CC BY
68
Питер ХАВЛИК (Австрия)
РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
ЕС - Россия: экономическая асимметрия
Евросоюз и Россия - неравные партнеры почти во всех отношениях, их сосуществование в XXI веке называют совместным проживанием слона и российского медведя. Для понимания их отношений полезно познакомиться с некоторыми фактами из области экономики. Население ЕС, в который в настоящее время входит 15 государств, составляет 375 млн человек и увеличится до более чем 400 млн после присоединения к нему стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) - Болгарии, Чехии, Венгрии, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Латвии, Литвы и Эстонии. Эту цифру можно сравнить со 144 млн человек населения России, которое уменьшается. Реальный ВВП России (по покупательной способности) составляет около 13% от ВВП ЕС-15, а в номинальных показателях (при текущем обменном курсе) - менее 4%. Фактически величина российской экономики лишь немногим больше величины экономики названных стран-кандидатов (и меньше по номинальным показателям). Россия намного беднее Евросоюза; ее реальный ВВП на душу населения составляет одну треть от среднего по ЕС и почти на 15% меньше средней величины в странах-кандидатах. Даже после присоединения этих (менее развитых) стран к ЕС российский ВВП на душу населения составит меньше 40% от средней величины ВВП ЕС-25. Столь огромный разрыв в показателях, вероятно, сохранится в обозримом будущем. А реальный размер экономики в расширенном ЕС будет почти в десять раз больше российской.
Подобная асимметрия существует и в торговле. После распада СССР и упразднения в 1991 году СЭВ Евросоюз быстро становится главным торговым партнером России. В 2001 году 37% российского экспорта и импорта приходилось на ЕС-15. Однако, согласно Евро-стату, в 2001 году только 2,8% экспорта ЕС в третьи страны и 4,6% такого же импорта относилось к России. В то же самое время доля стран ЦВЕ в общем экспорте ЕС превышала 12%, а в импорте -10%. Таким образом, Россия является для ЕС сравнительно небольшим торговым партнером, в любом случае намного меньшим, чем страны-кандидаты на вступление в Евросоюз, в то время как тот выступает главным торговым партнером для России. И эта картина будет еще более разительной после расширения Союза: на ЕС-25 придется (при существующей структуре торговли) более половины экспорта и импорта России.
Хавлик Питер, научный сотрудник Института международных экономических исследований (Вена) и Российско-Европейского центра по экономической политике (Москва).
© 2003
Товарная структура российского экспорта и импорта также сильно различается; не существует фактически никакой внутриотраслевой торговли между Россией и ЕС (или Росси-
ей и странами ЦВЕ). В то время как ЕС поставляет в Россию только готовые изделия, половину российского экспорта в ЕС составляет энергия. Даже в рамках обрабатывающей промышленности энергоносители (бензин повышенного качества и ядерное горючее) составляют около 30% российского экспорта, а неблагородные металлы и продукция цветной металлургии - еще 40%. С другой стороны, более 40% российского импорта из ЕС приходится на машины и механизмы, транспорт и электрооборудование, 13% - на химические продукты, 11% - на продукты, напитки и табак1.
Россия, таким образом, по существу является поставщиком энергии и сырья для Европы; за исключением энергоносителей и цветных металлов, ее роль как торгового партнера невелика. Если говорить о величине российского рынка, то его значение для ЕС в настоящее время почти такое же, как рынка Венгрии. Для России же в перспективе важность ЕС (а тем более после расширения) огромна: на ЕС-25 будет приходиться свыше половины российского экспорта и большая часть общего торгового баланса. Нынешняя энерго- и сырьевая структура российского экспорта не предоставляет больших возможностей для его роста. Между тем огромные экспортные доходы позволили бы сразу увеличить импорт средств производства, которые очень нужны для модернизации российской промышленности и могли бы постепенно формировать основу для последующего улучшения структуры экспорта. Нет нужды говорить, что условием такого развития является улучшение инвестиционного климата в стране и прекращение утечки капитала из России. Несомненно полезным было бы и более тесное сотрудничество с Евросоюзом в области торговли, институционального строительства и гармонизации стандартов и норм.
