CC BY
16
В. С. Авдонин
РОССИЯ - ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ МОДЕЛИ ОТНОШЕНИЙ
Авдонин Владимир Сергеевич - доктор политических наук, профессор Рязанского государственного университета.
В преддверии нового соглашения Россия - Европейский союз актуальность обсуждения его вероятных базовых параметров возрастает. За 10 лет действия текущего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС (СПС) условия и в России и в Европе заметно изменились, отношения между партнерами приобрели новые очертания. При этом очевидными являются сложности выработки нового соглашения. Даже переговоры о нем, которые должны были начаться еще в 2006 г., оказались на какое-то время заблокированы. Формально это произошло из-за вето Польши, недовольной запретом России на ввоз мяса, но многие наблюдатели считают, что, если бы не Польша, был бы найден другой предлог для оттягивания переговоров, так как стороны просто не были готовы к быстрому принятию нового взаимно удовлетворяющего решения. Тем не менее вопрос о новом соглашении по-прежнему находится в повестке дня отношений России и ЕС. Действие СПС формально завершилось в ноябре 2007 г., но было автоматически пролонгировано на следующий год. В течение этого периода все-таки должен быть запущен процесс переговоров о новом соглашении. Движение в этом направлении началось. Позиция Польши после смены там кабинета министров изменилась, и в январе 2008 г. ее вето было снято. Путь к переговорам теперь, кажется, открыт. Но проблемы на этом пути остаются. Формат и контуры нового соглашения пока не определены, дискуссии вокруг новой модели отношений продолжаются.
Говоря о проблемах новой модели отношений России и ЕС, целесообразно остановиться на основных чертах прежней модели, в рамках которой стороны строили отношения в предшествующий период (с середины 90-х годов). Они были сформулированы в Соглашении, подписанном в 1994 г. В нем бы-
ли зафиксированы общие цели и ценности сторон, принципы и институты сотрудничества, ведущие к сближению. Общие цели - безопасность, политическое взаимодействие, экономическая интеграция, культурное и гуманитарное сближение на основе общих ценностей - демократии, рыночной экономики, защиты прав человека и охраны окружающей среды. Важное место в соглашении занимали вопросы торгового и экономического взаимодействия хозяйствующих субъектов, вопросы регулирования экспорта и импорта, а также программы сотрудничества, охватывающие более 30 самых различных областей деятельности. Были также определены институты сотрудничества, призванные контролировать и стимулировать этот процесс-..
Понятно, что в основе этой модели сотрудничества лежали политические реалии начала 90-х годов. С одной стороны, это системная трансформация в России, сопровождавшаяся глубоким социальным и экономическим кризисом, политической нестабильностью, геополитическими сдвигами и конфликтами на пространстве Восточной Европы и СНГ, но также и ярко выраженным стремлением к созданию новых рыночных и демократических институтов, к сближению с Западом и интеграции в систему его союзов и институтов. С другой стороны, это заметное развитие и усиление западных союзов и институтов, прежде всего ЕС и НАТО, проявляющих готовность поддерживать реформы в Восточной Европе, России и СНГ, вовлекать эти страны систему западных союзов, а также стабилизировать и контролировать развитие ситуации на этом геополитическом пространстве.
Зафиксированная в СПС модель отношений России и ЕС, казалось бы, отвечала основным политическим реалиям, целям сторон и обеспечивала поступательное развитие этих отношений. Но на практике, начиная с момента подписания соглашения, они развивались весьма неровно. В них все время возникали трудности и осложнения, а периоды активизации сближения сменялись периодами напряженности и отчуждения. Само вступление в силу СПС проходило весьма сложно, после подписания понадобилось более трех лет для начала его полноформатной реализации (с декабря 1997 г.).
