CC BY
140
Т. И. Волкова
РОЛЬ ЗЕМСТВ В СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИИ (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)
В середине XIX в. Россия, как и в современный период, делала выбор своего дальнейшего исторического пути развития, направленный на модернизацию всех сфер жизнедеятельности общества. Этот процесс начался с перестройки экономической сферы в государстве, с основополагающей реформы 1861 г. по отмене крепостного права. С освобождением миллионов крестьян из-под всеобъемлющей власти помещиков в стране сложился своеобразный вакуум власти в отношении государства с «низами». Централизованная бюрократическая машина могла восполнить образовавшийся разрыв только громадно увеличившись в размерах, чего не выдержали бы никакие финансы страны.
«Положение о губернских и земских учреждениях» было подписано и утверждено императором Александром II 1 января 1864 г. Впервые в России вновь создаваемые органы местного управления строились на основе выборов гласных из числа местных жителей. В реформе получили закрепление принципы буржуазного представительства: выборность всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза, сменяемость гласных.
Отсюда закон определял новые структуры управления как общественные и цензовые, поэтому им не передавались какие-либо функции политической власти. В компетенцию новых учреждений были отнесены вопросы, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда»1. Круг вопросов, очерченный по «Положению» 1 января 1864 г., делил земские функции на два разряда — на обязательные и необязательные.
В перечень обязательных входили такие как содержание отдельных чинов местного гражданского управления, мест заключения, присутствий по крестьянским делам, денежные выплаты мировым и уездным посредникам и т. д. Фактически это были обязанности местного начальства, которые до реформы осуществлялись последним на средства губернских сборов и были для него обременительны.
К числу необязательных мероприятий были отнесены экономическая помощь крестьянским обществам, продовольственное дело, содержание медицинской части в уезде и губернии, забота о народном образовании, поддержание материальной части сельских школ, распространение грамотности и т. д.2
Таким образом, земская деятельность охватывала, по существу, все стороны местной жизни. Взяв на себя такой обширный круг непростой практической работы, земство фактически восполняло пробелы и обеспечивало те сферы общественной жизни, которые находились в запущенном состоянии и оказались непосильными для государственных структур.
В настоящей статье вопросы, касающиеся земской деятельности — финансовая основа их организации, практическая работа в системе народного образования и здравоохранения — рассматриваются на материалах девяти губерний Центральной России: Московской, Владимирской, Костромской, Тверской, Ярославской, Смоленской, Тульской,
© Т. И. Волкова, 2008
Рязанской и Калужской. Данное обстоятельство во многом обусловлено особенностями процесса модернизации в России, ускорившегося в 60-е гг. XIX в. и получившего свое развитие в указанное время как бы «сверху вниз». Он быстрее шел в столицах, которые тянули за собой провинцию через социальную мобильность населения. Более развитые в культурном отношении Петербург и Москва оказывали цивилизирующее влияние на всю провинцию, однако наиболее быстро это влияние сказывалось в центре страны. Образ жизни, мотивация поведения, гражданская активность содействовали саморазвитию общества, осознанию им своих интересов. Культурная среда быстрее формировалась в центре и способствовала повышению культуры в целом.
При этом земские структуры как траектории этого движения содействовали распространению просветительных и образовательных задач на селе, сужали пропасть между существовавшей городской и сельской культурой (путем развития образования в деревне, созданием медицинской инфраструктуры). Тем самым они формировали механизм ускорения культурного развития деревни, механизм развития культурного стереотипа общества в целом. Все эти перечисленные процессы и получили свое наиболее глубокое развитие в центральных губерниях страны.
С организацией в 1864 г. земских учреждений в России как органов местного самоуправления система сбора налогов с населения изменилась. В тех губерниях, где создавались земские структуры, последние получили право самообложения, то есть право налагать на все гражданское население края определенные налоги, которые и стали называться земскими сборами и носили исключительно местный характер3. При этом законом было предусмотрено, что сбор всех государственных налогов изымался из введения новых органов управления, он по-прежнему оставался в компетенции местных казначейств и полностью шел в распоряжение центральных органов власти. Таким образом, правительство не финансировало земства, их деятельность строилась исключительно на основе самофинансирования. Поэтому основой их финансовой деятельности были земские сметы и раскладки, составленные с учетом уездных и губернских потребностей.
В закон было внесено лишь одно ограничение, определяющее величину налогов — «общим основанием размера обложения служат ценность и доходность облагаемых имуществ»4. Фактически, органам местного самоуправления пришлось самостоятельно разработать налоговую шкалу на недвижимое имущество граждан. Так появилась земская статистика.
В итоге все земские доходы по способу их получения делились на окладные и неокладные.
К первым как раз и относились доходы от прямого налогообложения недвижимой собственности: земли, леса, жилых домов, фабричных и торговых помещений.
К неокладным доходам принадлежали различные пошлины за пользование учреждениями и услугами земства: шоссейный и мостовой сборы за проезд по местным дорогам, плата за лечение и обучение в земских заведениях и т. д.5 Сюда же относились частные пожертвования граждан и пособия из казны, которые впервые начали отчисляться земским учреждениям с 1899 г. для проведения оценочных работ по недвижимой собственности граждан.