Институциональные отношения между ЕС и Россией
Евросоюз в декабре 1991 года юридически признал Россию в качестве преемника Советского Союза. Взаимные экономические отношения изначально регулировались торгово-экономическим соглашением, подписанным с бывшим Советским Союзом в 1989 году. Переговоры по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) стартовали в начале 1992 года и были завершены на заседании Европейского Совета в Корфу в июне 1995 года. Соглашение вступило в силу с декабря 1997 года. Кроме создания основ для политического диалога и поддержки усилий России по укреплению демократии и проведению преобразований экономики СПС нацелено также на расширение торговли и увеличение инвестиций. Его рамки дают возможность для постепенного развития интеграции с Россией, расширения сфер сотрудничества в Европе.
Временное торговое соглашение с ЕС было подписано в декабре 1994 года и должно было вступить в силу в марте 1995-го. Однако после ввода российских войск в Чечню в декабре 1994 года, выполнение этого соглашения было приостановлено, и оно начало действовать только с 1 февраля 1996 года. Это соглашение до настоящего времени продолжает регулировать торговый и тарифный режимы, стандартизацию, правила конкуренции и вопросы интеллектуальной собственности. Все количественные ограничения (за исключением ограничений по стали, текстилю и радиоактивным материалам, которые регулируются отдельно) были устранены. С 1 января 1996 года Россия была допущена в Совет Европы, хотя в отношении ее допуска существовали серьезные оговорки, касающиеся соблюдения прав человека и других демократических принципов. Евросоюз также помогает России в рамках программы ТАСИС ( на которую в период 1991-2001 гг. было выделено 2,5 млрд евро),
1 Структура торговли России со странами ЦВЕ подобна структуре ее торговли с ЕС. С другой стороны, торговля стран ЦВЕ с ЕС гораздо более диверсифицирована, а внутриотраслевая торговля быстро растет.
хотя ее результаты пока неоднозначны. На 2002-2003 годы на эту программу выделяется только по 90 млн долларов на год. Акцент сделан на поддержку институциональных, правовых и административных реформ, а также на решение вопросов, связанных с социальными последствиями преобразований.
Расширение ЕС и Россия
Политические и экономические перемены в Центральной и Восточной Европе самым неблагоприятным образом сказались на торговле России со странами ЦВЕ. Хотя необходимые статистические данные отсутствуют, мало сомнения в том, что экспорт России сильно сократился уже сразу после 1989 года. Снижение же ее (зарегистрированного) импорта было скорее кажущимся, чем реальным: торговый баланс России со странами ЦВЕ оказался весьма положительным.
После прекращения деятельности СЭВ еще одним сильным ударом для России в области торговли стало падение более чем наполовину импорта из этого региона в результате отмены специальных счетов, которые связывали остававшиеся централизованными межгосударственные поставки. Особенно резко сократилась торговля машинами и оборудованием гражданского назначения. Экспорт российских машин и оборудования в страны ЦВЕ в основном ограничивался запчастями к ранее сделанным поставкам, легковыми автомобилями и некоторым оборудованием для существующих атомных станций. Тем не менее за период 1995-2001 годов он более чем удвоился (в основном вследствие более высоких цен на энергию), импорт же оттуда продолжал падать. В 2001 году величина импорта из стран ЦВЕ была около 6% от общего (зарегистрированного) импорта России (для сравнения: экспорт -16%), а активный торговый баланс составил 13,2 млрд долларов.
Россия скептически относится к расширению ЕС на восток, хотя и не возражает против него официально, как это она делает в отношении расширения НАТО. Некоторые российские эксперты опасаются ухудшения торговли со странами ЦВЕ после их вступления в Евросоюз. Однако вышеприведенные цифры свидетельствуют, что для дальнейшего спада торговли вряд ли существует достаточно оснований: нельзя рассматривать его ни как следствие вступления этих стран в Евросоюз (и принятия ими торговых правил ЕС), ни как результат роста торговли России с Евросоюзом (особенно экспорта). По некоторым другим важным аспектам политика ЕС по отношению к России также более благоприятна, чем политика, проводимая ныне рядом стран-кандидатов \ Поскольку страны ЦВЕ после вступления введут у себя более низкие внешние тарифы ЕС (в среднем 6,3 %), их влияние на торговлю с Россией должно быть в целом позитивным. А озабоченность тем, что могут появиться новые, нетарифные барьеры, тоже не вполне обоснована, по крайней мере при условии дальнейшей либерализации торговли с ЕС и ожидаемого вступления России в ВТО. Но даже при существующем режиме торговли на расширенный Евросоюз придется более 50% российского экспорта и 40% импорта, торговые правила будут гармонизированы (что
1 Например, отношение к русскоязычному населению на Балтике, вероятно, улучшится. В действительности оно уже улучшилось благодаря давлению ЕС, направленному на уважение прав человека (один из критериев для допуска в ЕС). Комиссия ЕС предложила, чтобы лица, долгое время проживающие в стране и не имеющие статуса, получили бы полные права передвижения, занятости и проживания в пределах всего Евросоюза. Это положение будет применяться также к не имеющим статуса российским меньшинствам в Эстонии и Латвии. В то же время будущие новые члены станут оказывать влияние на процедуру голосования в ЕС, поэтому существует, по крайней мере, возможность, что они могут исказить политику ЕС в отношении России.
