CC BY
108
УДК 355.357
Роль разоружения, демобилизации и реинтеграции в современном миростроительстве
Зверев Петр Геннадьевич,
преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
Статья посвящена исследованию таких важных направлений современного миростроительства, как разоружение, демобилизация и реинтеграция экс-комбатантов в мирную жизнь. Автор анализирует данные процессы с точки зрения их полезности для современных операций в пользу мира и постконфликтного миростроительства. Автор приходит к выводу о необходимости слаженных совместных усилий государств - участников операций в пользу мира в указанных направлениях с целью повышения их эффективности.
Ключевые слова: операции в пользу мира ООН; разоружение; демобилизация; реинтеграция.
The role of disarmament, demobilization and reintegration
in modern peacebuilding
Zverev Petr Gennadevich,
Lecturer of the Department of General law Disciplines of the Kaliningrad branch of St. Petersburg University of the Ministry of the Internal Affairs of Russian Federation, Candidate of juridical sciences
The article is devoted to the study of such important areas of modern peacebuilding, as disarmament, demobilization and reintegration of ex-combatants into civilian life. The author analyzes these processes from the point of view of their usefulness for contemporary peace operations and post-conflict peacebuilding. The author comes to the conclusion about the need for concerted joint efforts of the State parties to the peace operations in these areas to increase their effectiveness.
Key words: UN peace operations; disarmament; demobilization; reintegration.
Одной из ключевых проблем современных операций в пользу мира является эффективный процесс разоружения, демобилизации и реинтеграции (далее -РДиР (РР&К)). Эта проблема, в частности, стала темой выступлений и обсуждений в ходе прошедших в мае 2000 г. в Карлайле (США) и августе 2001 г. в Буэнос-Айресе (Аргентина) семинаров под общим названием «Вызовы операциям в пользу мира: вступая в XXI век». Также она нашла отражение в ходе прочих семинаров, посвященных другим проблемам и вызовам.
Учитывая важность РДиР для устойчивого мира и его значимость для постконфликтного миростроительства, Организация Объединенных Наций издала в декабре 1999 г. публикацию под названием «Разоружение, демобилизация и реинтеграция экс-комбатантов в миротворческой среде: принципы и рекомендации» [1]. Целью работы стало формулирование в виде руко-
водящих принципов и оптимальных методик итогов жестких уроков полутора десятков операций ООН в пользу мира, проведенных после «холодной войны», а также национального опыта планирования и реализации мер по разоружению, демобилизации и облегчению возвращения или вхождения бывших комбатантов в гражданскую жизнь. В итоге появился документ, содержащий практические рекомендации по разработке, реализации и мониторингу РДиР с использованием комплексного подхода к планированию и осуществлению. С этого времени ООН, региональные организации, участвующие в операциях в пользу мира, и международное сообщество в целом продолжили совершенствовать собственное понимание важности и требований для обеспечения успешных программ РДиР в постконфликтной среде. Опираясь на этот опыт и соотнося его с событиями, произошедшими после
опубликования Доклада Брахими [3], в контексте знаковых реформ по повышению эффективности операций ООН в пользу мира, международное сообщество оказалось перед необходимостью разработки комплексного и интегрированного плана РДиР, решения задачи его практической реализации и выработки серии рекомендаций по развитию потенциала интегрированного планирования РДиР и созданию донорской поддержки в целях долгосрочного финансирования постконфликтного миростроительства.
Современное миростроительство демонстрирует массу примеров как эффективного, так и менее успешного РДиР. В случае с югославским кризисом НАТО изначально вела переговоры с оппозиционными силами по поводу соглашения о разоружении, в котором, однако, не предусматривалось уничтожение собранного оружия. На практике это создавало реальную проблему Силам для Косово (далее - СДК (KFOR)) ввиду постоянно растущей угрозы безопасности и нехватки кадров для охраны складов хранения собранного оружия. Руководящие принципы ООН концентрируют значительное внимание на утилизации собранного оружия [4, с. 111-119], основываясь на уроках, извлеченных из миссий Организации в Мозамбике, Сомали и Либерии. В этой связи можно отметить, что СДК уже на второй год своей работы приступили к уничтожению, а не просто хранению собранного или конфискованного оружия.