В земских бюджетах неокладные сборы занимали второстепенное место, хотя постепенно, с общим увеличением доходов, они также возрастали в абсолютных цифрах, что повышало их относительную значимость. Так, в 1902 г. в доходной смете земства Московской губернии они (неокладные сборы) составляли 9,16 %, в Ярославской
губернии — 8,7 %, в Тверской губернии — 8,15 %, во Владимирской — 9,1 %6. На основании ежегодных доходных смет составлялись и расходные. Поэтому обратимся теперь к рассмотрению расходов земских учреждений. Все земские расходы, так же, как и их функции, делились на обязательные и необязательные.
Обязательные расходы носили для земства совершенно непроизводительный характер. Поэтому они в течение ряда десятилетий требовали ликвидации или, по крайней мере, уменьшения указанных расходов и постоянно стремились уйти в первую очередь от больших субсидий по содержанию государственных учреждений и чинов местного гражданского управления. Эта тенденция была характерна решительно для всех земских структур. Так, если процент необязательных расходов в общем объеме денежных затрат земских органов во Владимирской губернии в 1890 г. равнялся 63,6 %, то в 1901 г. — уже 84,8 %. По Тверской губернии эти цифры были следующие — 70 % и 88 %, по Смоленской — 64,3 % и 88,2 %, по Рязанской — 67,9 % и 89,2 % соответственно7.
Ниже приведенная таблица дает возможность конкретно ознакомиться со всеми статьями смет земских расходов и их реальным содержанием на 1912 г. по уже указанным девяти губерниям Центральной России.
Из приведенного цифрового материала таблицы видно, что по всем указанным губерниям обязательные расходы составляли не более 10-15 % всех денежных средств. Самый большой показатель этих отчислений приходился на Московскую губернию (15,3 %). Однако из его суммарного показателя большая доля направлялась на дорожное строительство в крае (9,8 %), при этом и общая итоговая сумма всех расходных средств здесь также самая высокая. Средний процент отчислений на образование различных капиталов и уплату долгов составлял 9,2 %. Все остальные поступления тратились на необязательные земские функции, их доля исчислялась в 68-83 %. При этом наиболее значительные суммы шли по статьям «Народное образование» и «Медицинская часть», их совокупная доля составляла от 46 до 63 % бюджета. Самый высокий показатель в расходовании денежных средств по этим статьям сметы имели Владимирская, Тверская и Московская губернии: 62,7 %, 62,5 % и 55,9 % соответственно. Из показателей таблицы легко заметить, что отчисления на эти две сферы земской деятельности достаточно пропорциональны между собой как в их денежном, так и в процентном выражении. Исключение составили показатели по Смоленской и Ярославской губерниям. Так, в первой большая часть расходов приходилась на народное образование — 30 %, расходы на медицину составляли 19,8 % бюджета. В Ярославской — наоборот, 27,1 % расходной сметы было отведено на медицинскую часть, а на школьное образование и просвещение — 18,9 %.
Таким образом, социальная сфера безусловно являлась приоритетной для земских структур в направлениях их практической работы. Обращая пристальное внимание на развитие народного здравоохранения и образования, органы местного самоуправления хорошо понимали значимость последних для жизнедеятельности всего гражданского населения.
Обратимся теперь к рассмотрению практической деятельности органов местного самоуправления в сфере народного образования и здравоохранения. Отправной точкой их работы в системе народного образования послужило «Положение о начальных народных училищах», вышедшее 1 января 1864 г.
Закон предусматривал, что отныне, помимо различных министерств и ведомств, открывать и содержать начальные школы и училища получили право общественные организации, включая городские и земские структуры местного самоуправления, а их представители отныне входили в состав училищных советов, ведавших вопросами подбора
и
Ярославская Тульская Тверская Смоленская Рязанская Московская Костромская Калужская Владимир- ская Название губернии
13 £ ¿3 ОС О •а 3 Ъо 151,9 (2,0) О оо •а 3 Ъо О 40 ^ и> 3 Ъо 93,4 (1Д) 198,7 (2,7) о ^ V» 00 3 и, 307,0 (4,7) Участие в расходах правительственных учреждениях Статьи сметы (данные в тыс. рублей и в % начислении).
