CC BY
119
Иван ИВАНОВ
РАСШИРЕНИЕ ЕС НА ВОСТОК: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ РОССИИ
Современная политическая и экономическая карта Европы отражает кардинальные изменения. После трех предыдущих расширений членства и территории Европейский Союз переходит ныне к четвертому по счету и наиболее масштабному, по итогам которого в его составе окажется уже 28 стран с территорией в 5,5 млн км2, населением в 550 млн человек и ВВП около 7,7 млрд долл. На этом, по сути, кончается "постдамская" модель устройства Европы, сложившаяся после Второй мировой войны. С распадом СССР и социалистического лагеря государства Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), а также Балтии примыкают к Евросоюзу, переходя к участию в иной, "амстердамской", модели своего дальнейшего развития в условиях европейской интеграции с эпицентром на западе континента. В современной Европе остается всего два основных игрока - Евросоюз и Российская Федерация.
Обе стороны в официальных документах заявляют о своем стратегическом партнерстве, и оно действительно диктуется самой жизнью. "Европа, - подчеркивал в своей речи в германском бундестаге Президент России В. Путин, - твердо и надолго укрепит свою репутацию мощного и действительно самостоятельного центра мировой политики, если она сможет объединить свои собственные возможности с возможностями российскими - людскими, территориальными и природными ресурсами, с экономическим, культурным и оборонным потенциалом России". Именно поэтому Россия и ЕС заключили между собой Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), приняли стратегии взаимных отношений, ведут проработку формирования в рамках Большой Европы "общего европейского экономического пространства", ищут новые пути обеспечения безопасности на континенте, включая борьбу с международным терроризмом и организованной преступностью.
Однако жизнь демонстрирует и очевидный разрыв этих глобальных намерений с конкретной практикой достижения поставленных перспективных целей. В числе прочего иллюстрацией такого разрыва является избранный сценарий расширения ЕС на восток. Задуманное и начатое без учета интересов России (а во многом и вопреки им), оно одновременно показывает, с каким партнером в общеевропейских делах в лице нынешнего ЕС мы имеем и будем иметь дело.
© Иванов Иван Дмитриевич - академик, представитель Торгово-промышленной палаты
России в Западной Европе.
Поэлементный анализ
Разумеется, присоединение тех или иных стран к ЕС является внутренним делом их властей и Евросоюза. Для этого есть и объективная база в виде общности истории, геогра-
фии, традиций и ценностей европейских народов. Поэтому в условиях глобализации сам процесс интеграции может иметь свою пространственную динамику. Именно ее, видимо, имел в виду видный "строитель европейского дома" Жак Делор, когда он в интервью газете "Фигаро" говорил о Европе, "представленной концентрическими окружностями"1. Однако правила международной торговли, в том числе дух и буква ст. XXIV ГАТТ/ВТО требуют при этом учета законных интересов третьих стран, в данном случае России, а также того, чтобы стимулы расширения их внешней торговли со складывающимися экономическими группировками (trade creation) преобладали над факторами, отклоняющими товаропотоки от третьих стран на внутренние рынки таких интеграционных объединений (trade diversion). Для оценки соотношения этих двух противоположных последствий ГАТТ/ВТО и сложившаяся практика предусматривают проведение между интеграционными группировками и заинтересованными третьими странами торговых консультаций.
Формально этот принцип в отношениях России и ЕС выдержан. В финальных коммюнике их саммитов специально подчеркивается стремление сторон даже в условиях расширения Евросоюза увеличивать объемы хозяйственного сотрудничества России как со вступающими в него странами-кандидатами, так и с расширившимся ЕС в целом. Начато и обсуждение последствий расширения ЕС для России в рамках Комитета сотрудничества Россия - ЕС и его тематических рабочих групп.
Однако уже первые итоги этих обсуждений, равно как и проводимые по данной теме исследования специалистов России и Восточной Европы, показывают, что анализируемые последствия расширения ЕС будут для нашей страны неоднозначными и противоречивыми.
Конечно, можно ожидать, что присоединение новых стран к ЕС повысит темпы их экономического развития, а в результате и их спрос на российский экспорт. Удлинится общая граница России и ЕС, что позволит сторонам шире практиковать приграничное хозяйственное сотрудничество, в частности используя опыт, накопленный на российско-финской границе. Единообразие правил деловых операций на более широком пространстве расширившегося ЕС облегчит деятельность там российских предприятий, сократит их накладные расходы. Организационно проще станет вести торговые переговоры, компетенция по которым перейдет от всех стран-кандидатов к Брюсселю. На место существующей подчас недостаточно развитой правовой базы хозяйственного взаимодействия с отдельными странами-кандидатами придет комплексное и самое совершенное в нашей международной договорной практике Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Россия - ЕС. Вовсе не собирается забывать о российском рынке и бизнес самих стран-кандидатов, особенно после тех трудностей, с которыми он столкнулся, попытавшись переориентировать свои операции с Востока на рынок ЕС. В стратегическом плане расширение ЕС, с учетом законных интересов России, могло бы сыграть конструктивную роль и при формировании в будущем общего европейского экономического пространства.