Достаточно упомянуть лишь несколько наиболее значимых событий и проблем, которые осложняли отношения ЕС и России в период действия СПС. В середине и в конце 90-х, например, обострению отношений способствовали конфликты на Балканах и в Чечне. И в том, и в другом случае Россия и ЕС демонстрировали различные подходы и несовпадение позиций. Во время кризиса на Балканах, в конфликте вокруг Косово страны ЕС в основном поддержали применение силы против Сербии, тогда как Россия была категорически против силовой акции НАТО и настаивала на переговорах. А в
1. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС). См: http://www.delrus.ec. еигора.еи/ги/р_318.Ыт
Чечне ситуация была обратной. Там ЕС требовал переговоров, а Россия, после неудачных попыток разрешения конфликта переговорным путем, взяла курс на силовое решение. В ЕС это вызвало резкое неприятие. Осложняли отношения и вопросы, связанные с расширением НАТО. Позиция Евросоюза четко показала России, что он фактически не намерен развивать в Европе собственные структуры безопасности, а всецело полагается на НАТО и одобряет расширение блока. В России же это расширение долго рассматривалось как неприемлемое, что продуцировало осложнение отношений. Причем проблемы вызывали не только международные вопросы и конфликты, но и процессы в экономике и внутренней политике. Важным осложняющим моментом был, например, печально известный дефолт в России в 1998 г., который привел к резкому сокращению объема торговых и экономических отношений с ЕС, а также вызвал многочисленные негативные оценки проходивших в России реформ. Практика реализации этих реформ подвергалась все более острой критике в странах ЕС, звучали призывы к прекращению помощи России и проведению по отношению к ней более жесткой политики.
Причины такого положения дел в отношениях сторон не раз становились объектами анализа и российских, и европейских политиков и экспертов. Одни из них видели основной корень проблем в российской политике, другие -в действиях и позициях европейцев, третьи - возлагали ответственность на обе стороны, а также и на само соглашение, которое, по их мнению, якобы содержало много неопределенности, нечеткости, несбалансированности.2..
Постепенно текущие споры и расхождения стали осознаваться как более фундаментальные несовпадения в целях, средствах, задачах и мотивах действий сторон как во внутренней, так и во внешней политике. Хотя это не сразу отразилось на непосредственной практике и масштабах многообразных отношений, которые продолжали активно развиваться. Происходил постоянный рост торговли и инвестиций, расширялись культурные, гуманитарные, туристические обмены, выстраивались приграничные контакты, развивались институты сотрудничества. Но все это, впрочем, не мешало периодическому обострению отношений в различных областях, подвергающему сотрудничество испытаниям.
На этом фоне были предприняты попытки внести коррективы в стратегическое видение партнерства. В 1999 г., в разгар очередного обострения отношений, вызванного резким расхождением позиций по проблемам конфликтов в бывшей Югославии и в Чечне, стороны выдвинули свои стратегии долго-
2. См., например: Россия и Европейский союз: Вызовы времени и перспективы сотрудничества: Международная конференция (стенографический отчет). - М., 1999; Первый год действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейским союзом и Российской Федерацией: Материалы конференции. - М., 1999.
срочных отношений. В какой-то мере это было ответом на возникающие разногласия, стремлением их предвосхитить и ослабить, а также учесть происходившие в европейской политике изменения.
В своих стратегических целях в отношении России ЕС по-прежнему сохранял курс на содействие ходу российских реформ, ведущих к построению «стабильной плюралистической демократии» и «процветающей рыночной экономики», а также на интеграцию России в европейское экономическое и социальное пространство. Вместе с тем формулировались и другие элементы стратегического курса - партнерство в сфере поддержания стабильности и безопасности в Европе и в мире и объединение усилий в реагировании на общеевропейские вызовы в различных областях. Для реализации этой политики предлагалось усилить координирующую роль совместных институтов сотрудничества, созданных СПС.3... Россия также обращала внимание на усиление координации и сотрудничества с ЕС в рамках общих институтов. В сфере стратегических целей сотрудничества Россия подчеркивала значение обеспечения своих национальных интересов при формировании системы европейской безопасности и привлечении экономического потенциала и практического опыта ЕС в развитии в России «социально ориентированной рыночной экономики» и строительстве «демократического правового государства»4-.
