CC BY
17
а-ж = = = = = = = = = = = = = = = :
Сергей КАРАГАНОВ
РОССИЯ, ЕВРОПА И НОВЫЕ ВЫЗОВЫ
Не 11 сентября изменило мир. Он изменялся и до памятных событий и продолжает быстро меняться. Чудовищный террористический акт начал ломать устаревшие и неадекватные представления о мироустройстве, заставил пересматривать многие понятия, казавшиеся аксиоматичными и политически корректными. Среди них требуют пересмотра или, по крайней мере, свежего взгляда многие аспекты отношений между Россией и Евросоюзом, западной и восточной частью Старого Света.
Этот пересмотр необходим, во-первых, потому, что радикально преобразуется внешняя среда российско-европейских отношений. Во-вторых - из-за трансформации и кризиса многих институтов и подходов, в рамках которых развивались эти отношения прежде. В-третьих, изменения в России, сближение между РФ и ЕС не только открыли новые возможности, но и создают новые проблемы.
* * *
Начнем с внешней среды. Сочетание явлений, объединенных понятием "глобализация", эрозия жесткой структуры регулирования международных отношений, созданной в годы "холодной войны", запустили процесс долговременной и глубокой дестабилизации международных отношений.
В условиях информационной прозрачности обостряется беспокоивший уже много лет конфликт между Севером и Югом. И ситуацию исправить очень трудно, если не невозможно, даже при условии, что богатые государства вдруг последуют призывам многих европейцев и резко увеличат помощь бедным странам. Ведь колосальный перепад в уровнях жизни будет сохраняться, а то и нарастать. Непреодолима сейчас и самая опасная сторона конфликта Север - Юг - углубление разрыва между странами, относящимся к сравнительно успешным на данном этапе цивилизациям (христианской и буддистской) и когда-то передовой, а ныне отстающей цивилизацией ислама, радикализация вследствие этого многих исламских обществ, рост в них антизападных настроений.
Караганов Сергей Александрович, доктор исторических наук, замдиректора Института Европы РАН, председатель Президиума общественного Совета по внешней и оборонной политике
© 2003
Десятилетия поощрения международным сообществом национально-освободительных движений, самого права наций на самоопределение вплоть до отделения привели к резкому увеличению числа недееспособных или "падающих" государств, которые не могут обеспе-
чить нормальных условий для развития своей экономики, для жизни граждан. Эти государства становятся рассадниками нестабильности и терроризма.
Началось реальное распространение ядерного оружия. При этом им завладело одно из самых потенциально нестабильных государств - Пакистан. В десятках стран идет накопление знаний и технологий, которые позволили бы создать в будущем ядерное оружие, другие виды оружия массового уничтожения. В лабораториях более чем сотен государств существуют запасы ядерных материалов, которые могут использоваться для создания хотя бы "грязных бомб". Растущая нестабильность, повсеместное ощущение социальной и военной слабости увеличивают спрос на оружие массового уничтожения.
На этом фоне становится особенно угрожающей новая волна терроризма, опасная, прежде всего, возрастающей возможностью получения доступа к все более разрушительным видам оружия, вплоть до ОМП.
Результат всех этих процессов - нарастание угрозы углубления и расползания нестабильности из региона Ближнего Востока, Центральной и Южной Азии на сопредельные регионы и весь остальной мир. Международная безопасность, которая кардинально укрепилась в результате окончания "холодной войны", стала быстро ослабевать. В результате начала восстанавливать свою традиционную в мировой политике роль военная сила, а проблемы безопасности возвращаются на первое место в списке приоритетов международных отношений. Это может иметь далеко идущие последствия для Европы, сделавшей исторический выбор в пользу "мягких факторов" силы: экономики, финансов, состояния социальной сферы, прав человека и т. д.
Но ситуация в области безопасности не развивается однозначно негативно. Практически полностью преодолена в реальности, хотя еще далеко не всегда в головах людей, военно-политическая конфронтация в Европе. Проблемы европейской безопасности в ее старом понимании больше просто нет. Остаются мини-проблемы в бывшей Югославии, микропроблемы в некоторых европейских странах бывшего СССР. В целом угроза безопасности трансформировалась для Европы и частично для России из проблемы преимущественно европейской во внеевропейскую. При этом последняя имеет явную тенденцию к усугублению.