401,6 (9,9) 359,5 (7,9) 547,0 (7,4) ^ и! г* я ^ ю и> ^ ^ о 849,1 (9,8) /—ч 4^ Я 1 ч—' и) я 00 ^ 536,2 (8Д) Содержание земского управления
Я а 3 -1 "л Я 4*. 3 о я £ 3 00 57,2 ОД) Я £ 3 Ъо Я а и) ^ я Й Я К 3 V Я ё Устройство и содержание мест заключения
ч к> 00 Я /—V 4^ 00 О ^ --) 498.8 (6,7) ^ и> и> я ^ --) /—V 4^ 00 00 ^ К) 843,2 (9,8) 488,0 (6,7) 283,2 (7,3) N и) и! Ю о Я ч—' Дорожная повинность
о —1 °° о 1 057,1 (23,3) и) Ю 1 625,0 (30,0) 1 718,1 (29,0) 2 572,3 (29,7) 1 728,6 (23,7) 877,0 (22,7) 2 236,3 (33,9) Народное образование
о ^ V» о ^ о ^ V» Ю 3 ^ О СЮ V» 00 ^ и, о ^ V» ^ о ^ "л ^ Я ю 3 ь 353,3 (4Д) "л ^ Я 4^ 3 ь» О 4^ 4^3 75,3 ОД) Общественное призрение
1 107,4 (27,1) 1 255,2 (27,7) 2 296,2 (30,9) 1 068,7 (19,8) 1 417,7 (23,8) 2 261,4 (26,2) 1 731,0 (23,7) и> 1^ ^ о 1 898,9 (28,8) Медицинская часть
117,2 (2,9) Р 5 3 Ъо О —1 V» к> 3-1 О —1 3 V О 00 « 40 3 Ь ю и> Ъо 9° 197,9 (92,7) р ^ Я Хо 190,2 (2,9) Ветеринарная часть
/—ч К> н-‘ V ^ ^ о 122,8 (2,7) 310,9 (4,2) ^ 40 и» 1 ч—' и! О о 00 Я' '—" 40 ^ и! и! О Ъо я /—ч 4^ и. ^ 171,9 (4,5) N и) з£ Содействие экономическому благосостоянию
/—ч ю чо 804,7 (17,7) 367,2 (4,9) О —1 ^ 00 3 V 840,0 (14Д) ^ 4^ и> Я ^ О 681,5 (9,3) 125,6 (3,3) /—V ю 4^ чо и, Р° ^ 00 Уплата долгов
О V» Ю 3 Ъо Я ю О чо V» к> 3^ О V» 4^ 3 ^ О О Ъо ^ -С^ О Ъо Р° ^ 4*. О О V ^ ч—' и) Я и! 3 -1 Я 00 ^5 Ь Разные расходы
109,0 (2,7) о 00 3 ъ я 3 ^3 "и, и> и, ^ '—^ ^ О V» —1 3-1 О и) СЛ ^ '—^ 00 О и) 40 ^ ^ 4*. О —1 ^ и) 3 V 155,2 (2,4) Отчисления на образование капиталов
О £ 3 и, 51,3 ОД) я Й ¿5 и, Я Й ¿5 Ъ О —1 V» ^ 3 V я § —1 о ^ ^ и) и) ^ о ^ V» 3-1 О о Ъ Р° Отчисления на запасную сумму
4^ О -^1 00 4^ 4^ К) 'чо -^1 4^ Ю 4^ и» 4^ К) 00 и! 40 4^ 00 4^ о О и) ~и) и) 00 и! о "40 40 и» Всего земских расходов
£
к
-г
а
Земские расходные сметы в 1912 г.*
учительских кадров. Первостепенной задачей в этой области земства считали расширение сети начальных образовательных структур с тем, чтобы как можно большее количество детей, и главным образом — сельских, имело доступ к образованию.
Данное обстоятельство фактически и подтолкнуло местное самоуправление к идее создания такой новой структуры, как начальная земская школа. Однако эта идея преследовала не только цель количественного увеличения сети учебных заведений за счет земских денежных средств, речь шла еще и о более добротном и качественном уровне образования. Так, Московское губернское собрание в сентябре 1865 г. поставило вопрос о том, чтобы учебная программа в начальной школе включала не только так называемые обязательные дисциплины: Закон Божий, четыре действия арифметики, чистописание, русский язык, церковное пение, но и такие предметы, как география, геометрия, естествознание, рисование и рукоделие. Они склонны были рассматривать всю совокупность упомянутых предметов в качестве непременных и обязательных, начиная с первого года обучения детей в школе и до его завершения (школы планировались в две ступени и охватывали, как правило, четырехлетний срок)9. Эта идея была подхвачена и другими земскими губерниями. Поэтому в порядке эксперимента Министерство просвещения разрешило последним подобный проект в 1867 г.
Новая учебная структура — земская начальная школа — оказалась не только жизнеспособной, но и с успехом конкурировала с прочими учебными заведениями: особенно, с наиболее многочисленными на селе церковно-приходскими школами. Именно она, наряду с задачами развития ребенка, преследовала и задачу просвещения народа посредством школ, задачу воспитания человека как цель и смысл учебно-воспитательной деятельности. По сравнению с министерскими и церковно-приходскими эта школа стала центром реализации педагогических идей и сохранила верность им на протяжении полувека своего существования.
Начав свою историю во второй половине XIX в., земская школа активно развивалась в начале ХХ в. Приведенная далее таблица наглядно дает представление о динамике ее роста в исследуемых девяти губерниях Центральной России.
Приведенный цифровой материал убедительно показывает динамичное развитие этой начальной структуры образования во всех перечисленных земских губерниях.