уменьшит издержки и для российских экспортеров), а величина рынка ЕС будет расти быстрее в результате присоединения стран ЦВЕ.
В то же время опасения России, касающиеся серьезных последствий расширения, совершенно реальны: на будущих границах ЕС для российских граждан странами-кандидатами будет введена шенгенская виза еще до их вступления (Чешская и Словацкая республики сделали это в 2001 г., Венгрия и Польша последуют за ними вскоре). Поэтому важно, чтобы в результате расширения не появился новый "железный занавес" и не пострадали пограничные регионы1. Опасение же России, связанное с усилившейся "прозападной" ориентацией Украины, вероятно, безосновательно (при условии сохранения статуса Украины в нынешних планах расширения). Этой стране, возможно, придется даже стремиться к более тесным отношениям с Россией. Положение же о том, что политика ЕС, касающаяся сотрудничества с Россией в области энергетики, может нанести значительный ущерб отношениям последней с Украиной, спорно2.
Калининград как пионерный проект сотрудничества?
Калининградский регион России на Балтике (Восточная Пруссия до Второй мировой войны) будет первой и самой срочной проблемой после расширения, поскольку он станет российским анклавом внутри ЕС. Регион, имеющий территорию в 15,1 тыс. км2 и население в 950 тыс. чел. (главным образом русских), фактически находится в таком положении еще со времени распада СССР и появления новых независимых государств Беларуси и Литвы3. Это, безусловно, отразилось на его экономическом развитии: если в 1990 году выпуск продукции здесь был еще на 4% выше, чем в среднем по России, то к 1999 году он, по официальным данным, снизился до 60% от среднего по стране. Эти цифры не очень отличаются от показателей регионов Мариамполе и Таураге соседней Литвы, но они ниже, чем в Вар-минско-Мазурском регионе на северо-востоке Польши4. Уровень безработицы в Калининграде (15,4% в 2000 г.) на 50% выше, чем в среднем по России, а доход на душу населения в том же году на 25% ниже. Такая ситуация сложилась несмотря на то (или, возможно, по причине того), что Калининград имеет статус региона Специальной экономической зоны и является объектом нескольких российских федеральных программ развития в течение последнего десятилетия. Местная промышленность почти исчезла после упразднения импортных тарифов, а то, что осталось, включает некоторые мощности в пищевой, автосборочной (завод БМВ), целлюлозной и топливной промышленности. Приток инвестиций на душу населения ниже, чем в среднем по России, а торговый баланс региона в дефиците. Однако процветает теневая экономика, на что указывает, например, тот факт, что количество зарегистрированных машин на одну тысячу жителей в Калининграде (200 машин в 2000 г.) почти столь же велико, как в Москве (224) .
Таким образом, уникальное географическое и экономическое положение Калининграда представляет собой большую проблему для России и ЕС. Для последнего это многочислен-
1 См. рекомендации о "Дружественной политике в границах Шенгена", принятые Конференцией по новым европейским границам и сотрудничеству в области безопасности в июле 2001 года и подтвержденные в Эмерсоне (2001 г.).
2 Учитывая, что 90% российского экспорта энергии в Европу в настоящее время проходит через Украину, предполагаемые проекты трубопроводов, минующих Украину, усилят возможности России воздействовать на эту страну.
3 Калининградский регион и ранее, в советские времена, был районом ограниченного доступа вследствие его роли как военно-морской базы для Балтийского флота.
4 Оценки автора базируются на данных Российского статистического ежегодника 2002 года (Госкомстат, М. С. 293) и Евростата.
