CC BY
16DOI 10.47643/1815-1329_2023_6_96 УДК 349.414
РОЛЬ ПРИНЦИПОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПРАВОВОГО СТАТУСА САНИТАРНО-ЗАЩИТНЫХ ЗОН The role of the land law principles in the definition of the legal significance of the sanitary protection zones
АНДРЕЕВА Анна Михайловна,
абитуриент аспирантуры Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). юрист проекта ООО «Капитал Груп». Россия, г. Москва, Пресненская наб., 8, стр. 1. E-mail: andreeva.am@mail.ru;
Andreeva Anna Mikhailovna,
graduate student of the Lomonosov Moscow State University (MSU), project lawyer Capital group, LLC. Presnenskaya emb. 8, bld.1, Moscow. E-mail: andreeva.am@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассматривается юридическое значение санитарно-защитных зон через призму принципов земельного права и принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, выделяются системообразующий и производные принципы, приводится авторское понимание юридического значения санитарно-защитных зон.
Abstract: The author examines the legal significance of sanitary protection zones through the prism of the principles of land law and of the principles established in the Constitution of the Russian Federation. There are highlighted the system-forming and derived principles and also there is given the author's understanding of the legal significance of sanitary protection zones in the article.
Ключевые слова: принципы земельного права; юридическое значение санитарно-защитных зон; благоприятных условий для жизни и здоровья населения; приоритета охраны жизни и здоровья человека.
Keywords: land law principles; legal significance of the sanitary protection zones; favorable conditions for the life and health of the population; the priority of protecting human life and health.
Для цитирования: Андреева А.М. Роль принципов земельного права при определении правового статуса санитарно-защитных зон // Аграрное и земельное право. 2023. № 6(222). С. 96-98. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_96.
For citation: Andreeva A.M. The role of the land law principles in the definition of the legal significance of the sanitary protection zones // Agrarian and Land Law. 2023. No. 6(222). pp. 96-98. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_96.
Статья поступила в редакцию: 03.05.2023
Правовой статус санитарно-защитных зон (далее - «СЗЗ») в Российской Федерации не только установлен законодательством, но и многократно становился предметом исследования известных ученых-юристов [12]. Исходя из действующего правового регулирования в данной сфере, можно предположить, что правовой статус и юридическое значение СЗЗ, по мнению законодателя, кроется в обеспечении безопасности жизни и здоровья населения при эксплуатации объектов, являющихся источниками негативного воздействия, а также в создании благоприятных условий для жизни и здоровья населения [2; 6].
Относительно того, охватывает ли юридическое значение СЗЗ уменьшение или отсутствие вредного воздействия на окружающую среду за пределами границ такой зоны, в настоящее время нет единого мнения. Так, О.А. Золотова видит целью установления СЗЗ защиту окружающей среды, жизни и здоровья населения [10]. П.В. Мунтяну полагает это необоснованным без внесения соответствующих изменений в действующее законодательство [12]. Действительно, исходя из анализа нормативно-правового регулирования по этому вопросу, цель охраны окружающей среды в целом не очевидна хотя бы потому, что и определение, и назначение СЗЗ, закрепленные в действующих нормативных правовых актах, предусматривают, что указанные зоны устанавливаются в отношении объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания человека [4] и предназначены для обеспечения безопасности населения [6].
В то же время, невозможно отрицать, что человек является частью компонентов природной среды, а значит, и частью окружающей среды вообще. Более того, акцент на назначении СЗЗ как на барьере, обеспечивающем безопасность населения, показывает его направленность на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, что также может свидетельствовать и о направленности указания такого назначения на «решение задачи охраны окружающей среды в целом» [8].
Помимо этого, юридическое значение СЗЗ видится в том, что ее установление можно назвать некоторой гарантией правомерной эксплуатации объектов промышленности [11], ведь при ее отсутствии функционирование соответствующего производства не будет отвечать требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения [3].
Вместе с тем, на наш взгляд, рассматривая юридическое значение СЗЗ нельзя не затронуть конституционные принципы, а также принципы отраслевого законодательства, которые, во-первых, закладывают правовую базу не только правового регулирования, но и правоприменения и поэтому должны соблюдаться при ее установлении, а во-вторых, сами обеспечиваются благодаря установлению правового статуса, назначения и территориальных пределов такой зоны.