В этой ситуации стал особенно очевидным кризис, или неадекватность институтов, призванных обеспечивать безопасность Европы.
НАТО, выполнив большинство своих стратегических целей, став действительно одним из самых успешных военных союзов в истории, устаревает и дряхлеет. Она, возможно, упустила в начале 90-х годов свой исторический шанс коренным образом реформироваться и стать основой глобального союза обеспечения безопасности против новых угроз. Этот шанс был у нее, когда был выдвинут лозунг "выйти из зоны ответственности или умереть". Выйти не решились. Возобладал лозунг "расширяться или умереть" вкупе с политикой косметических реформ. Результат - отложенная деградация, которая стала очевидной ко времени второго расширения НАТО. Сейчас руководители организации провозглашают курс на новые цели - на борьбу с новыми угрозами. Россия готова поддерживать этот курс в рамках Комитета 20(27). Но сомнения в полезности НАТО в качестве эффективного партнера остаются. Не слишком ли поздно?
Ослабление НАТО вкупе с расширяющейся трещиной в отношениях между Европой и США в военной области ведет к ослаблению европейского влияния, роли Европы в Североатлантическом сообществе.
Трудно, с отставанием от потребностей нового мира развивается общая внешняя политика и общая политика в области безопасности Европейского Союза. Исключением является та часть внешней политики, которая касается защиты и продвижения общих экономиче-
ских интересов стран ЕС. Здесь успехи налицо. Но эта часть внешней политики начинает "весить" относительно меньше в мире, где на первый план снова выходит фактор безопасности. Нельзя не видеть прогресса в становлении единой европейской внешней политики -в том числе появления единых дипломатических представительств, движения к созданию поста "министра иностранных дел" ЕС, в сторону усиления координации политики в военно-технической области и закупках вооружений. Но нельзя и не обращать внимания на слабые стороны этого процесса, прежде всего забюрократизированность и неповоротливость, принятие решений сплошь и рядом по нижнему знаменателю (lowest common denominator). Общая внешняя политика ЕС практически не производит новых идей, а когда они высказываются, почти неизменно тонут в бюрократическом процессе или торпедируются странами-членами. Очень часто общая политика топит и потенциально продуктивные национальные инициативы. Много ли осталось от инициатив Йошки Фишера или от очень продуктивной идеи Жака Ширака о создании союза внутренней безопасности между ЕС и Россией?
России выгодно было бы иметь рядом с собой в роли ЕС более мощного и более эффективного партнера в области внешней политики и политики безопасности. Большинство наших подходов и интересов совпадает. Несмотря на нынешние почти дружеские отношения с США, никто в России не заинтересован в превращении Вашингтона в единоличного гегемона или в ослаблении европейского, как правило позитивного, влияния на американскую политику.
Российское руководство, особенно при В.Путине, сделало ставку на сближение с ЕС, в первую очередь в области внешней политики и политики безопасности как на свой главный приоритет. Остались в прошлом жалобы европейцев на то, что Россия замыкается на двусторонних отношениях, "не замечает" ЕС или концентрирует на США всю свою политику в отношении традиционного Запада.
Но ЕС остается сложным и относительно неэффективным партнером. Коэффициент полезного действия регулярных контактов невысок. Они во многом носят формальный характер. За два с половиной года, прошедших со времени резкой активизации контактов, стороны стали лучше понимать друг друга, начали вырабатывать привычку к общению. Но список достижений крайне короток, если не считать частичного и не совсем удовлетворительного, с моей точки зрения, но зато потребовавшего огромных усилий и времени решения проблемы Калининграда.
К тому же в головах российских наблюдателей, как и у их многочисленных коллег вне России, постоянно возникают сомнения: "А развивается ли внешняя политика и политика безопасности ЕС? Или она развивается только виртуально, а на деле топчется на месте, отставая от потребностей все более динамично изменяющегося и опасного мира?". Можно сколько угодно приветствовать (что в России и делают) очередную попытку создания общих вооруженных сил ЕС. Но когда видишь, что целью-максимум этого корпуса быстрого реагирования является поддержание мира в Македонии, но никак не в местах, где есть реальная и серьезная угроза европейской и глобальной безопасности (например, на Ближнем Востоке), задаешься вопросом: "Не является ли корпус ответом на вызовы прошлого, а не настоящего и будущего или просто попыткой самоутвердиться в отношениях с США?".