В какой-то мере и формулировка долгосрочных стратегий, и содержащиеся в них уточнения, дополнения и корректировки политики были полезны для обеих сторон. И начало 2000-х годов стало временем стабилизации и активизации их отношений. На саммитах Россия-ЕС была сформирована новая повестка дня, в которую вошли основные сюжеты, упомянутые в долгосрочных стратегиях, - от совместных мер в отношении общеевропейских вызовов и планов содействия российским реформам до общих приоритетов в сфере европейской безопасности и проектов общего экономического пространства. Вместе с тем в повестку дня были интегрированы и новые вопросы - проблематика расширения ЕС на восток, затрагивающая интересы России, ответы на вызовы международного терроризма (после сентября 2001 г.), развитие сотрудничества в области энергетики («энергодиалог») и мн. др..5...
Вместе с тем практика развития отношений в 2000-е годы показала, что принципиально долгосрочные стратегии и новая повестка дня прежней модели отношений не изменили. В ней также акцентировались общие цели и цен-
3.. Коллективная стратегия Европейского союза по отношению к России. См.: .http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_319.htm.
4.. Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу. См.: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_320.htm.
.5.. О саммитах Россия-ЕС см: .www.delrus.ec.europa.eu.
ности, поддержка реформ в России, сближение России с ЕС и развитие совместных институтов, расширение и углубление экономического, политического, культурного сотрудничества. В то же время в ней было усилено прагматическое начало. Стороны больше ориентировались на развитие технической стороны взаимодействий, а также на политические реалии, хотя отдавали должное общим идеям и ценностям. Эти реалии означали, что ЕС признавал сложности российской трансформации и вытекающие из этого особенности позиций России, а Россия признавала новое качество ЕС, его возросший статус в Европе и в мире. Одновременно признавалась важность совместных действий в решении европейских проблем и развития институциональной и технической стороны сотрудничества.
Но и эта модель, скорректированная в духе прагматизации отношений, не привела к безоблачному сотрудничеству. Общий рисунок прежней модели отношений в основном сохранился. Они по-прежнему состояли, с одной стороны, из взлетов и спадов, из демонстраций тесного сближения и согласия, подкрепляемого ростом экономических, гуманитарных, культурных контактов, а с другой - из вспышек разногласий и отчуждения. И в 2000-е годы этому вновь было достаточно примеров. Положение русских в Прибалтике, проблемы балканского урегулирования, «цветные революции» и «замороженные конфликты» в странах СНГ, калининградский транзит и т.д. не раз были предметами споров и расхождений. И вновь накопление «критической массы» расхождений привело к актуализации вопроса об особенностях общих стратегических интересов и к идеям пересмотра существующей формулы «партнерства».
