстрировала свою способность действовать параллельно ОБСЕ, то в случае с ООН ситуация сложнее. Ведь в нервом случае одна региональная организация подменяет другую, а во втором региональная пытается подменить глобальную. Возникает вопрос: может ли международная организация, включающая в себя два десятка не самых больших, хотя и имеющих немалый вес, государств, принимать и реализовывать концепцию, не учитывающую интересы и суверенитет других государств-членов ООП, да еще не принимая во внимание тот факт, что данная доктрина не синхронизирована с основными документами и г арантиями ООП?
По не стоит излишне переоценивать и критиковать положения принятого в 1999 г. документа. Нет необходимости сомневаться в том, что принятие нового документа не повлияло негативным образом на степень демократичности принятия решений. Ведь, в отличие от ситуации в Юг ославии, которая по общему мнению прямо угрожала стабильности в Европе, ситуация в Ираке таковой не была - поэтому США и Великобритании пс удалось создать коалицию под эгидой НАТО. Однако действия НАТО в Ираке и Афганистане 'требуют отдельного анализа. Что же касается концепции НАТО от 1999 г., то можно сделать вывод о том, что в целом этот документ является достаточно сдержанным, тщательно продуманным, а его положения непосредственным образом не посягают на права государств - не членов альянса.
Подготовка вступления и решения, принятые в связи со вступлением в НАТО прибалтийских государств
Как известно, три первых вступивших в НАТО страны в прошлом были либо геополитическими противниками России (Польша), либо входили в состав бывшей таковым Австро-Венгрии (Венгрия, Чехия). Тем не менее, российский фактор не являлся главной причиной их вступления в альянс. В Литве, Латвии и Эстонии ситуация была иной. Элиты этих стран выражали огромную заинтересованность в экспансии блока на Восток, ибо считали, что сохранение их независимости будет поставлено под угрозу, если Россия примет решение проводить политику открытой агрессии: а опасения такого поворота событий в случае, если правительства Латвии и Эстонии стали бы активнее «выживать» из них русскоязычное население, были небеспочвенными.
В июне 2000 г. во время проведения Берлинской конференции НАТО президент Литвы В. Адамкус заявил, что расширение организации станет построением классической системы коллективной безопасности в Европе. В качестве примера он привел тот факт, что на протяжении «холодной войны» малые нации, бывшие в рядах НАТО, ощущали такую степень безопасности, которой в Европе не было никогда ранее до образования альянса в 1949 г. Прибалтийские страны нацелились на вступление в НАТО в начале 1990-х гг., когда с их терри-
тории еще не были выведены советские (затем российские) войска. Они активно участвовали в конференциях НАТО, в программе ПРМ, но в 1997 г. их ожидало крупное разочарование, поскольку они не попали в число участников первого расширения альянса, о чем было объявлено на Мадридской конференции. В утешение они получили на пей же право преимущественного приема при последующем расширении. В декларации но итогам конференции отмечалось, что балтийские государства достигли значительных успехов; в ней также содержался пункт, в котором Литва, Латвия и Эстония именовались как страны-кандидаты на вступление в члены альянса. Пользуясь поддержкой правительств Исландии, Дании и Норвегии, требовавших для прибалтийских стран полного членства в НАТО, лидеры последних использовали любой подходящий случай для того, чтобы поставить этот вопрос перед руководством альянса. Одной из наиболее заметных подвижек в вопросе обеспечения безопасности прибалтийских стран стало подписание Хартии о партнерстве между ними и США. Через полгода после подписания Мадридской декларации три президента встретились с Биллом Клинтоном в Восточном зале Белого дома с тем, чтобы скрепить свои политические, экономические и военные связи с Западом. Уделяя значительное внимание демократическому процессу, верховенству закона, рыночным реформам, хартия объясняла причины возникновения проблемы расширения НАТО на Восток: «Партнеры полагают, что расширение НАТО укрепит безопасность США, Канады и всех европейских стран, включая и те, которым не предлагается немедленно вступить в альянс и те, которые сейчас не заинтересованы в этом... США приветствуют стремление и поддерживают усилия Литвы, Латвии и Эстонии вступить в НАТО... Страны, не входящие в НАТО, не обладают правом вето в отношении решений, принятых альянсом» [7].