При этом общая политика в области безопасности, вступая в скрытое соревнование с НАТО, регулярно его проигрывает. Может проиграть и в этот раз. Тем более что НАТО, насколько известно, по американской инициативе уже провозгласила на Пражском саммите 2002 года курс на создание собственного двадцатитысячного корпуса быстрого реагирования. Неясно, насколько эффективен и нужен ли он. Вряд ли кто-нибудь в ООН после нападения на Югославию даст НАТО мандат на проведение каких-либо операций вне зоны от-
ветственности, и вряд ли НАТО без мандата ООН добьется консенсуса, необходимого для проведения операций вне зоны ответственности. Сомнительно также, нужен ли такой корпус самим Соединенным Штатам. Но ситуацию для ЕС он осложнит и, в любом случае, в который раз породит излишнее соперничество.
Параллельно с ослаблением НАТО и чем-то похожим на стагнацию внешней политики и политики в области безопасности Европейского Союза идет медленное, но верное отмирание ОБСЕ. Эта организация, так же как и НАТО, выполнила все свои основные миссии времен "холодной войны" и последовавшего за ней периода. Так же как и НАТО, но еще в большей степени ОБСЕ ослабела от бездумного расширения, когда она приняла в свои ряды все республики бывшего СССР, включая и те, которые почти по определению не могли разделить философию, лежавшую в ее основе, - в частности по правам человека и демократическим свободам. Авторитет ОБСЕ пострадал и оттого, что она сама и ее мандат не модернизировались из-за опасения части ее членов вызвать конкуренцию НАТО. Между тем ОБСЕ даже в ее нынешнем весьма слабом состоянии создает путаницу и конкуренцию, работая практически на тех же полях, что и Совет Европы - пока более эффективная организация с несколько лучше определенным мандатом. Для России, ошибочно делавшей ставку на превращение ОБСЕ в ведущую организацию системы европейской безопасности и защиты российских политических интересов, ее угасание создает новую институциональную проблему взаимодействия с другими европейскими государствами.
Наконец, Евросоюз так еще и не определил свою стратегическую линию в отношении России. В 90-е годы она была достаточно очевидной. ЕС сконцентрировался на адаптации и интеграции своей ближней периферии - стран Центральной и Восточной Европы и Прибалтики, Россия была отставлена на "заднюю горелку" (back burner). Впрочем, в отношении ее проводилась внешне вполне дружественная линия.
На рубеже тысячелетий политика начала вроде бы меняться. Цель интеграции стран Центральной и Восточной Европы стала казаться достигнутой, и на Кельнском саммите 1999 года был провозглашен курс на стратегическое сближение с Россией. Дальше последовал ряд далеко идущих заявлений типа "плана Проди", нацеливавшего на интеграцию России и ЕС в области энергетики, или провозглашения курса на создание "общего экономического пространства" России и ЕС. Диалог между Россией и ЕС был действительно интенсифицирован. Но дальше диалога дело по большей части не идет. ЕС продолжает проводить ограничительную политику в отношении российского экспорта, выступает главным оппонентом на пути вступления России в ВТО. (Вопреки заявлениям руководителей ведущих стран Евросоюза - Германии, Великобритании, Франции, Италии и др.). Более того, России выдвигались более жесткие требования, чем даже в отношении Китая. ЕС долго сопротивлялся очевидному - предоставлению России статуса страны с рыночной экономикой. И это несмотря на то, что Россия является гораздо более либеральной и капиталистической страной, чем большинство стран ЕС. ("Разнузданно капиталистической", как считают многие.) Вспомним аграрную политику Евросоюза или почти повсеместно регулируемые цены на энергоносители. ЕС уступил только после того, как такой статус предоставили России США. Наконец, с расширением ЕС и углублением шенгенского процесса, затрудняются личные контакты россиян, поездки в Европу. При этом не известны случаи, когда бы в визах отказывали крупным криминальным персонам или даже представителям чеченских сепаратистов и террористов. Ужесточающийся визовый режим начинает мешать нормальному человеческому общению.