Особенно сложным в отношениях стал 2004 год. Финальная фаза расширения Евросоюза, которая завершалась к 1 мая 2004 г., когда полноправными членами ЕС должны были стать десять новых стран, создала проблему определения нового формата отношений ЕС с Россией. В частности, возник вопрос о распространении на эти страны действия СПС. В ЕС были уверены, что последствия расширения будут для России позитивными, так как в соседних с ней странах повысится уровень экономической и политической стабильности. В России же мнения на этот счет были неоднозначны, давались также и негативные оценки этого процесса как в политическом, так и в экономическом плане. Москва выдвинула ряд требований к ЕС, которые должны были быть выполнены для согласия России на распространение СПС на новые страны. В ответ Брюссель выдвинул собственные жесткие требования к России, многие из которых касались политической ситуации в России и ее отказа от «европейских ценностей». В отношениях сторон возник кризис. Потребовались очень серьезные дипломатические усилия (многодневные напряженные переговоры в режиме «нон-стоп», а также участие первых лиц), чтобы преодолеть его. Протокол о включении в СПС новых стран был под-
писан между Россией и ЕС 27 апреля 2004 г., всего за три дня до даты их официального вступления в Евросоюз-6.. После этого, правда, в отношениях наметился некоторый подъем. Была активизирована работа по созданию общих пространств между ЕС и Россией, были завершены переговоры по основным параметрам торговых отношений ЕС и России при вступлении последней в ВТО. Но еще одной «критической точкой» в отношениях стали события на Украине в ноябре 2004 г., где, как известно, проигравшая на президентских выборах оппозиция организовала массовые выступления против фальсификации итогов голосования с требованиями проведения нового тура выборов. Позиции России и ЕС по этим событиям вновь были различны. Россия выступала за признание итогов выборов, а представители ЕС склонялись к поддержке украинской оппозиции. Спор был в итоге урегулирован в интересах оппозиции, представители которой пришли к власти на Украине. Но проходивший на фоне этих событий очередной саммит Россия-ЕС вновь отразил стагнацию отношений, более острыми стали споры и по энергетической проблематике, и по ряду гуманитарных и политических вопросов.....Одной из последних по времени тем, вызвавшей полемику между сторонами, стал транзит энергоносителей из России в Европу; возникла и проблема доступа экономических субъектов сторон к добыче, транспортировке и распределению энергоносителей в общеевропейском экономическом пространстве. Здесь также наблюдалось несовпадение позиций.8... Больше разногласий у России стало и с отдельными странами ЕС (Польшей, Великобританией и др.), что также способствовало стагнации отношений.
В кругах европейских политиков и экспертов опыт проблем и конфликтов, постоянно возникавших в отношениях России и ЕС в 1990-х и 2000-х годах, все активнее стал интерпретироваться в том смысле, что Россия является скорее соперником и конкурентом, чем партнером Евросоюза. Поэтому формулы «партнерства», базирующиеся на «общих европейских ценностях», должны быть пересмотрены и переформулированы в новом формате..9... В России претензий и жестких оценок политики ЕС также стало высказываться существенно больше. В частности, подчеркивалась мысль о политике «двойных стандартов», которую ЕС практикует в отношении тех или иных ситуаций и процессов, действуя в эгоистических интересах в ущерб партнерским отношениям, упоминалось и об элементах экспансионизма и дестабилизации
6. Подробнее см.: Борко Ю. Экономические отношения: От сотрудничества к общему экономическому пространству // Библиотека европейских исследований. 2004. -Вып. 13. - С. 43-45.
7. См: .www.delrus.ec.europa.eu..
8. Там же.
9. См: Охман К., Загорский А. Застой никому не нужен: Россия и Европейский союз в 2008 г. // Spotlight Europe. 2008. - № 1. - С. 1-6.
в его политике на пространстве СНГ и т.д.-10. В этой связи России также предлагалось видоизменить модель «партнерства».
Альтернативой нарастанию разногласий и споров в подходах к формированию стратегической модели партнерства в какой-то мере стала концепция «дорожных карт» в отношениях России и ЕС, принятая на саммите Россия-ЕС в 2005 г. Эта концепция пытается сохранить некоторые принципы прежней модели отношений, идущей еще из середины 90-х годов, но в то же время делает еще один шаг к ее пересмотру. Главной особенностью «дорожных карт» является конкретизация целей и задач, направленных на формирование между Россией и ЕС четырех «общих пространств»: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; научных исследований и образования, включая культурные аспекты. По каждому пространству «дорожные карты» предусматривают согласованный перечень конкретных мер, необходимых для достижения поставленных целей.11... Таким образом, этот документ, в какой-то мере оставляя в стороне разработку проблематики общих ценностей, а значит и полемику вокруг этого, делает упор на конкретные и технические мероприятия, позволяющие развивать партнерство и сближать позиции в ходе «конкретной работы в конкретных областях».