Однако все эти возможные преимущества носят скорее условный характер, с трудом поддаются обсчету и требуют для своей реализации политической воли и согласованных усилий сторон. В то же время у России в связи с расширением ЕС возникает и немало конкретных озабоченностей, крайне важных для страны с позиций национального прагматизма. Поэлементно они сводятся к следующему.
Таможенное обложение. После присоединения стран-кандидатов к ЕС их импорт из России будет облагаться пошлинами по ставкам Общего внешнего тарифа ЕС, которые номинально, как правило, ниже действующих национальных. Но здесь есть свои исключения, затрагивающие ряд основных товаров российского экспорта.
1 См. Ч. Грин. Делор. Добро пожаловать в дом, который построил Жак. М., 2000. С. 200.
Это, прежде всего, природный газ, таможенное обложение которого в странах-кандидатах с переходом на тариф ЕС повышается с 0% до 0,7%, что дает расчетный негативный эффект порядка 30 млн долларов в год, алюминий и его сплавы (с 0% до 6%), тепловыделяющие стержни для АЭС (ТВЕЛы) и ряд химикатов. Взвешенный по итогам торговли за 2000 год этот переход с одного уровня таможенного обложения на другой дает разноречивый эффект по различным странам-кандидатам. Если на Кипре, в Польше и Турции, например, он равен соответственно 10 млн долл., 20-27 млн и 82-84 млн долл. в пользу российских экспортеров, то в Чехии и Венгрии они оказываются в убытке в размере 68 млн и даже 196 млн долл.
Нетарифные ограничения. Вступая в ЕС, страны-кандидаты должны отменить все свои квоты на импорт, в том числе и из России, ибо в Евросоюзе эти ограничения применяются лишь в исключительных случаях. Однако одно такое исключение сильнейшим образом затрагивает российский стальной экспорт, так как значительная часть его номенклатуры подпадает под квотное соглашение по некоторым видам стали между Россией и ЕС, а к нему в перспективе присоединятся и страны-кандидаты, где таких ограничений пока нет.
Конкретно речь идет о листовом прокате, катанке, прочем сортовом прокате, о рулонах для дальнейшей прокатки, и потому при "вписывании" стран ЦВЕ и Балтии в существующие квоты ЕС российские экспортеры стали оказываются перед перспективой убытков от сокращения экспорта на эти традиционные для них рынки в размере более 150 млн долл. (в том числе Кипр - 0,7 млн, Венгрия - 7 млн, Польша - 10,1 млн, Эстония - 11 млн, Турция -111,6 млн долл. и т. д.).
Основным же препятствием на пути российского промышленного экспорта в ЕС грозят стать различия в технических стандартах, в частности при переходе стран-кандидатов с прежних стандартов СЭВ и ГОСТов на стандарты и системы сертификации Евросоюза. Разумеется, обе стороны в определенных объемах прибегают к гармонизации своих стандартов со стандартами ИСО1. Однако поле различий остается значительным, и оно уже сейчас влияет на российский экспорт.
Это имеет место, например, в атомной энергетике, ведь более 50 блоков АЭС, построенных ранее в ЦВЕ и Балтии по российской технологии, подлежат по правилам ЕС остановке или модернизации, что означает для нас утерю здесь рынков атомного оборудования, ядерного топлива и сопутствующих услуг. При экспорте российской электроэнергии в ЕС возникает по меньшей мере 17 технических различий в стандартах ее передачи и распределения. Те же различия затрудняют участие российских фирм в торгах и тендерах в странах ЕС, особенно при подрядном строительстве.
К числу нетарифных барьеров, изменяющих товаропотоки торговли, могут быть отнесены и некоторые неофициальные нормативы ЕС, особенно в области энергетики. В частности, на новых членов распространится рекомендация не импортировать из одного источника более 30% энергоресурсов, и именно поэтому поставки российского ядерного топлива в ЕС искусственно и вопреки положениям ст. 22 СПС лимитируются в 25% его потребления (Венгрия и Чехия уже заместили часть потребляемого российского ядерного топлива французским).
Антидемпинг и защитные меры в торговле. В настоящее время антидемпинговое законодательство в странах-кандидатах либо отсутствует, либо не применяется сколько-нибудь широко и жестко. Лишь в Польше против российского экспорта направлены четыре
1 Международная организация по стандартизации.