За 13 лет количество земских школ пятикратно увеличилось. Наиболее существенно эта тенденция прослеживается по Московской, Тверской и Костромской губерниям, которые в данном случае являются лидерами. Здесь количество земских школ в их числовом значении наибольшее. В меньшей степени эта тенденция прослеживается в Ярославской, Калужской и Тульской губерниях, где увеличение земских школ за 13 лет было в 1,5-2 раза меньше. Однако по темпам развития и эти губернии не уступали лидерам,
Таблица 2
Количество земских школ по губерниям (1903-1916 гг.)10
Губерния Годы
1 2 3 4 5
Московская 828 1125 1299 1916
Владимирская 617 936 1216 1250
Калужская 448 637 827 838
Костромская 466 857 1229 1286
Смоленская 447 736 995 1036
Тверская 799 1339 1707 1724
Ярославская 397 523 648 670
Рязанская 537 770 1078 1103
Тульская 522 764 1005 1017
общая динамика роста начальных структур образования за 13 лет повсеместно выросла в 1,5—2,5 раза.
Особое внимание в начале XX в. земства уделяли введению всеобщего начального образования в стране. Этот вопрос достиг своей остроты даже в правительственных кругах, хотя земские структуры ставили его перед правительством еще в 90-е гг. XIX в. Именно тогда в земских губерниях был принят план создания школьных участков с целью приблизить сеть учебных заведений к местному населению. Каждый уезд условно делился на районы площадью порядка 28 квадратных верст и радиусом не более 3-х верст с тем, чтобы учащиеся близлежащих деревень могли благополучно добраться до школы11.
В 1905 г. Министерство народного просвещения предприняло попытку сформулировать не только общие цели реформы народного образования, но и новые принципы организации и финансирования народной школы, определить перспективы введения в стране всеобщего начального образования.
Проект отражал наличие явных уступок правительственной власти общественным силам. Он не только допускал возможность паритетного участия правительства и земств в формировании школьной сети, но и давал определенные гарантии последним в том, что их самостоятельность в заведовании начальной школой не будет ограничиваться правительственными органами. С несвойственной правительству в обычных условиях щедростью проект обещал материальную поддержку всем: и общественным организациям, и частным обществам, и лицам, содержащим «правильно организованные училища данной местности». Примечательна и материальная сторона данного проекта. Он предусматривал дополнительные казенные ассигнования на народную школу в размере 10,5 млн. руб. в год на протяжении ближайших 10 лет.
Земцы отмечали, что, начиная с 1908 г., развитие начального образования в земских губерниях двинулось вперед с такой быстротой, о которой раньше нельзя было и мечтать.
Если сравнить объем строительства земских школ в уездах центральных губерний, воспользовавшись данными о расходах на эти цели в 1907—1910 гг., то наивысшим он был в Московском уезде. В школьное строительство здесь было вложено 368,7 тыс. руб. (из них 101,3 тыс. руб. составили земские расходы, 109,2 тыс. руб. — ссуды и 158,2 тыс. руб. — казенные пособия). В Рязанской губернии в этом плане лидировали Скопинский и Спасский уезды, расходы на школьное строительство в которых в 1907—1910 гг. составили 270 и 182 тыс. руб. соответственно; во Владимирской губернии — Владимирский уезд (175 тыс. руб.); в Ярославской губернии — Ростовский уезд (150 тыс. руб.). Существенно ниже уровень ассигнований на развитие школьного строительства в эти годы был в Костромской губернии. Наивысший показатель здесь был в Кинешемском уезде — 48 тыс. руб.12
В начале ХХ в. большее развитие, чем прежде, получила деятельность земств в системе внешкольного образования и просвещения. Прежде всего, следует отметить развитие библиотечной деятельности, выразившийся в создании и устройстве бесплатных народных, в том числе и школьных библиотек.
С 1906 по 1912 гг., как и в прежние периоды, преобладал тип пришкольной земской библиотеки13. Скажем, в Ярославской губернии в 1909 г. из 491 земской школы библиотек как таковых не было лишь в 89, что составляло 18 % от их общего числа. Из них в 274 выдавали книги только учащимся, а в остальных ими могли пользоваться все желающие. Самым благополучным уездом по этому показателю являлся Даниловский уезд, где все земские начальные учебные заведения (20 школ) имели собственные библиотеки. В столичной Московской губернии ситуация выглядела следующим образом. Школьные библиотеки
имелись в 1146 начальных земских заведениях из их общего числа 1282, функционировавших в губернии. При этом наилучшее обеспечение школьными библиотеками имели Верейский, Клинский и Московские уезды. Здесь недокомплект библиотек составлял не более 3 %14. Однако наиболее активно в начале ХХ в. развивались публичные библиотеки, которые земства создавали и содержали на свои финансовые средства в губернских и уездных городах, а к 1917 г. их организовывали и в крупных селах. Сама постановка вопроса по открытию и учреждению этих структур везде приблизительно была одинаковой. В качестве примерной схемы земскими учреждениями использовались правила Марьино-Рощинской земской публичной библиотеки Московского уезда. Эта библиотека, как гласила инструкция, «имела целью доставить читателям возможность пользоваться чтением за самую умеренную цену». Ее фондами и периодическими изданиями подписчики могли пользоваться и в читальном зале, и получать их на дом. Организацию и содержание библиотеки брало на себя уездное земство. Финансовые средства складывались из читательских взносов, ассигнований Московского губернского и уездного земств, пожертвований частных лиц и учреждений. Годовая плата за пользование книгами из библиотеки не должна была превышать 3 руб. Размер взноса в этих пределах устанавливало общее собрание членов библиотеки. Все годовые подписчики считались ее членами. Кроме них к таковым относились и лица, оказавшие практическую помощь развитию библиотеки15.