Отношение к «дорожным картам» в кругах российских политиков и экспертов различно. В основном дискутируется вопрос о том, смогут ли эти «карты» послужить базой для выработки нового соглашения с ЕС и, тем самым, основной новой модели отношений. При этом, в частности, имеется в виду и отмеченный выше акцент в них на конкретные и технические вопросы при минимизации общеполитической и ценностной проблематики. Одни авторы считают, что это возможно, так как «дорожные карты» являются в современных условиях оптимальной формулой, нацеленной на развитие сотрудничества и постепенное сближение «шаг за шагом» через согласованное решение «конкретных проблем»..12... Другие, напротив, относятся к ним критически, указывая, что «дорожные карты» уже не соответствуют реалиям отношений, так как за оптимистической риторикой «конкретных мероприятий» скрываются растущее отчуждение и соперничество. Поэтому движение в этом формате и уход от «разговора начистоту» неизбежно приведут к кризису
.10.. См., например: Иванов И. Расширенный Евросоюз как партнер России / Расширение Европейского союза и Россия / Под ред. О.В. Буториной и Ю.А. Борко. М., 2006. С. 310-313. Батюк В.И. Вступит ли Россия в Евросоюз? // Современная Европа. 2004. - № 2.
11.. «Дорожные карты» по четырем совместным пространствам. Саммит Россия-ЕС (Москва 10 мая 2005 г.) // Современная Европа. 2005. - № 3. - С. 124-155.
.12.. Борко Ю. Россия - Европейский союз: Сценарии взаимоотношений // Расширение Европейского союза и Россия / Под ред. О.В. Буториной и Ю.А. Борко. М., 2006. -С. 437-450.
отношений и разладу-13... Вместе с тем значительное число специалистов и в России и в Европе считают, что «дорожные карты» являются, скорее, временной формулой. Они позволяют поддерживать определенную динамику партнерства, выполнять отдельные практические задачи, но не решают проблемы формирования новой стратегии отношений. В них закрепляется статус-кво, а это при отсутствии ясной стратегии подвергает сотрудничество давлению краткосрочных факторов, делает его слишком зависимым от политической конъюнктуры..14.. Поэтому развитие отношений требует дополнения сложившейся структуры новым стратегическим видением, новой долгосрочной политической формулой, новой моделью взаимодействий.
Мнения о том, как может выглядеть эта новая модель отношений, также неоднозначны. Как в России, так и в Европе обсуждаются несколько вариантов. Один из них - пролонгация с некоторыми изменениями и уточнениями действия СПС на следующий десятилетний период. Эта процедура предусмотрена самим соглашением в случае согласия сторон. В данном случае сохраняется и вся другая договорная база, включая «дорожные карты» и другие существующие договоренности. В принципе этот подход сохраняет с некоторыми изменениями нынешнюю модель отношений со всеми ее достоинствами, проблемами и недостатками. Его преимущества связаны с уже апробированными способами и формулами взаимодействия, с использованием уже существующих наработок и практического опыта. Недостатки же его тоже очевидны. Во-первых, как показывает тот же опыт взаимодействий, о котором шла речь выше, модель, представленная в СПС, не только не исключает, но практически с неизбежностью предполагает периодические кризисы и обострения отношений. А, во-вторых, прежняя модель уже изменилась de facto, изменились условия и рамки ее функционирования, цели и интересы сторон, способы их взаимодействий, что и предполагает ее изменение de jure.
Значительно шире представлен другой подход, исходящий из необходимости существенного пересмотра нынешней модели отношений. Но здесь тоже нет единого мнения. В спектре выдвигаемых оценок и предложений можно выделить два направления.
Одно, условно говоря «прагматическое», исходит из того, что отношения России и ЕС должны быть стратегически переформатированы по формуле отношений двух крупных самостоятельных игроков мировой политики. И в России, и в Европе признается, что Россия активно восстанавливает свою силу и влияние в мировой политике и стремится вести политику великой дер-
13.. См.: Иноземцев В.Л. Россия: Почему «дорожные карты» не ведут в Европу? / В.Л. Иноземцев, Е.С. Кузнецова // Современная Европа. - 2005. - № 4.