таких защитных процедуры (уголь, нитрат алюминия, тракторы, горячекатанный лист). Однако эта ситуация в корне изменится с присоединением к ЕС стран-кандидатов.
Во-первых, на них распространятся все антидемпинговые ограничения российского экспорта, которые будут действовать на момент их присоединения в самом Евросоюзе (сейчас их 11), а, главное, существующий в этой области правовой вакуум заполнится антидемпинговым законодательством ЕС. И хотя официально с признанием за Россией статуса страны с рыночной экономикой наиболее одиозные антидемпинговые правила с нее сняты, они же в остаточной форме перенесены ныне в "рыночные" антидемпинговые регламенты ЕС. Во-вторых, можно ожидать потока антидемпинговых жалоб со стороны промышленности самих стран-кандидатов, которая столкнется с открытой конкуренцией "основного ядра" ЕС и будет испытывать нелегкие времена.
Как бы там ни было, уже на базе распространения действующих антидемпинговых процедур против России на страны-кандидаты ее ущерб от такой меры может составить более 100 млн. долл., в том числе по Словении - 0,1 млн, Кипру - 1,2 млн, Чехии - 3,9 млн, Эстонии - 13,4 млн, Венгрии - 13,5 млн, Польше - 13,6 млн и Турции - 60,1 млн долл.
Транзит. Центральная и Восточная Европа и Балтия всегда были для России воротами на рынок ЕС. Через их территории идет транзитом, например, до 90% нефти и весь газ, адресованные на рынок Евросоюза. На очереди - новые нефтегазопроводы через территории Польши, Болгарии, Венгрии, Словакии, Румынии и Словении, и одна только новая ветка газопровода Ямал - Западная Европа будет иметь пропускную способность свыше 65 млрд м3 газа в год.
Замена национального режима транзита стран-кандидатов (подчас усложненного и мало предсказуемого) на единые транзитные правила ЕС сделает ситуацию в данной области единой и более транспарентной. Однако применение правил ЕС в отношении установления транспортных тарифов может привести к значительному увеличению расходов российских фирм на транзит внешнеторговых грузов в этих направлениях. По крайней мере, после вступления в ЕС Финляндии в 1995 году Россия вынуждена была переориентировать часть транзитных товаропотоков через эту страну на Балтию. Со вступлением в ЕС стран Балтии свобода маневра наших экспортеров в вопросах европейского транзита будет неизбежно значительно ограничена.
Не исключено, что "второе дыхание" на базе финансов ЕС приобретет и ряд проектов транзита в обход России, которых отдельные страны-кандидаты самостоятельно осуществить пока не в состоянии. Речь может идти, в частности, о нефтепроводе Одесса-Броды-Гданьск как альтернативе нашим отгрузкам каспийской и среднеазийской нефти через Босфор и о проекте "Трасека" (южный транзитный путь из Азии в Европу), который осуществляется при технической помощи ЕС, куда Россия не допускается.
Приграничное сотрудничество и визовой режим. Со вступлением в ЕС стран Балтии и Польши протяженность общей границы между Россией и ЕС возрастет, что позволит шире и полнее использовать ценный опыт приграничного хозяйственного сотрудничества, накопленный, в частности, в отношениях с Финляндией. Более непосредственно будут сотрудничать друг с другом и таможенные органы сторон, в том числе в борьбе с контрабандой и манипуляциями в декларировании грузов.
Однако одновременно (или даже ранее) страны-кандидаты введут в отношения с Россией шенгенский визовый режим - более бюрократический и непредсказуемый, чем нынешние двусторонние безвизовые. Конечно, намерения ЕС плотнее закрыть свои границы перед нелегальной иммиграцией, наркоторговлей и преступностью понятны. Понятна и реакция общественности Евросоюза против этих явлений. Что непонятно, так это - при чем здесь
Россия? Ведь власти стран ЕС сами наводнили свое общество выходцами из Африки, Азии, Арабского мира, Балканского региона и т. д., хотя с самого начала было понятно, что вместе с ними в ЕС проникает криминал, к тому же их основной поток шел отнюдь не через российские, а через южноевропейские границы.
Соответственно, новые визовые правила ударят прежде всего по деловому общению и туризму России и стран-кандидатов, нанося тем ущерб обеим сторонам. Особые проблемы в этой связи возникают у анклавной Калининградской области.