Из правительств прибалтийских государств наиболее преуспело в вопросе налаживания взаимоотношений с альянсом литовское правительство, которое посвятило себя в наибольшей степени кампании по расширению НАТО; причем кампания эта, похоже, велась на два фронта сразу: с одной стороны, на встречах делались призывы, чтобы НАТО стала открытой для приема новых членов, а с другой, во властных структурах Запада проводилась мощная пиар-кампания, в первую очередь, в США. Литовское руководство также моментально принимало любую инициативу, если она исходила от 11АТО и если, особенно, касалась институциональных основ альянса. Сразу же вслед за принятием НАТО плана деятельности членов (в апреле 1999 г.), который касался мер по расширению альянса, Литва принялась за поиск путей по официальному воздействию на новый механизм, учрежденный Брюсселем, стараясь влиять на политику по приему новых членов.
Следует отметить, что вышеупомянутый план МАР выделяет пять направлений сотрудничества между НАТО и странами - кандидатами, предлагая меры, которые последним следует предпринять для реформирования ради соот-ветствования требованиям, предъявляемым альянсом к новым членам. Опираясь на программу ПРМ, членам МАР декларировали: «Каждой вступающей стране необходимо выработать годовую программу подготовки к возможному в будущем членству в альянсе, определяющую цели и задачи соответствующего подготовительного периода и содержащую специальную информацию о предпринятых шагах, об ответственных за это должностных лицах и там, где это будет необходимо, план работы по особым направлениям данной подготовки» [8].
29 апреля 1999 г. литовское правительство учредило координационную комиссию по интеграции в НАТО. В ее состав вошли министр обороны, министр иностранных дел - они были председательствующими, а вообще в составе комиссии были представители тринадцати правительственных структур, которые должны были содействовать вхождению Литвы в НАТО. Комиссия старалась выполнить все требования альянса, изложенные в протоколах МАР - в следующих его разделах: политический, экономический, оборонно-военный, ресурсный, законодательный, а также касающийся сферы безопасности. При-держиваясь целей, изложенных в плане МАР, Литва в сентябре того же года представила НАТО программу национальной интеграции в НАТО (NNIP), очерчивавшую планы, цели и задачи правительства в предстоящий год. NNIP уделяла особое внимание каждому разделу натовских требований. Касаясь оборонного и экономического разделов, NN1P гласила: «Литва приняла на себя твердые обязательства по прогрессивной десятилетней программе улучшения собственной обороноспособности. Развитие оборонительной системы Литвы строится на двух основных составляющих: обеспечение возможностей самостоятельной обороны и развитие вооруженных сил, способных взаимодействовать с НАТО, либо действовать как часть сил альянса». В разделе, касающемся обеспечения необходимыми ресурсами для исполнения программы, говорится: «Обязательства Литвы по обеспечению увеличения своих оборонительных возможностей иллюстрируются правительственным решением увеличить долю расходов на оборону с 0,8% ВВП в 1997 г. до 2% от ВВП к 2001 г.». В разделе, посвященном законодательству, говорится: «При помощи вступления в НАТО Литва рассчитывает сделать свою законодательную систему совместимой с основными нормами законодательства НАТО. В соответствии со сроками, приведенными в МАР, Литва начала пересмотр своего внутреннего законодательства и соглашений, регулирующих военно-оборонительные аспекты и широкомасштабное сотрудничество правительства с НАТО и ее членами» [9].
Хотя вооруженные силы Литвы весьма малочисленны - в совокупности они не превышают 9 тыс. человек, ее правительство активно стремилось привлекать их к операциям под руководством ООН и НАТО, связанным с миротворческой деятельностью, поскольку на тот момент это способствовало кампании по обеспечению вступления в НАТО. Несмотря на ограниченность своих воинских контингентов (от 10 до 141 человек), Литва принимала участие в миротворческих операциях в Хорватии, Боснии, Албании и Косово. В качестве члена программы ПРМ Литва стала местом проведения военных учений под названием «Балтийский вызов» в 1996 г., во время которых литовские военнослужащие взаимодействовали с более чем двумя тысячами военнослужащих из США.