Можно было бы еще перечислять институциональные трудности или проблемы Запада Европы, мешающие эффективному взаимодействию и сближению России и ЕС. Назову
лишь одну из них - неясность перспектив и направления развития Союза, когда в него войдут 25 или более государств.
Но немалая, если не большая, часть трудностей лежит на российской стороне уравнения Россия - ЕС. Самое очевидное: Россия экономически отсталая страна. Не только у европейцев, но и у большинства демократически, либерально или просто рационально настроенных россиян вызывает раздражение и недоумение масштаб коррупции и преступности, очень часто незаконное вмешательство государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов, состояние российской судебной системы. Низок общий уровень политической культуры. Все это не может не создавать структурных проблем на пути сближения и интеграции России и Европейского Союза.
Наконец, провозгласив курс на стратегическое сближение с ЕС, Россия до сих пор не построила достаточного потенциала, который обеспечивал бы этот курс как в исполнительной, так и в законодательной ветвях власти. В России до сих пор нет ни в правительстве, ни в парламенте специальных ведомств, институтов, которые систематически занимались бы этим сближением, выдвигали соответствующие инициативы, следили бы за их продвижением в жизнь. Складывается во многом парадоксальная ситуация. Если политика ЕС в отношении России в немалой степени зависит от чрезмерной забюрократизированности, то российская политика страдает от недостаточной развитости государственного и бюрократического аппарата, который должен заниматься сближением с ЕС. Оно заметно усилилось при В. Путине по сравнению с предыдущим периодом, но столь же заметно отстает от потребностей страны как в области модернизации, так и в сфере внешней и оборонной политики.
Кроме того, несмотря на провозглашенный курс на приоритетное сближение с ЕС, поддержку этого курса общественным мнением (по опросам больше половины россиян считает желательным членство России в ЕС), многими ведущими представителями нового бизнеса, российская элита до конца не определилась, чего она реально хочет. Ее часть (к которой относится и автор) полагает, что для ускорения модернизации общества, придания ей упорядоченного характера Россия должна поставить перед собой долгосрочную цель интеграции не только с ЕС, но и в ЕС.
"Быть в Европе" хотят почти все. Но отказываться ради этого от многих старых или приобретенных в последние годы привычек, в частности, настойчиво работать над сближением России с ЕС, с точки зрения приспособления законодательства, стандартов, принятых в Евросоюзе, - этого у нас еще нет. Существуют в России и достаточно мощные круги, в том числе в среде новой буржуазии, вообще не желающие быстрейшего сближения с ЕС, ВТО, Западом в целом. Частично - из-за опасения конкуренции, частично - из-за стремления сохранить "серый", непрозрачный характер своих деловых операций.
Структурные сложности сближения с ЕС, институциональные препятствия с обеих сторон, помноженные на сомнения части элит в отношении желательности и эффективности сближения и взаимной интеграции создают парадоксальную ситуацию, когда, несмотря на провозглашение курса "Европа в первую очередь" (Europe first), Россия объективно начинает дрейфовать к своему традиционному курсу "США в первую очередь". И не только из-за их абсолютно и относительно растущей мощи. Просто Вашингтон, несмотря на свою тенденцию к односторонности, на все разногласия и российские подозрения (более сильные в отношении США, нежели крупных западноевропейских государств), является гораздо более эффективным и понятным партнером, нежели Брюссель. К тому же администрация Буша сделала явную ставку на создание партнерских отношений с Россией. Позиция ЕС, если отвлечься от деклараций, выглядит далеко не столь очевидной.
Есть и еще один крупный блок вопросов историко-культурного характера, влияющих на взаимодействия России и стран-членов ЕС. Потеряв более 70 лет движения по пути, которым шли европейские государства, а до 1917 года и Российская империя, страна в культурно-политическом отношении оказалась просто на другом витке исторического развития. Она, несмотря на огромный прогресс, достигнутый за последнее десятилетие, находится, с точки зрения политической культуры общества и элиты, в эпохе, которую большинство других, более везучих европейских государств переживало 40, 60 или даже 100 лет тому назад. К тому же из-за развала СССР, Россия до сих пор не закончила период своего национального становления.