Иностранные инвестиции. Неблагоприятная ситуация может возникнуть и в сфере привлечения в РФ иностранных капиталовложений. В расчете на расширение ЕС в страны-кандидаты могут уйти многие из тех инвестиций, которые в иных условиях могли бы быть направлены в Россию. По крайней мере, уже сейчас фирмы и банки США, Японии, Швейцарии и Юго-Восточной Азии стараются "застолбить" для себя отдельные сектора хозяйства стран ЦВЕ и Балтии аналогично тому, как они ранее десантировались в ЕС при его создании. В России же в общем объеме иностранных инвестиций вновь растет доля "прочих" вложений (в основном фирменных кредитов на срок более 180 дней), то есть торгово-спекулятивных сделок в ущерб инвестициям в реальный сектор.
Преференции в торговле. Своеобразная головоломка складывается и в сфере торговых преференций. С одной стороны, на рынки стран-кандидатов распространятся тарифные преференции в торговле, которые ЕС предоставляет России. С другой - на те же рынки распространятся и гораздо более обширные преференции, которые ЕС предоставляет развивающимся и ряду сопредельных стран. Это ухудшит конкурентные позиции, занимаемые на данных рынках теми российскими экспортерами, которые предлагают продукцию, аналогичную или сходную с товарами иных стран-бенефициаров \ в первую очередь по полуфабрикатам и изделиям низкой технологичности.
Подробных расчетов по конечному эффекту наложения друг на друга этих двух различных схем преференций не производилось. Однако можно с достаточным основанием утверждать, что для России он будет негативным. Действительно, Россия, в силу энергосырьевой структуры своего экспорта, лишь в небольшой степени способна воспользоваться преференциями ЕС, ибо они распространяются на готовые промышленные изделия. К тому же охват этих преференций поэтапно сокращается, и ныне они покрывают лишь половину позиций общего внешнего тарифа ЕС. В то же время преференции для сопредельных стран в рамках региональных торговых соглашений распространяются на 80% этих позиций, а для развивающихся стран-участников Ломейских конвенций - даже на 95%.
Неизмеримо больше насчитывается и стран-бенефициаров этого второго типа преференций: фактически из 148 членов ВТО ими пользуются около 130. Поэтому российским экспортерам таких, например, товаров, как металлы, химикаты, стройматериалы, полуфабрикаты, заготовки и т.п., придется столкнуться на рынках стран-кандидатов с резко возросшей конкуренцией развивающихся и близких к ним стран, чьи товары и без того имеют, как правило, пониженные издержки производства.
Единая аграрная политика ЕС. Картина здесь также противоречива, причем с вероятным конечным негативным эффектом для России.
С одной стороны, ЕС активно субсидирует свой аграрный экспорт. Теоретически такая же практика должна распространиться и на страны-кандидаты, что может удешевить для России закупки их сельхозтоваров (а они значительны). Однако уже практически решено,
1 Бенефициар (beneficiary (англ.) - пользующийся пожертвованиями или благодеяниями.
что такое субсидирование будет распространяться на эти страны не единовременно, а постепенно, с исходного порога 25% от норм ЕС-15, что резко уменьшает указанные выше выгоды. Более того, и сам бюджет аграрных субсидий ЕС будет в перспективе снижаться, в том числе во исполнение решений ВТО, что в еще большей степени обесценивает наш возможный выигрыш.
Наоборот, рынки самих стран-кандидатов ввиду аграрной политики ЕС окажутся фактически закрытыми для российского сельхозэкспорта, ибо отечественные товары при ввозе будут подгоняться под внутренние аграрные цены ЕС, т.е. терять свою конкурентоспособность. Сам режим аграрного импорта в ЕС является наименее предсказуемым и подвергается постоянным изменениям. Летом 2002 года это ощутили на себе, например, экспортеры российских зерновых.
Прочие проблемы и озабоченности. На страны-кандидаты будет распространена общая европейская оборонная политика, что, в отсутствие модальностей взаимодействия России и ЕС в этой области, может резко сократить объемы военно-технического сотрудничества России с ними.
Не исключено, что и положение русскоязычного населения в ряде стран-кандидатов, в частности в Латвии и в Эстонии, останется неравноправным и после их вступления в ЕС. Действительно, несмотря на наличие в критериях присоединения обязательства уважать права национальных меньшинств, из 18 основополагающих международных конвенций о правах человека Эстония до сих пор не ратифицировала 3, Литва - 4, Латвия - 5. Все они не ратифицировали, например, Европейскую социальную хартию и протоколы к ней, а Латвия - Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств. Тем не менее Брюссель считает национальную политику этих стран приемлемой и не создающей препятствий для их приема в ЕС.