Вдобавок к этим усилиям, Литва заручилась поддержкой множества групп и отдельных политиков на Западе, способствовавших ее стремлению в НАТО. В статье для журнала «Обозрение внешней политики Литвы» Ренатас Норкус отмечал: «Литва посвятила значительную долю усилий для взаимодействия с американскими «мозговыми центрами», активно вовлеченными в проблемы внешней политики. Самое активное сотрудничество было установлено с дюжиной учреждений, таких как корпорация RAND, американский совет по зарубежным связям, комитет США по вопросам НАТО, Центр стратегических и
международных исследований, Университет Национальной Обороны, Институт Изучения Востока и Запада, Фонд Хэритэдж» [ 10].
Нельзя не отметить в связи со всем вышеизложенным резко негативного отношения России к приему в НАТО именно трех балтийских стран, входивших ранее в состав СССР. Хотя силы, участвовавшие тогда во внутрироссийских политических дебатах, зачастую высказывали разные мнения, в данном вопросе они были едины - российская правящая элита не принимала экспансии НАТО в Прибалтике, в отличие от ее экспансии па Восток вообще, которую одна часть политического спектра называла «самым широким наступлением Запада против России с 1945 г.», другая «сдачсй Россией своих геополитических позиций», а третья «патерналистским жестом Запада по отношению к Востоку» [11 ].
Чем больше стран из бывшего блока ОВД СЭВ (и тем более СССР) участвовали в деятельности в рамках 11РМ и других программ, тем чаще российское руководство заявляло, что оно рассматривает действия НАТО как «намерение поддержать оставшиеся со времен «холодной войны» войска, передвигая старый «железный занавес» на сотни километров восточнее». Поскольку Москва считала, что НАТО остается военным союзом, направленным против России, противники ее расширения стремились продемонстрировать, что и ПРМ является военной угрозой для России, что неудивительно, ибо российское руководство отдавало себе отчет в том, что программа является первым шагом на пути дальнейшего расширения НАТО.
Точки зрения западных специалистов по международным отношениям но этому вопросу не совпадали: одни считали опасения России по поводу военной угрозы со стороны НАТО вполне логичными и обоснованными, другие же указывали на то, что Россия, являясь полноправным участником ПРМ, не находится в ущемленном положении.
Защищая расширение НАТО на Восток, американские политики заверяли своих российских коллег, что у их страны нет обоснованных поводов опасаться организации, оставшейся со времен «холодной войны». Более того, как гласит стратегическая концепция НАТО, главной целью эта организация считает обеспечение стабильности в Европе. И для русских, по их мнению, невозможным является игнорирование того факта, что главной причиной, по которой страны ЦВЕ и Прибалтики стремятся к членству в НАТО, является поиск гарантий безопасности от российского реванша. США и их союзники по НАТО делают Москве неоднозначные намеки в официальных заявлениях и в директивах по поводу натовской политики. Россию заверяют в том, что организация сейчас действует с целью обеспечения европейской безопасности. Неофициально же западные элиты дают понять, что НАТО по-прежнему готова отреагировать на любую российскую угрозу США или европейской безопасности. С другой стороны, давно уже существует ОБСЕ, главной целью которой является поддержание безопасности в Европе и ее пока никто не собирается распускать. Заявление о том, что военному блоку придается намерение сделать его главной задачей дублирование или даже перехват функций у ОБСЕ или ООН позволяет логически найти только два разумных объяснения: либо это простая пропаганда и маскировка истинных намерений, либо стабильность и безопасность руководству НАТО нужны такие, какими они хотят их видеть, а не такие, какими их понимают европейские страны или даже мировое сообщество.
Российско-натовские договоренности
К середине 1990-х гг. перед российским руководством встала непростая проблема: было необходимо каким-то образом определиться в отношении политики расширения НАТО на Восток и расширения сферы ее деятельности -как географически, так и методологически - в связи с прямым использованием вооруженных сил альянса против одной из конфликтующих сторон - боснийских сербов. Для российского истеблишмента согласиться с такой политикой было трудно не столько из-за того, что страдали их геополитические союзники -сербы, сколько из-за того, что создавался опасный прецедент, когда НАТО принимала решение о применении военной силы без взаимодействия и санкции ООП, ОНСГ, не говоря уже о России, причем руководство последней понимало, что такие действия, в принципе, при подобном подходе со стороны НАТО становились возможными и на территории СНГ и даже самой России, где хватало межнациональных и территориальных конфликтов.