Конечно, целью не является сведение к минимуму трудностей в переговорах об эффективном плане по разоружению. Реальное разоружение, в отличие от символического, заключается в окончательном завершении военной функции и, таким образом, соответствует цели достижения сторонами мирного соглашения. Даже если одна сторона искренне желает мира, она вполне может опасаться, что другая сторона такой цели не преследует, и поэтому вправе потребовать надежных гарантий своей безопасности во время и вслед за процессом разоружения. Значительный шаг вперед в понимании сути этого процесса был сделан после фиаско в Анголе, когда Второй контрольной миссии ООН в Анголе (UNAVEM II) попросту не хватило ресурсов, чтобы обеспечить безопасную среду для демобилизации солдат как внутри лагерей их размещения, так и за их пределами. На современном этапе ответом на вызовы безопасности все чаще становится закрепление в мандате военной силы для осуществления разоружения экс-комбатантов и/или для обеспечения защиты, стабильности и безопасности в ходе размещения в лагерях. В отношении требований безопасности на постразоруженческой стадии внимание фокусируется на важнейшей роли гражданской полиции, а также всей судебной и уголовно-исполнительной системы, которые необходимы для ее эффективного функционирования (как того требует «вся правовая цепочка» (legal chain)). Так, в свое время разоружение стало лучшей из всех возможных мер по стабилизации ситуации в Македонии. В то же время нетрудно догадаться, что произошло бы, если бы международное сообщество в лице НАТО, которую привлекли для осуществления разоружения, не настояло бы на выполнении этого процесса, но только при условии, что он заслуживает доверия.
Заслуживающим доверия является процесс, значимый по своим результатам, имеющий очевидные позитивные последствия в отношении ресурсов и длительный по своему характеру.
Постконфликтная демобилизация обычно определяется как процесс, с помощью которого вооруженные силы (правительственные и/или оппозиционные, фракционные) либо сокращаются в численности, либо полностью распускаются в рамках более широкого перехода от состояния войны к миру. Демобилизация предполагает сбор бывших комбатантов, их разоружение, размещение в специальных местах, административные процедуры, предварительную и основную работу по их переориентации, выплату некоторых форм компенсации и/или реализацию программ помощи. Параллельно с процессом демобилизации или вслед за ним зачастую происходит создание единых национальных сил обороны, формируемых в согласованной пропорции из бывших членов правительства и сил оппозиции. Являясь отдельным аспектом демобилизации, разоружение включает в себя сбор, контроль и утилизацию - желательно путем уничтожения - легкого стрелкового оружия, тяжелого вооружения и соответствующих материальных средств бывших комбатантов, а во многих случаях также и всего населения - в рамках программ управления развитием ответственного обращения с оружием. Программы реинтеграции являются неотъемлемым элементом усилий по успешной демобилизации и находят выражение в процедурах денежной или натуральной компенсации, обучении и подготовке кадров, нацеленных на повышение потенциала экономической и социальной реинтеграции экс-комбатантов и членов их семей. (Опыт международного миротворчества показывает, что программы денежной компенсации, как правило, признаются гораздо менее эффективными, нежели, например, такая модель, как «обмен оружия на развитие», которая применялась в Албании и Мали.) В целом реинтеграция включает в себя усилия по содействию индивидуальному и общественному примирению и демократизации.
Вслед за окончанием военных действий и заключением мирного соглашения между сторонами внимание первоначально будет сосредоточено на реализации мер по укреплению мира на этой ранней хрупкой и неустойчивой стадии. Несвоевременное разоружение и демобилизация могут повлечь за собой возврат к военным действиям или обращение к военной силе стороной, проигравшей в избирательной кампании. Зачастую разоружение затрудняется ввиду задержки в оказании материально-технической помощи. Примером служит Операция ООН в Сомали II (иЫОБОМ II, 1993-1995), во время которой бюрократические проволочки в ООН привели к трагической гибели десятков миротворцев.
Неполноценная реинтеграция создает краткосрочные и долгосрочные проблемы безопасности. Большое количество нетрудоустроенных бывших комбатантов является постоянной угрозой для процесса миро-строительства, а в долгосрочной перспективе может способствовать неприемлемому уровню вооруженной преступности и распространению оружия и формиро-
ванию нестабильности в соседних странах. Общество может снизить потери производственных ресурсов в лице значительной части своих граждан и тем самым предотвратить возможность развития будущих социальных волнений. В то же время при должном планировании, финансировании и правильной реализации с использованием комплексного подхода разоружение, демобилизация и реинтеграция могут стать важным инструментом в общей перестройке постконфликтного социума.
Первая фаза процесса РДиР включает в себя сбор демобилизуемых экс-комбатантов и их разоружение. Это, в свою очередь, требует определения того, какие именно силы и в каком количестве должны быть демобилизованы. Есть ли необходимость в интеграции определенного процента бывших фракционных сил в единые национальные силы обороны, и если да, то как и когда это может произойти? Кроме тех, кто подвержен формальному процессу демобилизации, кто еще будет разоружен, где и как это случится? Кто будет контролировать, осуществлять и проверять процесс разоружения? Какой будет утилизация оружия и кто обеспечит безопасность разоруженных экс-комбатантов во время их размещения в лагере после разоружения? Кто обеспечит их пищей, жильем, медикаментами и всем необходимым во время их размещения в лагере? Какова будет судьба семей членов оппозиционных сил, которые делили с ними тяготы военного времени? Как будут обеспечены особые потребности уязвимых групп, в частности детей и женщин-комбатантов, раненых и инвалидов? Программы реинтеграции нацелены на подготовку экс-комбатантов к продуктивной гражданской жизни. Каким образом оценить их потенциал, принимая в расчет также желания и потребности? Где и кем будут осуществляться программы переподготовки? Распространятся ли они только на бывших комба-тантов или же вовлекут более широкие слои общества? Выйдет ли реинтеграция за рамки экономики, будет ли она носить социальный, политический, психологический характер? Учитывая степень миротворческого урегулирования, требуемую для экс-комбатантов и гражданского населения, в которое они стремятся влиться, что именно должно быть сделано для уменьшения местной оппозиции и установления сотрудничества и поддержки?