С особой остротой при расширении ЕС встают проблемы жизнеобеспечения Калининградской области, которая оказывается в положении анклава, окруженного территорией Евросоюза. Конкретно, речь идет о режиме пересечения границы для жителей области при приграничном сотрудничестве с Литвой и Польшей, о режиме транзита людей и грузов между областью и остальной территорией России, обеспечении энергопотребностей Калининграда и интересов его рыболовецкой и рыбной промышленности. Здесь тоже найдены лишь частичные и промежуточные решения.
Обобщая вышесказанное, можно целиком согласиться с польскими экспертами, что расширение ЕС приведет, в целом, именно к trade diversion, а не trade creation для всех стран СНГ, включая Россию1. В пользу такого вывода говорят и уже имеющиеся исторические параллели. Так, заключение так называемого "европейского соглашения" между Польшей и ЕС в свое время уже привело к "обострению конкуренции на польском рынке для всех поставщиков стран СНГ", причем это касалось 75% польского импорта2. Но если положения европейских соглашений, работавшие против поставщиков третьих стран, вводились в силу поэтапно, то расширение ЕС вводит аналогичные меры одновременно и в полном объеме. Поэтому, например, присоединение к ЕС в 1995 году такого крупного торгового партнера России, как Финляндия, уже обернулось тогда для российских экспортеров переплатой таможенных платежей на сумму более 100 тыс. марок, дополнительным расчетным убытком по антидемпингу в 27 млн долл. и сокращением объемов военно-технического сотрудниче-
1 E. Kawecka-Wyrzykowska, D. Rosati. The Impact of Accession of Central European Candidate Countries to the European Union on Russia, Ukraine and Belarus. Trade and Investment Effect. Geneva, 2002. P. 34.
2 Там же.
ства с 98 млн до 7 млн долл. Нет никаких гарантий, что новое расширение ЕС не приведет к аналогичным результатам.
Трансформация Евросоюза в процессе расширения
В современном многополярном мире Евросоюз уже является заметным центром силы, причем "европейские лидеры абсолютно открыто говорят о намерении ЕС стать сверхдер-жавой"1, лимитирующей претензии США на единоличную гегемонию в мире. Однако многие факторы говорят за то, что намечаемое расширение ЕС на восток скорее отдаляет, чем приближает эту цель.
Конечно, можно ссылаться на того же Ж. Делора, который видел одну из миссий Евросоюза в том, чтобы "распространить на восточноевропейские страны те ценности, на основе которых мы создаем ЕС". В то же время, как подчеркивает его биограф Ч. Грин, "Делор обоснованно утверждал, что Евросоюзу надо набраться больше сил и стать более сплоченным, прежде чем он сможет совладать с включением в Сообщество восточноевропейских стран"2.
Но, похоже, ныне Брюссель руководствуется политической целью поскорее прибрать к рукам страны бывшего соцлагеря в ЦВЕ и Балтии и не задумывается о долгосрочной экономической цене этого шага.
Не секрет, что страны-кандидаты примерно втрое отстают по уровню своего развития от ЕС-15 и мало что могут добавить к нынешнему хозяйственному потенциалу Евросоюза, а, скорее, ослабляют его по основным макроэкономическим показателям. Приращивая в ходе расширения свою территорию на 57% и население на 45%, Евросоюз одновременно увеличивает свой экспорт и научно-технический потенциал всего на 5% и ВВП - на 6%. Разумеется, сходные диспропорции имели место и при его прежних расширениях. Например, в 1973 году аналогичные показатели прироста территории и населения составляли 33% и 32%, но среднедушевой ВВП по ЕС упал тогда на 3 процентных пункта от прежнего уровня. В 1998 году эти цифры составляли соответственно 48%, 22% и 9 процентных пунктов, в 1995 году 43%, 11% и 11 процентных пунктов (что уже формирует тенденцию). Но падение показателя душевого ВВП при переходе от ЕС-15 к ЕС-28 обещает быть беспрецедентным и рекордным и составит, по оценкам, 25 процентных пунктов, то есть Евросоюз в целом станет после расширения на четверть слабее.
Слабеет он по сравнению с прежним и по ряду качественных показателей. Так, если при прежних расширениях в него входили несколько стран-доноров (дающих в бюджет ЕС больше, чем забирающих из него, например Великобритания и Швеция), то нынешнее пополнение состоит исключительно из стран-бенефициаров, к тому же обремененных около 200 млрд долларов внешнего долга. Между тем проблемы неравномерности развития еще далеко не решены и в рамках ЕС-15, где сохраняется устойчивое ядро отстающих государств (Греция, Ирландия, Испания, Португалия), а разрыв в уровне душевого ВВП между отдельными регионами стран-членов в 2,5 раза превышает этот разрыв между государствами. Равным образом очевидно, что данное пополнение мало что сможет дать для становления в ЕС прокламированного "общества, основанного на знаниях", выполнения запускаемых для этого 44 ключевых инновационных программ, повышения в целом по ЕС расходов на НИОКР до планируемых 3% ВВП (вместо нынешних 1,8%). Наконец, от сравнительной экономической мощи ЕС будет зависеть и судьба евро в конкуренции с долларом, однако
1 М. Эмерсон. Слон и медведь. Европейский Союз, Россия и их ближнее зарубежье. М., 2001. С. 17.