Мы находимся и в другой геополитической реальности, сидя к тому же, образно говоря, на двух разломах - между бедными и богатыми и между исламом и другими цивилизациями. Поэтому русским гораздо легче, чем другим, понять новые вызовы, равно как и необходимость жесткого противодействия им. Недаром в Москве с известной мерой понятного высокомерия говорили, что после 11 сентября не Россия присоединилась к Западу в борьбе с терроризмом, а Запад присоединился к России. Сказанное не должно восприниматься как оправдание излишне жестких, даже жестоких и часто неэффективных методов борьбы с сепаратизмом и терроризмом в Чечне.
Если Россия, в силу своего нахождения в другой геополитической и исторической реальности, лучше подготовлена для восприятия нынешнего "возвращения истории" с ее нестабильностью, кровавыми конфликтами, равно как и новыми вызовами безопасности, то другая Европа сталкивается с проблемой адекватного восприятия этой новой реальности.
Запад Европы не хочет покидать "прекрасную эпоху" (belle époque), в которой жил в последние приблизительно три десятилетия. Почти непрерывный экономический рост сочетался с очень стабильной и все более безопасной внешней средой. Вероятность конфликта на центральном направлении неумолимо стремилась, несмотря на всю алармистскую риторику, к нулю. От внеевропейских вызовов можно было прятаться за спиной США. Развал системы конфронтации после событий 1989-91 годов виртуально сделал "прекрасную эпоху" еще более великолепной. Празднование окончания "холодной войны" отвлекло от трезвых предсказаний того, что мир может стать снова опасным, если не гораздо более опасным, чем прежде. Европа с удовольствием забыла о своей тяжелой истории, стала вырабатывать новую политическую культуру, или "политическую корректность", которая включала в себя в том числе отказ от смертной казни, даже за акты массового террора, отказ от идеи применимости военной силы в пользу "мягких факторов" обеспечения безопасности - диалога и экономической помощи. Помогало и то, что частично эту культуру на какое-то время приняли и американцы, одновременно продолжая прикрывать европейцев своей растущей военной мощью и (уменьшившейся только на какое-то время) готовностью применять ее. На то, что эта культура стала приходить в столкновение с реальностью (вспомним череду кровавых войн 90-х годов с миллионами жертв в Африке, кровавый развал Югославии, из которого так и не было сделано выводов, или - еще более - начало официального распространения ядерного оружия), в порыве прекраснодушного эскапизма старались не обращать внимания. В Европе пытаются делать это и до сих пор, хотя и в разной степени, в меньшей - в Великобритании, Испании, Греции или Италии, более тесно соприкасающихся с регионами нестабильности. В этом - часть корней непонятной большинству русских критики российских действий по подавлению исходящей из Чечни угрозы сепаратизма, терроризма и мусульманского экстремизма.
* * *
Сказанное о выявляющихся трудностях на пути сближения, о слабостях и просчетах политики обеих составляющих уравнения Россия - ЕС не должно разочаровывать. Во-первых, трудности и сложности могут быть преувеличены. На это я искренне надеюсь, хотя считаю неправильным скрывать. Во-вторых, достаточно очевидно, что и российская, и европейская политика в отношении другой части континента и остального мира во многом неадекватны, хотя и по-разному. Важно понять причины трудностей, разобраться в интересах, а затем начать решительно действовать в соответствии с реальностями новой эпохи, чего обе стороны в прошлое десятилетие избегали.
Для меня является очевидным, что Россия, несмотря на свои растущие интересы в динамично развивающейся Азии, на тесные отношения с США, глубоко исторически заинтересована, во-первых, в усилении роли Евросоюза в мировой политике и экономике и, во-вторых, в максимально возможном сближении с ним, естественно, на выгодных для России и взаимовыгодных условиях. При этом уход конфронтации, появление новых вызовов по-новому ставит перед Москвой проблему взаимодействия с США и Европой. Если раньше, в условиях конфронтации или соперничества с Западом, Россия часто была заинтересована в усугублении разногласий между евроатлантическими партнерами, то теперь, со смещением оси угроз в другую плоскость, Москва заинтересована в том, чтобы ее де-факто союзники в деле борьбы с нестабильностью в Азии, терроризмом, распространением ОМП, были бы как можно более эффективны и едины. Поэтому российский политический класс начинает беспокоить углубление культурно-идеологических, политических разногласий между США и Западной Европой1.