Все остальные земские публичные библиотеки, открывавшиеся в рассматриваемых губерниях, по своей внутренней организации мало чем отличались от библиотек Московского земства.
Поэтому, как по своей организации, так и по составу книжных коллекций, земские публичные библиотеки относились к числу образцовых провинциальных библиотек. Однако приоритетными для большинства земств оставались бесплатные народные библиотеки, создававшиеся, как правило, при земских управах. Земства как органы местного самоуправления были заинтересованы, прежде всего, в общедоступности своих культурно-просветительных учреждений, отсюда одним из самых лучших каналов получить возможность приобрести знания признавалось учреждение бесплатных народных библиотек.
Наибольшее количество публичных и народных библиотек приходилось на Московскую губернию. Именно в ней число земских библиотек было рекордным и составило цифру 482. Что же касается библиотечной сети в других исследуемых губерниях, то здесь статистика следующая. В Костромской губернии этих библиотек было 313, во Владимирской — 310, в Тверской — 263, в Ярославской — 261, в Смоленской — 249, в Тульской — 7716.
Подобная ситуация во многом объяснялась разной степенью финансовых возможностей земств. Так, губернии с более развитой промышленной инфраструктурой и предпринимательской деятельностью, с более высоким уровнем покупательной способности и концентрацией населения были и более экономически мобильны. Отсюда и пополнения и объемы ежегодных доходных земских бюджетов также были значительно весомее, а стало быть, и шире возможности самих земских учреждений.
Второй наиболее популярной формой внешкольного образования в рассматриваемый период являлись народные чтения и лекции. При этом развитие народных чтений так же, как и народных библиотек, было тесно связано с земской школой. По своему количественному распространению преобладающим типом народных чтений были те, которые проводили все те же земские учителя, пожелавшие участвовать в подобной форме
просветительной работы. Как правило, эти чтения посвящались «злободневным» темам. Они не давали слушателям каких-либо цельных и завершенных сведений, однако имели большое познавательное значение и открывали путь для более планомерных культурнопросветительных мероприятий.
Земская статистика по внешкольному образованию дает следующую типичную картину проведения народных чтений и лекций: на каждую аудиторию в среднем приходилось 80—100 чтений в год; на занятии присутствовало около 80 слушателей, половина из которых были дети, четверть составляли подростки, а другую четверть — взрослые. Лекторами большей частью являлись народные учителя17.
Новым направлением в деятельности земств было создание земских музеев. Эта работа началась с 1905—1906 гг., когда финансовые возможности земств были значительно шире. Как правило, музеи организовывали уездные земства. По своему содержанию они условно делились на следующие группы: естественно-исторические, сельскохозяйственные, музеи исторических древностей, по истории развития кустарных промыслов, музеи наглядных пособий, были даже ветеринарные и санитарно-гигиенические. Среди музеев прикладного характера немаловажную роль играли музеи по истории развития кустарных промыслов. Они были организованы и функционировали в уездах Московской, Владимирской, Рязанской и Тульской губерниях (в последней их насчитывалось 5).
Общая направленность в их организации состояла в следующем. С одной стороны, они должны были давать посетителю историческую ретроспективу развития кустарной промышленности в крае, с другой — четко ориентировали на передовые достижения в техническом оснащении, показывали опыт и новаторство в родственных отраслях производства и промыслах других губерний. Последнее обстоятельство напрямую было связано с прикладными целями данных музеев.
Аналогичные задачи выполняли и музеи наглядных пособий, которые получили наибольшее распространение в 1912—1913 гг. и были созданы во всех рассматриваемых губерниях. Цель их состояла, в первую очередь, в ознакомлении деятелей в области народного образования с тематическими пособиями и учебниками, необходимыми народной школе, а также с методами наглядного обучения в преподавании учебных дисциплин. Поэтому все они с точки зрения структурной организации были идентичны. В функции подобных типов музеев, помимо ознакомления с их материалами, входила и обязанность оказывать помощь в приобретении нужной литературы всем желающим и, в первую очередь, народным учителям18.
Подводя итоги деятельности земств в области образования, мы можем с полной уверенностью признать, что их заслуги на этом поприще трудно переоценить. Совместными усилиями педагогических кругов и земских структур были заложены основные принципы развития народного образования, такие как общедоступность, бесплатность, самостоятельность и систематичность, что в конечном итоге было отражено в разработанной правительственной программе по всеобщему начальному образованию.