2 Ч. Грин. Цит. произв. С. 429.
ни одна из стран-кандидатов пока никак "не тянет" по своим экономическим показателям на членство в "зоне евро", а это означает, в дополнение, что эта валюта еще долго не может быть введена в оборот в половине стран ЕС расширенного состава.
Проецирует многие проблемы и то обстоятельство, что странам-кандидатам отводится в управлении ЕС место несопоставимо большее, чем их вклад в потенциал Союза. За ними, в частности, зарезервировано 108 из 333 голосов в Совете ЕС и 197 (из 720) мест в Европар-ламенте. В условиях, когда решения Совета ЕС будут впредь приниматься не менее чем 258 голосами, при согласии не менее 14 стран, а поданные «за» голоса должны представлять не менее 62% населения расширившегося ЕС, вектор принятия политических решений в Евросоюзе может сместиться на восток от его нынешнего западноевропейского эпицентра. Такое положение может создать ситуацию, когда вместо умножения ресурсов ЕС на первое место выйдет их перераспределение в пользу новых, менее развитых членов. Сигналом этого может быть, например, уже начавшаяся битва за распределение аграрных субсидий ЕС, когда предложение Брюсселя об их предоставлении присоединившимся странам в полном объеме лишь с 2010 года было однозначно квалифицировано их властями как неприемлемое. Угроза перераспределения этих ресурсов уже сейчас вызывает неприятие значительной части населения ЕС-15.
Одновременно в самих странах-кандидатах прежняя потребительская эйфория от перспективы присоединения к ЕС уступает место озабоченности необходимостью соблюдать его дисциплину. Поэтому и здесь присоединение поддерживает ныне лишь половина населения, и, вероятно, правы авторы коллективной монографии ИМЭМО, отмечающие, что за расширение с обеих сторон выступают скорее политические партии, чем народы1. То же признает и гендиректор Комиссии ООН по вопросам расширения Э. Ландабару, констатируя, что "расширение Союза на страны ЦВЕ не имеет достаточной поддержки со стороны общественного мнения ни в странах-членах, ни в странах-кандидатах"2.
Другими словами, нынешний виток расширения закладывает под Евросоюз мощную мину социально-политической нестабильности.
Расширенный Евросоюз как партнер России
Сказанное заставляет задуматься о том, какого партнера будет иметь Россия в лице Европейского Союза в строительстве Большой Европы будущего, причем к приведенным выше объективным показателям добавляются еще и субъективные.
Те, кто когда-либо вел переговоры с "еврочиновниками", знают, как сложна и застойна эта процедура и как трудно бывает превратить общеполитические декларации и даже договоренности сторон в реальные дела. Переговорные позиции ЕС всегда являются плодом компромисса 15 (в перспективе - 28) стран и потому, во-первых, отражают, особенно по вопросам, требующим единогласия, взгляд наименее заинтересованной в их положительном итоге страны-члена, а во-вторых, оставляют за Комиссией ЕС крайне узкую свободу маневра. Так, например, если для скандинавских стран-членов и Германии очевидна необходимость достижения какой-то конструктивной договоренности с Россией по Калининграду, то в южных странах ЕС эта удаленная тема отнюдь не рассматривается как приоритетная. Со своей стороны, Комиссия ЕС в этих случаях либо страхуется, занимая на переговорах даже более жесткую исходную позицию, чем ей было предписано, либо прибегает к собственной, не всегда конструктивной интерпретации тех проблем и позиций, которые остались непро-
1 ИМЭМО. Расширение ЕС на Восток: позиции стран Евросоюза. М., 2002. С. 14.
2 "Bulletin Quotidien Europe", 12-13., 11. 2001.
писанными или же нечетко отраженными в ее мандатах. В итоге сами же западные политологи признают, что "внешнеполитический потенциал ЕС еще крайне недоразвит"1, а это достаточно лимитирующе сказывается на способности Евросоюза к заинтересованному партнерству.