Убедившись в том, что НАТО невозможно удержать от расширения на Восток никакими демаршами, российская правящая элита стала предпринимать шаги, которые могли снизить негативные последствия для своей страны от такой политики; это могло бы быть «вступление России в политические структуры НАТО» (И. Рыбкин, В. Березовский), либо выработка «устраивающих всех правил поведения на российско-натовском поле» (В. Примаков), либо «ускорение интеграции, в том числе и военной, максимально возможного числа государств СНГ» (мнение части депутатов Госдумы). Официальной же стала точка зрения назначенного министром иностранных дел Е. М. Примакова.
Начало процессу обсуждения российско-натовских проблем было положено 11 декабря 1996 г. в Брюсселе нашим участием в переговорах с Советом НАТО, когда было решено с января по май 1997 г. провести 6 раундов двусторонних консультаций делегации НАТО во главе с ее генсеком X. Соланой и России во главе с министром иностранных дел Е. М. Примаковым; причем дискуссии носили закрытый характер. Однако в этот период времени появился ряд российских официальных документов, проливавших свет на позицию властей. По мнению президента РФ «главной проблемой на европейском направлении является предполагаемое расширение НАТО на Восток... Выходом из создавшейся сложной ситуации может стать начавшийся серьезный разговор с НАТО по всему комплексу российско-натовских отношений... Российскими приоритетами в ходе диалога с НАТО являются твердые гарантии взаимной безопасности, в том числе в ядерной сфере; создание надежного механизма консультаций и принятия решений; правовая форма будущих договоренностей; адаптация Договора об обычных вооруженных силах в Европе к новым политическим реали-ям»[12]. Одновременно парламентарии заявили, что «поддерживают позицию президента РФ в том, что любое соглашение между Российской Федерацией и НАТО должно иметь обязывающий характер, содержать действенные гарантии безопасности России и обеспечивать полноправное участие Российское Федерации в принятии решений по принципиальным вопросам сохранения стабильности в Европе» [13].
Е.М. Примаков в ходе консультаций приводил аргументы, которые вкратце сводились к тому, что документ должен был быть подписанным до мадрид-
с ко го саммита НАТО, на котором определялись сроки и кандидаты для расширения альянса; документ должен был иметь обязывающий характер и фиксировать обязательства блока не продвигать военную инфраструктуру на территорию новых членов и не размещать там ни ядерного, ни обычного оружия, а также обеспечить России возможность полноправного участия в принятии решений, затрагивающих фундаментальные проблемы национальной безопасности России и международной безопасности. В ответ X. Солана приводил свои аргументы, сводившиеся к тому, что разработка российско-натовского документа должна вестись параллельно процессу расширения НАТО, документ не должен носить обязывающего характера и оформлять юридически обязательство не размещать на территории новых членов НАТО ядерное и обычное оружие и тем более давать России право налагать вето на решение альянса.