ные озабоченности о так называемой "мягкой безопасности" (незаконная миграция, преступления, распространение СПИДа, ядерные отходы и т.п.), в то время как Россия озабочена главным образом вопросами транзита и военными проблемами, а также будущими поставками энергии в регион и его общим экономическим развитием. Долговременная (до 2010 г.) стратегия развития региона, принятая российским правительством в 2001 году, предусматривает тесное сотрудничество с Евросоюзом. Правовой базой для такого сотрудничества должно стать соглашение по Калининграду, которое могло бы служить пионерным проектом сотрудничества. Соглашение охватывало бы пограничный режим, развитие инфраструктуры, принятие норм ЕС о продукции, вопросы окружающей среды и развитие туризма. Россия особенно заинтересована в беспрепятственном перемещении людей и грузов (включая военные грузы и персонал) между Россией и анклавом, в сохранении безвизового режима с Литвой и Польшей, квот вылова рыбы в Балтийском море, в участии Калининграда в региональных и других программах Евросоюза. До настоящего времени ЕС отказывается создать специальный фонд развития для Калининграда, равно как и специальные условия для региона.
ЕС и Россия: формирование общего экономического пространства
Намеченные еще на 1998 год переговоры, касающиеся возможного установления в будущем зоны свободной торговли между ЕС и Россией, так пока и не начались. Общая стратегия ЕС по отношению к России с июня 1999 года сформулирована так: "Стабильная, демократическая и процветающая Россия, твердо вступившая в объединенную Европу, свободную от разделительных границ, является обязательным условием длительного мира на континенте". Рассматривая Соглашение о партнерстве и сотрудничестве в качестве стержня взаимоотношений, эта стратегия предусматривает три основных экономических аспекта: поддержка усилий России по вступлению в ВТО, создание в будущем между ЕС и Россией зоны свободной торговли и образование общего европейского экономического пространст-ва1. Однако идея более тесной интеграции между Евросоюзом и Россией в рамках общего европейского экономического пространства пока еще довольно туманна.
Саммит ЕС-Россия в октябре 2001 года подтвердил "необходимость ускорить движение к более тесному экономическому сотрудничеству между Россией и ЕС". Участники Саммита согласились разработать концепцию, которая могла бы служить основой для совместной средне- и долгосрочной экономической стратегии. Была подтверждена важность будущего общего европейского экономического пространства и принято решение, чтобы группа чиновников высокого ранга определила ключевые элементы этой концепции до октября 2003 года. Стороны согласились, что, несмотря на новые вызовы, расширение ЕС откроет большие перспективы для развития взаимоотношений ЕС и России. Совместная работа в структурах, созданных СПС, позволит усилить позитивные аспекты расширения и устранить озабоченности, которые есть у сторон. Специфическими проблемами, стоящими перед Калининградским регионом, должны заниматься соответствующие органы СПС для того, чтобы выработать практические пути решения проблем региона.
В декабре 2001 года Комиссия ЕС приняла Стратегический план на 2002-2006 годы в отношении России. Он подтверждает важность СПС и подчеркивает стратегический и экономический интерес Евросоюза в развитии России как моста между ЕС и Азией. Что касается торговли и экономических отношений, ЕС рассматривает "вступление России в ВТО на стандартных коммерческих условиях крайне желательным". Новая стратегия больше не
1 Некоторые авторы утверждают, что прочное экономическое соглашение между ЕС и Россией должно включать большинство стран СНГ.
содержит упоминания о переговорах относительно зоны свободной торговли; основной заботой ЕС теперь является несбалансированная структура торговли, ее зависимость от импорта энергии из России, устранение ограничений допуска на российский рынок.
Вступление в ВТО не только важный приоритет в стратегии развития для российского правительства, но и один из наиболее обсуждаемых вопросов. Членство в ВТО будет крупным шагом к глобальной интеграции и в итоге введет Россию в постоянно расширяющийся клуб "цивилизованных" наций (144 страны на 1 января 2002 года)1. Членство в ВТО окажет глубокое воздействие на российское общество и экономику, обеспечит дополнительные стимулы к проведению реформ и, вероятно, ускорит приток зарубежных инвестиций и тем самым экономический рост. В дополнение к этому ВТО станет для России международным органом для ведения переговоров и улаживания спорных торговых проблем. Вступление в ВТО и его конкретные условия должны быть хорошо подготовлены, что, несомненно, повлечет за собой некоторые организационные расходы2. В то же самое время опасения относительно возможного негативного влияния членства в ВТО на некоторые отрасли российской промышленности, сельского хозяйства и финансовых услуг, а также на таможенный союз стран СНГ, в большинстве своем безосновательны.