На социальную мобильность гражданского населения была направлена и работа земских организаций в сфере внешкольного просвещения. Все перечисленные нами формы мероприятий в этой области преследовали цель ознакомить и донести до жителей городов и деревень современные достижения науки, передового опыта в различных областях знаний и практики, которые меняли прежнюю традиционную систему ценностей населения и помогали формировать новую, либеральную, отвечающую потребностям эпохи.
Российское земство, поставившее перед собой высокую цель — обеспечение населения бесплатной и квалифицированной медицинской помощью, создало новаторскую систему медицинского обслуживания. В ее основе лежали два основных принципа — участковое обслуживание населения, а также сочетание лечебной и санитарно-профилактической деятельности.
Таким образом, задачи земства в области здравоохранения сводились не столько к укреплению и развитию уже существующих учреждений, сколько к созданию широкой и действенной сети медицинской помощи населению.
Уже в 1865 г. земства получили на свой баланс те немногочисленные медицинские учреждения, которые им достались в качестве плачевного наследия от Приказа общественного призрения. Скажем, в Московской губернии всего насчитывалось 12 уездных больниц, такое же их количество было и в Тверской губернии, в Ярославской — чуть больше 1419.
Неудивительно, что уже на первых губернских и уездных заседаниях земские гласные поднимали вопросы о необходимости ремонта ветхих больничных зданий и строительства новых помещений, ибо существовавшие не только не могли принять всех нуждающихся в стационарном лечении, но и не соответствовали необходимым медицинским нормам.
Фактически, каждое уездное земство пошло по пути улучшения материального обеспечения своих медицинских учреждений. Местные больницы стали перестраиваться по возможностям их финансовых средств. Как правило, начинали с увеличения числа кроватей в имеющихся палатах, затем пристраивали необходимые для больниц отделения, в отдельных случаях под новые палаты и отделения отводили дополнительные здания. Однако эта работа приобрела и другие формы. Накопленный опыт первого десятилетия в этом вопросе показал, что около 90 % всех обратившихся к врачу больных принадлежало к району селений, находящихся не более 5—7 верст от места жительства врача или расположения уездной больницы. Все остальные, нуждающиеся в медицинской помощи, в лучшем случае обращались к услугам сельских фельдшеров. Поэтому для того, чтобы более равномерно распределить врачебную практику и приблизить ее к большему кругу гражданского населения во многих земских губерниях, все уезды начали дробиться на врачебные участки. Эта идея в ее обобщенном виде была высказана Московским губернским собранием, которое в 1875 г. признало стационарную систему наиболее целесообразной и рекомендовало ее уездам.
При организации врачебных участков были выработаны и территориальные параметры. Предполагалось устраивать их (участки) таких размеров, чтобы радиус не превышал 10 верст и охватывал пространство с 10-тысячным населением. По существу, врачебный участок предполагал строительство небольшой сельской больницы, где врачом велось как стационарное лечение незначительного количества больных (5—10 палатных мест), так и ежедневный медицинский прием. Для жителей более отдаленных селений предусматривалась организация 2—3 амбулаторных пунктов, где тот же участковый врач вел прием 1—2 раза в неделю, а на постоянной основе работали фельдшер и акушерка.
Стационарное лечение, прием у врача, получение лекарства — все эти услуги должны были быть бесплатными для населения (их оплачивали уездные земские управы). Данная форма участково-территориальной медицины стала успешно развиваться в земских губерниях уже с конца 70 — начала 80-х гг. XIX в. и получила свое дальнейшее развитие и в начале ХХ в.
Нижеприведенная таблица наглядно иллюстрирует динамику численности врачебных участков и врачей за тридцатилетие (с 1870 по 1910 гг.).
Сравнительные сведения о числе земских врачей и врачебных участков в девяти земских губерниях с 1870 по 1910 гг.20
Губернии Число врачей в уездах Число врачебных участков Средний радиус участка (верст) на 1910 г.
1870 г. 1910 г. 1870 г. 1910 г.
Владимирская 27 97 22 87 12,4
Калужская 10 72 6 49 17,1
Костромская 21 86 19 71 16,9
Московская 24 154 7 120 12
Рязанская 23 91 21 65 13,4
Смоленская 17 76 10 65 13,5
Тверская 25 106 20 80 15
Тульская 16 69 11 53 12,7
Ярославская 13 57 10 45 14,8
Итого 176 795 126 635 14
Анализируя данные таблицы, можно констатировать тот факт, что территориальноучастковая медицина в исследуемых нами губерниях динамично развивалась. Об этом свидетельствует почти пятикратное увеличение числа врачебных участков за сорокалетие. В четыре раза увеличилось и количество врачей, практикующих в сельских больницах. Наиболее внушительны эти показатели по Московской, Тверской и Владимирской губерниям, которые лидировали по указанным параметрам в их цифровом исчислении.