Поскольку требования сторон на данных консультациях были порой взаимоисключающими, то и подписанный в их результате акт носил компромиссный характер: «стороны не рассматривают друг друга как противников... намерены развивать прочное, стабильное и долговременное партнерство. Стороны обозначают неделимость безопасности государств евроатлантического сообщества...признают ответственность СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности, а за ОБСЕ - ключевую роль в поддержании европейского мира и стабильности... Отказываются от применения силы или угрозы силой друг против друга или против любого другого государства... Сохраняют приверженность предотвращению конфликтов и урегулированию споров мирными средствами в соответствии с принципами ООН и ОБСЕ... Государства-члены НАТО подтверждают, что не имеют намерений, планов или причин для развертывания ядерного оружия на территории новых членов и не имеют необходимости изменять любой из аспектов построения ядерных сил НАТО или ее ядерную политику, а также не предвидят необходимости делать это в будущем... Адаптация договора об ОБСЕ должна содействовать обеспечению равной безопасности всех государств-участников вне зависимости от их членства в каком-либо военно-политическом союзе, сохранять и укреплять стабильность, а также продолжать предотвращать какие-либо дестабилизирующие наращивания сил в различных регионах Европы и в Европе в целом... Настоящий акт определяет цели и механизмы консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий, которые составят ядро взаимоотношений между НАТО и Россией... Положения настоящего акта никоим образом не дают НАТО или России права вето по отношению к действиям другой стороны, а также не ущемляют и не ограничивают права НАТО или России принимать решения и действовать самостоятельно». Практическим шагом по реализации Основополагающего Акта стало создание СПС (Совместного Постоянного Совета) Россия-НАТО, который являлся «главным механизмом для консультации и координации деятельности РФ и альянса и должен был два раза в год проводить встречи на уровне министров иностранных дел и министров обороны и ежемесячно - на уровне послов или постоянных представителей при совете НАТО... Совет будет осуществлять следующие виды деятельности: «Проведение консультаций и выработка на их основе совместных инициатив, по которым НАТО и РФ договорятся делать параллельные заявления и аналогичные действия.., принятие совместных решений и осуществление совместных действий в каж-
дом конкретном случае, включая участие на равноправной основе в планировании и подготовке совместных операций, в том числе миротворческих под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ» [14].
Что же получила Россия в результате подписания Основополагающего Акта? Во-первых, заверение в том, что страны НАТО не будут действовать в вопросах, касающихся безопасности, в обход ООН или ОБСЕ; во-вторых, заверение в том, что они не собираются воспользоваться геостратегическими и военными преимуществами, получаемыми ими в результате «обретения» НАТО новых территорий на Востоке для оказания военного давления на Россию; а в-третьих, НАТО фактически признавала за Россией право быть региональной державой и проводить в регионе самостоятельную и независимую политику. Если подытожить все вышеизложенное, то России, фактически, разрешили быть тем, чем она на тот момент была и владеть тем, чем она на тот момент владела. Но НАТО в результате этой сделки получила намного больше - возможность расшириться, приобрести новые функции и новое содержание: во-первых, Россия пошла па дезавуирование (фактически!) горбачевско-западпых неписаных договоренностей о иевключнии в НАТО бывших участников ОВД -а ведь это было главным условием ее роспуска; во-вторых, Россия признала право альянса на самостоятельные действия, хотя и увязывала их с необходимостью санкций СБ ООН или ОБСЕ, тем не менее, фактически, отказавшись от своих прав влиять на процессы, происходящие по периметру границ СНГ', т. е. за границами бывшего СССР, исключая Прибалтику; в-третьих, Россия невольно создала прецедент, который для англо-саксонского права дает очень многое, а именно - в его глазах узаконивает любые будущие аналогичные шаги.
Думается, что подписание данного документа не было в интересах России, а причины такого шага лежали в сиюминутных экономических интересах правящей элиты, связанных с дивидендами от шедших в страну незадолго до дефолта многомиллиардных иностранных займов. В политическом плане Россия ничего бы не потеряла, даже если бы пошла на открытую словесную конфронтацию с блоком - ведь не решив проблемы у себя под боком (Сербия, Албания, Косово, Босния и т. д.) альянс не решился бы на устрашающие антирос-сийские шаги, поскольку подмечено, что страны Запада в силу демократического и гражданского контроля со стороны общества над действиями их правительств предпочитают действовать осторожно, двигаясь от меньшего к большему, также и правительствам стран НАТО удается предпринимать шаги, прин ципиально меняющие политическую обстановку, только лишь доказав необхе димость и полезность их для общества. Конфронтацию НАТО с Россией общественное мнение стран блока не одобрило бы, так как последняя не несла им военной угрозы.