Эксперты ЕС и России регулярно встречаются, чтобы обсудить соответствующие позиции сторон, касающиеся вступления России в ВТО. ЕС твердо намерен поддержать быстрое вступление России в эту международную организацию. ЕС готов обсуждать специфические озабоченности России, например в отношении структурной перестройки или темпа будущей реализации экономической программы, временных аспектов выполнения обязательств перед ВТО. ЕС приветствует прогресс, достигнутый Россией в области промышленных тарифов и нового законодательства по интеллектуальной собственности. Конечно, нужны еще усилия и в других областях, таких, например, как услуги, чтобы они достигли уровня, соразмерного с правами и обязательствами нынешних членов ВТО. Принятие Россией правил и порядков ВТО будет немалой поддержкой процессу реформ и обеспечит пространство и структуру для длительного экономического роста и привлечения инвестиций. Вступление позволит России оказывать влияние на работу ВТО, особенно в контексте нового раунда многосторонних торговых переговоров, которые были начаты в конце 2001 года.
Несмотря на многочисленные политические декларации, программу технической помощи ТАСИС, план действий по "Северному измерению" на 2000-2003 годы и запуск "энергетического диалога" в конце 2000 года, экономическое сотрудничество ЕС - Россия пока продвинулось не слишком далеко. В то же время Россия постепенно снижает и выравнивает свои импортные тарифы, главным образом ввиду предстоящего вступления в ВТО3. Евросоюз признал Россию страной с рыночной экономикой. Этот важный шаг затруднит применение различных ограничений на импорт и антидемпинговых процедур против некоторых статей российского экспорта (например, стали, текстиля, ядерного горючего, а также сотрудничества в сфере космических технологий, которое, по утверждениям, стоит России 2,5 млрд долл. ежегодно). Российская сторона выражает недовольство тем, что ее отношения с ЕС по своему статусу не только ниже, чем у стран-кандидатов из ЦВЕ, но даже ниже
1 Россия подала заявку на членство в ВТО 16 июня 1993 года. Шесть бывших советских республик (Эстония, Грузия, Кыргызстан, Латвия, Литва и Молдова) уже являются членами ВТО. Остальные республики (за исключением Туркменистана) также подали заявки.
2 Таможенные поступления в России (18,5 млрд долл. в 2001 г.) не обязательно должны уменьшиться, поскольку импортные тарифы в условиях ВТО могут в некоторых случаях быть даже выше, чем применяемые сейчас. См. "Экономика и жизнь", № 1, январь 2002. С. 27.
3 С 1 января 2001 года введена четырехуровневая тарифная система (5, 10, 15 и 20%), а применение других тарифных ставок является исключительным.
отношений ассоциированных с ЕС стран Азии и Латинской Америки. Однако некоторые российские исследователи-прагматики указывают, что из-за существующей структуры российского экспорта и низкой конкурентоспособности промышленности большая часть торговли Россия - ЕС либерализована де-факто. Средний тариф ЕС в отношении экспорта России составляет 1,5%, а для почти 90% ее экспорта нет вообще никаких тарифов. Более того, квота экспорта России в ЕС используется не полностью (например, по большинству видов текстильной продукции только на 20%), а ежегодные потери России от различных импортных ограничений ЕС составляют лишь около 200-300 млн долларов. Это, несомненно, большая сумма, но при сравнении даже только с экспортом промышленной продукции она составляет лишь 1,5%. И, конечно, можно спорить, что требование ЕС о соответствии техническим нормам и стандартам, изначально связанное с издержками, также приносит в конечном счете выгоду экспортерам, особенно в контексте вступления России в ВТО и общих усилий по модернизации \
* * *
В свете вышесказанного об экономической асимметрии между Россией и ЕС, членство России в Евросоюзе (или даже статус ассоциированного члена) маловероятно в обозримом будущем. Поэтому после признания Евросоюзом России страной с рыночной экономикой практические шаги для более интенсивного экономического сотрудничества должны будут включать создание зоны свободной торговли между Россией и расширенным ЕС. Это должно быть увязано со вступлением в ВТО и скоординировано с заключением торговых соглашений с другими странами СНГ, особенно с Украиной, чтобы избежать переадресования издержек торговли. Идея об общем европейском экономическом пространстве, предусматривающая свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы между ЕС и Россией, еще должна быть конкретизирована. Поэтому строительство общего экономического пространства ЕС и России следует начинать с практических шагов, помогающих реа-лизовывать план действий по "Северному измерению", более тесное сотрудничество в области энергетики и решить вопросы, связанные с Калининградским регионом.
1 Это один из аргументов, на котором базируется требование ЕС, чтобы страны-кандидаты уважали acquis communautaire.