Разумеется, все это чувствует на себе отнюдь не одна Россия. Те же причины не позволили Евросоюзу, например, оперативно отреагировать на трагические события 11 сентября 2001 года в США. Однако на отношениях с Россией в кругах ЕС сказывается и тот факт, что большинство его стран-членов принадлежит еще и к иным системным блокам западных стран со своей собственной дисциплиной и особыми интересами. Поэтому, в частности, задерживается выработка модальностей взаимоотношений России с ЕС по такой важнейшей тематике, как "европейская оборонная самобытность". Несмотря на очевидный потенциал сотрудничества по всем ее трем блокам (реакция на гражданские кризисы, миротворчество, военно-техническое сотрудничество), он за последние три года реализовывался лишь в минимальной степени и на разовой основе прежде всего потому, что ЕС предпочитал сначала договориться по вопросу о такой "самобытности" с США и НАТО и только потом говорить об этом с третьими странами, включая Россию. В итоге, за последнее время политическая составляющая в отношениях России с НАТО развивалась гораздо более динамично, чем с ЕС.
В еще большей степени над нашим возможным стратегическим партнерством довлеют мировоззренческие различия сторон в его интерпретации. Действительно, если российская стратегия на этом направлении четко акцентирована именно на развитии сотрудничества с ЕС и нашем посильном вкладе в становление Большой Европы, то брюссельская выглядит скорее мессианской и делает упор на преобразовании этой Европы, включая Россию, по собственным стандартам, меркам и ценностям. Как следствие, российский прагматизм сталкивается здесь с брюссельским идеализмом, что не выглядит столь уж невинным или чисто философским. Составной частью этого мессианства являются претензии ЕС на роль старшего партнера в нашем тандеме, отрицание за Россией ее специфики, видение ее предназначения лишь в "ученичестве" у остальной Европы.
Такая асимметрия в идеологии взаимоотношений также не является секретом ни для европолитиков, ни для местных политологов. Например, видный эксперт Европейского центра политических исследований (СЕПС) М. Валь характеризует стратегию ЕС в отношении России как "слабую производную" от имеющихся у него "европейских соглашений" с малыми или сопредельными странами Европы, причем здесь перед нашей страной ставится как основная задача восприятие экономических и политических норм ЕС 2. На прикладном уровне это выражается в упорном навязывании России, к месту и не к месту, "aсquis соттипаШшге" как альтернативы ее собственной правовой системе, то есть фактически государственности. По крайней мере, преимущественно такое наполнение имело до сих пор брюссельское видение "общего европейского экономического пространства".
Разумеется, современное российское законодательство и законотворчество регулярно подпитываются зарубежными правовыми новеллами, особенно по тем направлениям, где наши собственные правовые конструкции, в силу известных исторических причин, неадекватны или отсутствуют. Но при этом было бы неправомерно претендовать на монополию в такой подпитке одного лишь "европейского права". Свои интересные элементы, подчас даже более близкие к нашим реалиям, имеет и американское, и японское, и китайское право.
Все сказанное отнюдь не отрицает необходимости стратегического партнерства России и ЕС даже с учетом отмеченных особенностей Евросоюза как партнера. Цивилизационный
1 М. Эмерсон. Цит. произв. С. 21.
2 CEPS. Working Document № 166, Brussels, 2001.
выбор России в ее дальнейшем развитии является европейским, и она не может ставить себя вне Большой Европы, равно как и эта последняя была бы ущербной без России. Поэтому обеим сторонам (и не только брюссельским, но и московским бюрократам) понадобится еще немало политической воли, понимания друг друга и взаимного уважения для реализации взаимного политического партнерства.
Возможными рамочными координатами в этой связи могут стать цели постепенного формирования в Европе "общего европейского экономического пространства", которое видится из Москвы как соглашение типа "ВТО плюс", то есть утверждение между Россией и ЕС взаимоотношений по нормам и правилам ВТО с дополнительным углубленным сотрудничеством в отдельных секторах, где у сторон есть к этому интерес и готовность (энергетика, наука и техника, транспорт, экология, борьба с терроризмом и преступностью), причем круг этих секторов мог бы постепенно расширяться. Конечно, в рамках такого пространства часть озабоченностей России расширением ЕС могла бы быть снята. Но жизнь в данном случае требует обратной логики, а именно: степень доверия сторон, необходимая для формирования такого пространства, может нарастать лишь постепенно на базе практических взаимовыгодных решений. Соответственно, реальным шагом к такому пространству был бы учет национальных интересов России при расширении ЕС (ибо страны-кандидаты также войдут в такое пространство), не говоря уже о проблеме Калининграда. Если Россия и ЕС не смогут договориться даже по ней, то все остальные переговоры о "пространстве" представляются абстрактной фантазией.