Последующие годы показали, что партнерские отношения с НАТО ничего не дали России, зато значительно облегчили проведение блоком своей политики. Взаимовыгодного сотрудничества, к сожалению, не получилось. Это лишний раз подтвердила ситуация в Косово, Ираке. Грузии, Чечне, Приднестровье, Прибалтике, Украине. Конечно, подписание ОА само по себе не накалило обстановку в этих и других регионах. Оно, напротив, в некоторых случаях способствовало ее урегулированию. К сожалению, таковое происходило с резким креном в сторону интересов НАТО, вследствие чего можно утверждать, что
Россия не смогла добиться желаемой для нее практической реализации подписанного акта. Поэтому высказанное тогдашним президентом РФ Б.Н. Ельциным на церемонии подписания ОЛ в Париже мнение о том, что документ создает основу для равноправного и взаимовыгодного сотрудничества сторон, оберегает Европу от новой конфронтации и укрепляет безопасность всех, осталось лишь благим пожеланием. Также не были исполнены три основных «наказа» Государственной думы, приведенные выше: ОА не имел обязывающего характера, не обеспечивал полноправного участия России в европейских делах и не давал (как таковых) гарантий безопасности РФ (невмешательство во внутренние дела под предлогом защиты прав человека, нарушение территориальной целостности под предлогом права наций па демократическое самоопределение и т. п.).
В подписании ОА проявилась и двойственность, традиционная для всех постсоветских правительств России, когда национальные и внешнеполитические интересы диктуют одно, а экономические и корпорационные интересы другое. Тем не менее, подписав акт, который не требовал ратификации Госдумой, российское правительство фактически свело последующие собственные демарши по поводу расширения НАТО, войны НАТО с Югославией (кстати, необъявленной) и иных злободневных проблем к неким «капризам», на которые можно не обращать серьезного внимания.
Помогло ли подписание ОА избежать изоляции России па фоне «нарастающего натоцентризма»? Отчасти - да, но лишь в мелких вопросах. Например, российскому контингенту в бывшей Югославии было разрешено формально не подчиняться командованию НАТО; россиянам, проживающим в Калининградской области и военным эшелонам перемещаться транзитом через территорию нового члена НАТО - Литвы; российским наблюдателям присутствовать, а мелким контингентам - даже участвовать в натовских маневрах. Но в главных вопросах Россия оказалась отчасти в глобальной изоляции и почти полностью -в европейской: во-первых, с возрастанием и монополизированием роли блока в мировой политике обесценилось участие России в решении международных проблем как постоянного члена Совета Безопасности ООН, имеющего право вето; во-вторых, в связи с проведением (в рамках Европы) странами-членами НАТО и ЕС совместной политики по отношению к странам ~ не членам у России немного возможностей для развития равноправного и взаимовыгодного сотрудничества даже в гражданских областях, не говоря уже о военных. Например, Россия не имеет возможности закупать в странах блока новейшие военные технологии и оружие, равно как и поставлять в них аналогичные отечественные образцы, которые, как известно, во многих случаях могут конкурировать с натовскими даже по качеству, не говоря уже о цене. Если бы ОА носил признаки и соответствовал принципам международного договора, то в него вполне можно было бы внести адекватные статьи, однако, будучи хартией, акт, конечно же, тем самым с самого начала был обречен стать скорее своего рода декларацией о намерениях. Последнее явно было в интересах НАТО, не желавшей обременять себя развитием тесного и обязывающего сотрудничества с государством, которое по своим размерам и амбициям лишь незначительно уступает всем членам альянса вместе взятым и, конечно, не в интересах России, для которой сотрудничество с наиболее развитыми странами мира является жизненно необходимым.
Удалось ли России минимизировать военную опасность со стороны альянса, подписав ОА? Удалось, если мыслить категориями времен «Карибского кризиса». Если следовать этой логике, то, приняв в свои ряды страны I1.ВЕ и Прибалтики, альянс немедленно должен был бы разместить свои войска и военную технику, пусковые ракетные установки в непосредственной близости от российских границ и жизненно важных центров. Однако, как показывает практика, НАТО ведет современные войны иначе, опираясь на ключевые базы и мобильность войск и избегая колоссальных затрат на постоянную передислокацию основной массы военнослужащих. К тому же, сейчас основные интересы альянса находятся не в России, и даже не в СНГ, а значительно южнее. Поэтому ОА не столько обеспечил безопасность России, сколько зафиксировал отсутствие у НАТО интереса нападать на Россию, а у России - нападать на НАТО. И напротив, ОД нисколько не способствует тому, чтобы бывшие члены ОВД или СССР хотя бы отчасти имели военно- технические контакты с Россией, а не только с 11АТО.