В свою очередь эти же показатели имели более скромное цифровое выражение в Тульской, Калужской и Ярославской губерниях. Однако если посмотреть на динамику развития этих процессов, то она показывает достаточно стабильное и весьма ровное возрастание (примерно в 4 раза) указанных показателей по каждой конкретной губернии. Вместе с тем оптимального уровня десятиверстной сети врачебных участков к 1910 г. не удалось достигнуть ни в одной губернии, хотя по этому показателю к нему были близки Московская и Владимирская (12 и 12,4 версты соответственно). Наиболее широкий радиус участка имела Костромская губерния (16,9). Подобная разница, на наш взгляд, объяснялась, в первую очередь, разной степенью финансового положения земств, их возможности в этом плане были различны и напрямую зависели от земских бюджетов в целом. Во-вторых, сказывалась и территориальная площадь, размеры того или иного края.
Одним из самых значимых достижений земской медицины было создание особой системы санитарной охраны населения. Этот вид земской деятельности был обусловлен тридцатилетним опытом работы в системе здравоохранения. А опыт этот подсказывал, что единственным путем повышения уровня медицины должно стать не только развитие терапевтического направления, которое предусматривает лечение уже заболевших пациентов, но и гигиенического, направленного на предупреждение болезней.
Можно отметить, что эту позицию земств разделяло и само правительство. Так, проведенный в 1911 г. Министерством внутренних дел съезд по вопросу борьбы с холерой и прочими эпидемическими заболеваниями констатировал, что только при наличии
постоянных и правильно организованных санитарных и врачебных организаций возможна эффективная разработка мер по их ликвидации.
В результате, благодаря различным планам и проектам со стороны многих губернских земств, была выработана единообразная схема санитарной организации, состоящая из следующих компонентов: губернский санитарный совет, уездные санитарные советы, участковые санитарные советы, в состав которых входили земский участковый врач, санитарные попечители и врачи фабричных заведений, санитарное бюро и санитарные врачи21.
По данным родоначальника земской санитарной статистики Д. Н. Жбанкова в 1910 г. из девяти исследуемых нами губерний координирующие санитарные советы функционировали в семи: Владимирской, Костромской, Московской, Смоленской, Тверской, Тульской и Ярославской. Не было их в Калужской и Рязанской. При этом во Владимирской, Московской, Смоленской и Тверской губерниях они были созданы еще в конце XIX в., а в Костромской, Тульской и Ярославской — в 1903—1904 гг. XX в.22
В начале XX в. в земских областях стали учреждаться должности санитарных врачей, и число их постепенно увеличивалось. Так, к 1910 г. по всем земским губерниям их общее количество составляло — 90, а в рассматриваемых нами губерниях их на указанный (1910 г.) год насчитывалось 2023. Функции санитарных врачей и их должностные обязанности разрабатывали санитарные бюро, которые стали учреждаться как отделения при земских управах. Так, согласно статистическим сведениям Д. Н. Жбанкова, к 1910 г. санитарные бюро как исполнительные органы имелись в 31 земской губернии из 34, где были введены органы местного самоуправления к этому периоду времени24. В их (бюро) задачи входили: собирание и разработка разнообразных медико-статистических материалов, включая данные о демографической ситуации, заболеваемости в уездах, издание ежемесячных бюллетеней о ходе эпидемий в губерниях и прочие мероприятия по санитарной части.
В функции санитарных врачей были включены следующие обязанности: проведение обследования неблагополучных (с точки зрения санитарии) местностей, изучение состояния водоснабжения в крае, организация общих санитарно-статистических работ и наблюдение за больницами и школами, детскими яслями и лечебно-продовольственными пунктами25.
Таким образом, в начале ХХ в. в целом была сформирована земская санитарная организация с ее предупредительными функциями. Выработанная санитарная медицина была саморегулирующейся системой с развитой структурой вертикальных связей. Первичным звеном в ней являлись земские врачи, в задачи которых, кроме лечения, входили выявление особо опасных инфекций, изоляция заразных больных, скрупулезная регистрация заболеваемости, ранняя диагностика. Органами управления служили санитарные советы на уездном и губернском уровне. Не будет большим преувеличением сказать, что российская земская медицина представляла собой уникальную систему здравоохранения, поэтому она давно получила высокое международное признание. Не случайно Гигиеническая комиссия Лиги Наций в 1939 г. и Ассамблея ВОЗ в 1952 г. в своих рекомендациях по развитию форм и методов работы в системе здравоохранения настаивали на органичном объединении как лечебно-практической, так и санитарной медицины в любой участковой больнице — то, что земская медицина осуществила еще в прошлом веке.
Как видно, с реформами Александра II в 60-е гг. XIX в. углубился процесс цивилизационного развития российского общества. Стала возрастать ценность личности, и образованная часть общественности страны считала своей задачей создать условия для жизнедеятельности человека. На наш взгляд, цивилизирующую роль в то время играли
университеты, либеральная печать, литература, адвокатура, различные общественные организации. Но, безусловно, их влияние было значительнее в городах.
Российская же провинция, жившая в соответствии с традициями и слабо воспринимавшая социокультурные инновации, не имела в себе достаточных сил, чтобы самостоятельно пройти сложный процесс перехода от традиционной цивилизации к либеральной и стать ее органической частью. Необходимо было внешнее воздействие на крестьянский мир (невежество и незнание приводили к отталкиванию этих инноваций). Поэтому главным фактором влияния на него и стали земства, сыгравшие большую социокультурную роль.