14.. См., например, оценку Д.А. Данилова в: Будущее России и Евросоюза // Современная Европа. 2006. - № 1. - С. 151.
жавы с акцентом на собственные национальные интересы. С другой стороны, и ЕС превратился в ведущий мировой фактор со своими интересами. Исходя из этого, отношения России с ЕС должны строиться не каким-то особым образом, но в общем ряду ее отношений с другими мировыми центрами силы (такими как США, Китай, Япония и др.) на принципах независимости, баланса интересов и соперничества и с учетом, разумеется, географической близости и большого объема торговых отношений. Проблема этого подхода, однако, связана с тем, что внешняя политика в ЕС формируется особым образом (на основе консенсуса позиций входящих в него стран). Поэтому строительство отношений России с ЕС на основе «баланса интересов» с большой вероятностью будет сводить их к «наименьшему общему знаменателю», т.е. определяться наиболее проблемными для стран ЕС в этих отношениях аспектами. Это будет порождать в них большие трудности, открывая путь к воспроизводству разделительных линий в Европе по типу уже существовавшего в прошлом раскола континента. В этом одна из главных проблем «прагматического» подхода к строительству отношений, он чреват утратой динамизма и даже поворотом назад в европейских отношениях России.
Другое направление, ратующее за пересмотр существующей модели отношений, условно можно назвать «ценностным» или «ценностно-прагматическим». Оно исходит из того, что сведение отношений России с ЕС к модели «чистого прагматизма» непродуктивно. Фактически это означает отказ от той «общности европейских ценностей», на которой строились особые отношения России и ЕС как «стратегических партнеров». Это неизбежно приведет к сужению формата отношений. Поэтому в новом Соглашении о стратегическом партнерстве акцент на «европейский выбор» России, ее принадлежность к Европе и «европейским ценностям» должен быть не только сохранен, но и усилен. Это усилит позиции России в отношениях с ЕС и откроет путь к ускоренному строительству разнообразных общих интеграционных институтов, обновлению и качественному улучшению сотрудничества и взаимодействия по формуле «продвинутого партнерства». В этом случае «дремлющие» «дорожные карты» могли бы наполниться действующим содержанием.
Разумеется, акцент на «общих ценностях» не должен означать ущемления интересов. Прагматические элементы сотрудничества должны обязательно присутствовать. Но их необходимо эффективно объединить с ценностной стороной отношений, что облегчит достижение договоренностей и решение проблем. При этом в рамках такого подхода часто отмечается, что базовые процессы сближения не должны осложняться конфликтами политиков, а, напротив, сами призваны оказывать влияние на политиков, заставляя их сближать позиции. Уязвимые места этого подхода к развитию отношений России и ЕС обычно видят в слабом учете политических реальностей. В частности,
указывают на то, что приверженность политической элиты России «европейским ценностям» весьма сомнительна, а политики в ЕС очень сдержанно относятся к учету некоторых интересов России и к ее участию в установлении европейских правил игры. Все это делает мало реалистичной концепцию пересмотра нынешних отношений России и ЕС в духе их существенного улучшения и активизации на основе эффективного объединения «общих ценностей» и интересов.
И тем не менее вопрос о поиске новой модели отношений становится все более актуальным. В этом смысле 2008 год открывает определенное «окно возможностей» как с российской, так и европейской стороны. Принятый в конце 2007 г. Конституционный договор ЕС в Лиссабоне продемонстрировал после неудачи с принятием Конституции ЕС новую тенденцию к консенсусу в Евросоюзе, к укреплению его политических институтов и к выработке более активной общей политики, в том числе и по отношению к России. С другой стороны, в России завершается избирательный цикл, который может принести определенные изменения политического курса. При сохранении преемственности все же предполагается активизация политики нового президента и правительства в отношении Европейского союза, придание ей большей результативности и поиск возможностей компромиссов. Признаки активизации и конструктивного изменения позиций здесь уже наметились. Остается надеяться, что они принесут и для России, и для Европы позитивные плоды.