Однако, опираясь на ОА, Россия осенью 2001 г. смогла даже объявить о том, что является стратегическим союзником НАТО в борьбе против общего врага - мирового терроризма. Правда, и в этом случае, все свелось к очередным уступкам со стороны РФ, когда под предлогом «борьбы с новым общим врагом» странам НАТО было разрешено разместить свои войска на территории среднеазиатских участников СНГ и Грузии. Думается, что развитию полномасштабного сотрудничества между РФ и 11АТО мешает все же не форма и содержание какого то ни было договора, а наличие глубоких противоречий в интересах, поэтому судьба подписанных ими документов (не только ОА) похожа на судьбу решений, принятых в рамках СНГ. Вывод: в 1990 годы сформировался четкий треугольник НАТО - страны ЦВЕ - Россия (+ СНГ). В этот период НАТО практически целиком была сфокусирована на европейской политике и ставила перед собой задачу спокойно, без излишнего напряжения сил и взбудораживания общественного мнения в странах-членах добиться того, чтобы стать абсолютной доминирующей силой в Европе.
Страны ЦВЕ проводили четко продуманную и последовательную политику по использованию НАТО в качестве трамплина для скорейшей интеграции в Западную Европу. Поэтому они, не раздумывая, шли на подписание любых договоров и программ, не заботясь особо о своем суверенитете, независимости или безопасности. Все это они считали либо ненужным, либо рассчитывали обрести в процессе интеграции. Россия их не столько страшила своей мощью, сколько казалась малопривлекательным партнером для сотрудничества. Поэтому полноценных договоров, наполненных [фактическим содержанием между Россией и вышеупомянутыми субъектами международных отношений за эти годы реализовать не удалось.
Россия оказалась в двойственном положении: с одной стороны, рухнули надежды начала 1990 годов на возможность интеграции в евроатлантическое сообщество и появилась опасность стать изгоем европейской политики, с другой стороны, торгово-финансовое сотрудничество с Западом и забота о собственной безопасности в условиях ухудшающейся для нее геополитической обстановки вынуждали Россию идти на подписание с НАТО заведомо маловыгодных соглашений, в которых за благими, на первый взгляд, намерениями, скрывались далеко идущие стратегические цели НАТО.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. The alliance’s new strategic concept (NATO document 11.1991).
2. Partnership for peace: framework document (NATO Headquarters Brussels 11.01.1994).
3. Partnership for peace: Invitation. NATO Press Communique M-l(94) 2. NATO Headquarters Baissels 11.01.1994.
4. Study of NATO enlargement, NATO office of information and press. 09.1996, page 2.
5. The Madrid Declaration on curo-atlantic security and cooperation // NATO Press Release NAC. - S (99) 65. 24.04.1999.
6. The alliance's Strategic Concept // NAl’O Press Release. NAC. - S (99) 65. 24.04.1999.
7. A Charter of Partnership among the USA and the Republic of Estonia, Republic of Latvia and Republic of Lithuania 16.01.1998; HTTP: USIA. GOV. REGIONAL. EUR. BAL-TICS.GENDOCS. CHARTER. HTTM.
8. MAP (Membership Action Plan). NATO press release. NAC-s (99) 66. 24.04.1999.
9. Lithuania's National NATO International Programme // http:www.JRM.LT.NATO.NNIP. HTM.
10. Narkya R. The US Role in Lithuania« Foreign and security policy Lithuanian foreign policy rewiew. 03.1999.
11. Eisenhower S. «Starting Cold War-2». Naval Institute Proceeding // http:www.Usni.org. Proceeding.Articles 98.Proeisenhower.HTM.
12. Послание президента РФ Федеральному Собранию // Российская Газета, 10.03.1997.
13. Заявление Госдумы РФ в связи с переговорами между РФ и НАТО // Российская газета, 13.03.1997.
14. Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Северо-Атлантического Договора и РФ от 27 мая 1997 // Вестник МИД, 06.1997.
ON THE NATO’S EASTERN ENLARGEMENT PROBLEM
I.A. BODRYLIN
(graduate student)
Theory and History of International Relations Chair Peoples’ Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklay St., 117198 Moscow, Russia
The research expresses analysis of some declarations which concern the NATO's Eastern enlargement.