В России даже начали раздаваться немыслимые прежде призывы к тому, чтобы страна вела работу по смягчению этих противоречий, стала бы играть роль моста между расходящимися берегами Атлантического океана, "интегратора" евроатлантического пространства2.
Россия заинтересована в сближении с ЕС, в росте его внешнеполитической эффективности и для оказания параллельного сдерживающего воздействия на США с тем, чтобы не допустить там победы опасных для всех тенденций к односторонности или даже гегемонизму. Самоочевидным является и интерес в получении максимального доступа к финансовым, научно-техническим, образовательным ресурсам Европы с целью использования их для модернизации страны.
Естественно элита стран ЕС должна сама решать, выгодно ли ей стратегическое сближение и интеграция с Россией. Для меня очевидно, что Европейский Союз, держащий Россию на расстоянии вытянутой руки, серьезно ослабляет свои международные позиции, особенно в условиях нового мира, где вопросы безопасности и геополитики снова выходят на первый план. Вряд ли Евросоюз сможет занять лидирующие позиции в мировой экономике без глубокой интеграции с Россией хотя бы в некоторых областях - в энергетике, авиакосмической промышленности.
В то же время весьма вероятно, что глобализация экономических, информационных процессов, глобальный вызов новых угроз создают новый контекст для взаимодействия России и ЕС. Все меньше важных вопросов можно решать на двусторонней основе, все больше их требуют многостороннего решения. Необходима скорейшая инвентаризация и переоценка организаций и методов действия, оставшихся от предыдущей исторической эпохи. Все более контрпродуктивным становится дублирование и соперничество этих ин-
1 См. Robert Kagan "Power and Weakness". Policy Review. June/July 2002. Р. 3-28.
2 См. статью видного российского эксперта и политика В. Лукина "Российский мост через Атлантику"/ Россия в глобальной политике. № 1. ноябрь/декабрь 2002, с. 100-107, а также на сайте журнала: www.globalaffairs.ru
ститутов. Нужна их расчистка и, вероятно, коренная трансформация некоторых или создание новых. Весьма вероятно, что, учитывая неизбежные трудности в преодолении бюрократической инерции старых организаций, более продуктивным путем является создание новых. Так уже давно перезрел вопрос о формировании нового союза безопасности по противодействию новым угрозам на основе "восьмерки" с последующим привлечением Китая, Индии, других ответственных и влиятельных государств \ Необходима и перестройка диалога России и ЕС с общих заявлений и широкого, но носящего декларативный характер диалога на конкретные дела. Возможно, путь к конкретизации лежит через создание союза внутренней безопасности ЕС - Россия (в рамках большого союза безопасности), который занимался бы координацией политики в таких областях, как нераспространение ОМП, противодействие терроризму, криминалитету, наркотрафику, нелегальной миграции, и одновременно облегчением легального передвижения людей.
Можно было бы продолжить перечисление таких новых идей. Но главное - в другом. Важно понять, что качественно новая ситуация требует от европейцев - и на Востоке, и на Западе континента - существенного пересмотра своей прежней политики, резкой активизации поисков адекватных путей воздействия на эту новую ситуацию и приспособления к ней. При этом совместный поиск заведомо будет все более эффективным.
Но требуются и решения каждой из сторон. Если Россия утверждает, что ей нужен тесный союз с ЕС, необходимо создать адекватную такой задаче структуру. Если лидеры стран-членов ЕС решили, что они хотят качественно иных отношений с Россией, следует заставить бюрократию претворять эти решения в жизнь.
1 См. по этому вопросу статью К. Кайзера, С. Караганова и Г. Эллисона (G. Allison, K. Kaiser, S. Karaganov) "International Gerald Tribune", а также В. Никонова "Назад к концерту"/ Россия в глобальной политике № 1. С. 78-99 (www.globalaffairs.ru)