В условиях отсутствия правового государства высокоэффективная работа земств, с нашей точки зрения, была обусловлена сознательной деятельностью, представлением земских гласных о том, что русская провинция должна перестать быть убогим забитым миром, должна стать сопоставима с нарождающимся типом культуры нового социума.
Отсюда их культурная деятельность по своей насыщаемости была цивилизаторской, меняющей социокультурный облик провинции. Она была неодносторонней, а всесторонней, ибо земцы пытались воздействовать на медицинские условия в глубинке, поднять просвещение сельского населения.
Поэтому весь комплекс культурно-хозяйственных мероприятий земств был направлен на обеспечение жизнедеятельности гражданского населения. Они сыграли значительную роль в развитии правовой, политической, духовной и материальной культуры российской провинции. Земское самоуправление инициировало в населении самодеятельность, энергию, предприимчивость. Люди перестали ожидать всех благ только от государства, привыкая полагаться и надеяться еще и на себя. Культурная и общественная жизнь стала равномернее распределяться в стране и не стягивалась исключительно к центру, оставляя провинцию и периферию безучастными и инертными к судьбам державы.
1 Полное собрание законов Российской империи (ПЗС): Собрание 2-е (1825-1881). Т. XXXIX. Отд. 1. СПб., 1864. № 40457. С. 2.
2 Там же.
3 См.: Там же. Т. XXXIX. Отд. 1. СПб., 1867.
4 Там же. С. 15.
5 Свод законов Российской империи (неофициальное издание). СПб., 1904. Т. 4. Кн. 2. Устав о земских повинностях. С.120-123.
6 Краткий отчет губернской и уездных земских управ Московской губернии за 1902 г. Б.м.Б.г. С. 7-9; ГАЯО. Ф. 485. Оп. 1. Д. 752. Л. 2; ГАТО. Ф. 800. Оп. 1. Д. 10089. Л. 7 об., 8 об., 11 об.; ГАВО. Ф. 379. Оп. 1. Д. 901. Л. 79-81.
7 Там же.
8 Приложения // Доходы и расходы земств 40 губерний по сметам на 1912 г. СПб., 1914. С. 174-175, 216-217,
228-229, 252-253, 312-313, 342-343, 360-361, 366-367, 296-397.
9 ЦИАМ. Ф. 184. Оп. 6. Д. 314.
10 Таблица составлена по: Статистические сведения по начальному образованию за 1904 г. СПб., 1908; Всеподданнейший отчет Министерства народного просвещения за [1905-1910] год. СПб., 1907, 1912; Однодневная перепись начальных школ 18 января 1911 г. СПб., Вып. 1-16. Начальные училища ведомства Министерства народного просвещения [1914—1915-1916] гг. Пг., 1916, 1919. Подсчеты наши.
11 См.: Положение народного образования во Владимирской губернии по исследованиям 1910 г. Вып. 3. Владимир, 1911. С. 65, 67.
12 ПетровичеваЕ. М. Земства Центральной России в период думской монархии (1906 — первая половина 1914 гг.). М., 221. С. 153; Подготовительные работы по введению всеобщего обучения в России. Вып. 7. 1912. С. 5-6.
13 РГИА. Ф. 1288. Оп. 3. Д. 21. 1912. Л. 42.
14 Начальное народное образование в Ярославской губернии за 1909 год. Ярославль, 1913. С. 358-359; Обзор Московской губернии за 1914 г. М., 1915. С. 167.
15 Ежегодник внешкольного образования. Вып. II. М., 1908. С. 57—59.
16 Сводка сведений о состоянии земской статистики народного образования. Харьков, 1913. Выборка и подсчеты наши.
17 Абрамов В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 132—133.
18 См.: Галафре Н. Земские кустарно-промышленные музеи и склады // Вестник Всероссийского съезда по кустарной промышленности. 1913. № 2; Смирнов А. И. Земский исторический музей. Ярославль, 1915.
19 Обзор двадцатипятилетней деятельности Московского земства. Попечение о народном здравии. М., 1890. С. 8; Веселовский Б. Б. Исторический очерк деятельности земских учреждений Тверской губернии (1864—1913 гг.). Тверь, 1914. С. 294; ГАЯО. Ф. 1150. Оп. 1. Д. 1008. Л. 474.
20 Календарь земского деятеля на 1914 г. С. 137; Календарь земского деятеля на 1915 г. С. 100—101, 105; Веселовский Б. Б. Указ. соч. С. 363; Очерки истории русской общественной медицины. М., 1965. С. 73; Памятная книжка Калужской губернии. Калуга, 1872; 1911. Подсчеты наши.
21 Ежегодник Костромского губернского земства за 1910 год. Кострома, 1910. С. 41—43.
22 О деятельности санитарных бюро и общественно-санитарных учреждений в земской России: Краткий исторический обзор / Сост. Д. Н. Жбанков. М., 1910. С. 66—67.
23 Там же.
24 Там же.
25 Ежегодник Костромского губернского земства за 1910 год. Кострома, 1910. С. 45.