Постконфликтное РДиР являет собой политически, организационно, технически и логистически сложный и деликатный процесс, требующий значительных людских и финансовых ресурсов для планирования, реализации и наблюдения за различными его элементами. Учитывая многообразие вовлеченных в разные стадии этого процесса акторов, взаимосвязь и взаимозависимость самих этих стадий, их влияние на широкий план мирного урегулирования, особенно остро стоит вопрос об интегрированном планировании и эффективной координации. РДиР должно быть спроектировано, спланировано и реализовано как часть общенациональной стратегии послевоенного восстановления. Для успешного постконфликтного миростроительства требуется такое осуществление мирного процесса, которое было названо Генеральным секретарем ООН «всеобъ-
емлющим миростроительством» (comprehensive peacebuilding). Речь идет о широкой схеме постконфликтного восстановления и реформирования политических, социальных и экономических институтов и процессов. С этой точки зрения разоружение, демобилизация и создание профессиональных единых представительных национальных сил обороны являются важными компонентами реформы аппарата государственной безопасности (военной, полицейской и судебной/исправительной системы) во имя широкого процесса демократизации. Аналогичным образом должно планироваться и осуществляться - в рамках общей стратегии по реконструкции, переселению и реабилитации -возвращение к мирной жизни экс-комбатантов. Все это входит в первый этап плана национального постконфликтного развития. Здесь уместно прокомментировать кажущееся многообразие терминов, которые используются для описания функции реинтеграции.
Выступавший на семинаре в Карлайле (США) на тему РДиР доктор Мендельсон-Форман использовал термин «примирение» (reconciliation). В свою очередь, Генеральный секретарь ООН в докладе Совету Безопасности в октябре 2001 г. по поводу Миссии ООН в Демократической Республике Конго (МООНДРК) сообщил о «разоружении, демобилизации, репатриации, переселении и реинтеграции» (disarmament, demobilization, repatriation, resettlement and reintegration) экс-комбатантов [2]. Все эти задачи были отражены как в обсуждаемой концепции РДиР, так и в Руководящих принципах ООН, датированных декабрем 1999 г. Стремление включать в РДиР все больше и больше субкомпонентов, особенно тех, которые касаются процесса реинтеграции, отражает выросшее знание о них и растущее понимание важности каждого.
Разоружение и демобилизация экс-комбатантов должны происходить на самых ранних этапах мирного процесса, поэтому программы реинтеграции следует готовить тогда, когда разоруженные бывшие комбатан-ты прибывают к местам предполагаемого заселения. Поэтому все усилия должны быть направлены на развитие всестороннего плана РДиР во время мирных переговоров с целью включения его в мирное соглашение. Основные компоненты плана должны быть по меньшей мере согласованы наряду с соответствующими механизмами для его окончательной доработки после подписания мирного соглашения для его реализации, координации и мониторинга, а также, при необходимости, для внесения корректив в ранее согласованные элементы. Таким образом, в свете мониторинга и верификации требований разоружения и демобилизации важно как можно более раннее вовлечение в переговорный процесс переговорщиков ООН при поддержке технических специалистов, имеющих навыки формирования всеобъемлющего плана РДиР.
Адекватное планирование РДиР имеет своей целью разработку всеобъемлющего плана, основанного на всей необходимой информации, полученной от соответствующих субъектов в процессе мирных переговоров, а затем нашедшей полное отражение в мирном соглашении, мандате и бюджете исполнительного органа.
Такого рода процесс требует:
1) своевременного признания всеми субъектами необходимости всестороннего и комплексного плана РДиР;
2) разработки и внедрения необходимых ресурсов -человеческих, материальных и финансовых;
3) необходимых информационных ресурсов для развития, оценки, корректировки и реализации плана;
4) координационных механизмов для обеспечения внутренней согласованности компонентов плана, равно как и его согласованности со всей стратегией постконфликтного восстановления, от которой зависит конечный успех.
Перечисленные задачи служат цели успешного решения эффективного разоружения, демобилизации и реинтеграции как важного направления современной миростроительной деятельности ООН.
Список литературы
1. Lessons Learned Unit of the Department of Peacekeeping Operations (DPKO) // United Nations. -1999. - December.
2. Ninth Report of the Secretary-General, S/2001/970, Section VIII, subtitle and para. 59.
3. Report of the Panel on United Nations Peace Operations, A/55/305-S/2000/809 of 21 August 2000.
4. UN Guidelines. Para. 75, p. 48, and para. 96, 97 and 100, p. 54-55. Annex C, Guide to Destruction Methodologies.