Важно определиться и с тем, где все-таки ЕС видит свои европейские границы. Не секрет, что в Евросоюз стремится часть политического истеблишмента Украины и Молдовы; презрев географию, претендует на это и Э. Шеварднадзе. В последнее время европейские политологи выдвигают концепцию особых отношений ЕС с "соседними странами", в отличие от уже притянутых к нему стран-кандидатов. В числе таких стран называются Украина, Молдова, Беларусь. В отношении России мнения расходятся. Очевидно, здесь нужно больше информации, отслеживания и анализа этих процессов с позиций национального прагматизма и интересов России.
Анализ проблемы недостаточен без оценки расстановки сил среди политической элиты России. Это особо важно, ибо наряду с прагматическим здесь имеется и "ультраевропейское" крыло, выступающее за сближение с ЕС ускоренным темпом и без особой оглядки на условия. Представители этого крыла понимают европейский выбор России не как общецивилизационный, а как конкретно экономический и политический, причем при принятии патронажа ЕС.
Для примера, можно сослаться на ряд исследований ИМЭМО, где утверждается, что "процесс... расширения ЕС на восток не только не ставит препятствий на пути нашей интеграции в европейское экономическое пространство, но и создает для него благоприятные условия" 1. Аналогичные мнения не раз звучали и на заседаниях Комитета "Россия в объединенной Европе"2, не говоря уже о работах Российско-европейского центра экономической политики.
Зачастую такие воззрения идут от неинформированности их авторов о том, как реально работает Евросоюз. Однако здесь вполне можно усмотреть и непонимание или игнорирование интересов России. Очевидно, что как мировая евроазиатская держава Россия должна использовать все имеющиеся у нее геоэкономические и геополитические выгоды такого своего положения, развивать политическое и хозяйственное сотрудничество по всем азиму-
1 ИМЭМО. Расширение ЕС на восток. Позиции стран Евросоюза, М., 2002. С. 119-120.
2 См. напр. "Россия и Европа: курс или дрейф", М., 2002 или "Расширение ЕС: угроза или шанс для России", М., 2002.
там и потому не может служить исключительно "хинтерландом" (тылом) Евросоюза. В числе прочего, это единственная возможность обеспечить ускоренное развитие Сибири и Дальнего Востока, куда сигналы, стимулирующие экономический рост, доходят из Европы крайне слабо, если доходят вообще. Наконец, на роль локомотива хозяйственного развития мира в XXI веке выдвигается Азиатско-Тихоокеанский регион, а не Западная Европа1. Не случайно в "Концепции участия России в Форуме Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС)", утвержденной Президентом Российской Федерации, ставится "стратегическая задача поднять уровень нашего политического и хозяйственного сотрудничества с регионом АТЭС до уровня, ранее достигнутого Россией в Европе". Ультраевропейская ориентация не учитывает и интересы страны на постсоветском пространстве, включая хозяйственную реинтеграцию СНГ (центром гравитации для которой остается Россия) во всех ее нынешних форматах.
У подобных воззрений, фактически отказывающих России в ее национально-государственной самоидентификации, есть и существенный психологический изъян. Это безосновательная мифологизация Евросоюза и завышенные ожидания бескорыстного отношения к России с его стороны. На фоне реальных событий это выглядит как комплекс национальной неполноценности. Между тем, как справедливо отмечает российский социолог Э. Баталов, у значительной части российского общества к началу XXI века уже сформировалось понимание того, "что США и Европу придется принимать такими, каковы они есть (курсив мой - И.И.), научившись при этом защищать свои национальные интересы без покорной оглядки на Запад". По крайней мере 70% россиян, опрошенных ВЦКОМ в мае 2001 года, "высказали убеждение, что Россия вправе принимать отвечающие ее интересам
решения и при этом не оглядываться на другие страны" .
* * *
"Учитывая неоднозначный характер влияния расширения Европейского Союза на условия сотрудничества с ним России и ее национальные интересы, стремиться к максимальному использованию выгод такого расширения... при недопущении, устранении и компенсации возможных негативных последствий" - такая задача, поставленная в "Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 годы)", остается ключевой в деятельности российской дипломатии на анализируемом направлении, и здесь она вправе рассчитывать на активную помощь отечественной общественной науки.
1 Напомним, что на долю Восточной Азии приходится ныне 34% населения мира (ЕС - 9%), 30% его ВВП (24%), 36% инвестиций (19%), 21% вооруженных сил (14%). На долю же стран АТЭС уже сейчас приходится до 1/3 внешнеторгового оборота России и на ЕС - 2/5, так что гандикап в пользу Евросоюза здесь на деле не так уж велик, как это принято думать.
2 Э. Баталов. Россия и Запад: эволюция российского общественного сознания. Фонд "Мосты Восток-Запад", М., 2002. С. 19.