Как известно, теория права определяет принципы как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его создание, основы и закреплённые в нём закономерности общественной жизни» [7].
Принципы именно земельного права видятся учеными в качестве элемента «основных начал правового регулирования земельных от-
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ношений» [9].
Отдельное определение присуще принципам земельного права, закрепленным в правовых нормах закона. Г.А. Волков указывает, что таковые «являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права, становятся нормами-принципами, которые не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение» [9].
Особенности норм-принципов состоят в том, что это нормы особого рода, которые обладают «высшей юридической силой, позволяющей упорядочить соответствующие социальные отношения; универсальным содержанием, позволяющим принципам оказывать руководящее воздействие на всех субъектов, все сферы социальных отношений в пределах государства; императивным характером воздействия» [13].
К основополагающим конституционным принципам регулирования земельно-правовых отношений относятся, во-первых, принципы, закрепленные в ст.9 Конституции РФ, согласно которой «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [1] и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Кроме того, к таковым, несомненно, относятся принципы, указанные в ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которыми граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц и которые также предписывают, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Таким федеральным законом, конечно, является Земельный кодекс РФ (далее - «ЗК РФ»), ст. 1 которого содержит основные отраслевые принципы земельного законодательства. Среди них 1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; 2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; 3) приоритет охраны жизни и здоровья человека; и другие.
Согласно действующему правовому регулированию СЗЗ - это устанавливаемая вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения [5].
Думается, что в той или иной степени все закрепленные в указанной статье 1 ЗК РФ принципы применимы к СЗЗ. Вместе с тем, несмотря на то, что в данной статье они перечислены как равнозначные, при рассмотрении правового регулирования СЗЗ, на наш взгляд, наиболее важным, системообразующим, является принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека.
Согласно этому принципу при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на его здоровье, даже если это потребует больших затрат.
Хотя в ст. 1 ЗК РФ данный принцип поименован третьим по счету, именно он является краеугольным при определении назначения СЗЗ. Во-первых, потому, что он перекликается с конституционным принципом, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ).
Во-вторых, существо данного принципа так или иначе сочетается с разными аспектами других принципов, закрепленных в Конституции РФ и ст. 1 ЗК РФ.
Кроме того, правильность такого вывода подтверждает то, что положения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, указывающие на функциональное назначение СЗЗ как защитного барьера, обеспечивающего надлежащий уровень безопасности населения, а также перечень объектов, не допустимых к размещению в границах СЗЗ, говорят о том, что установление СЗЗ целиком и полностью направлено именно на охрану жизни и здоровья человека.
Другие принципы, закрепленные в данной статье, являются при определении юридического значения СЗЗ производными от рассмотренного выше. Например, принцип, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Он в полной мере применим к СЗЗ, поскольку это, в первую очередь, зона с особым правовым режимом.
В свою очередь, соблюдение правового режима, информирование о нем, своевременное отражение принадлежности земельных участков к указанной зоне - гарантия соблюдения принципов не только земельного права, но и таких конституционных принципов, как, с одной стороны, права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, так и, с другой стороны, свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, 42 Конституции РФ).
Кроме того, принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, также играет немаловажную роль при определении юридического значения СЗЗ.
Во-первых, благодаря ему обеспечивается свободное владение, пользование и распоряжение правообладателями промышленных объектов, принадлежащими им земельными участками в целях реализации своего права заниматься предпринимательской деятельностью. Во-вторых, гарантируется компенсация убытков правообладателям земельных участков, попадающих в СЗЗ, за умаление их возможностей по сво-
бодному владению, пользованию и распоряжению принадлежащими им земельными участками.
Исходя из проанализированных выше вариантов определения юридического значения СЗЗ в совокупности с принципами земельного права, лежащими в основе такого значения, можно предложить следующее.
Юридическое значение СЗЗ состоит в обеспечении безопасности жизни и здоровья населения при эксплуатации объектов, являющихся источниками негативного воздействия, создании благоприятных условий для жизни и здоровья населения, гарантировании правомерной эксплуатации объектов путем установления особого правового режима, обеспечивающего баланс законных интересов общества и граждан и базирующегося на основных началах земельного законодательства.
Полагаем, было бы целесообразно включить в «Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон», утвержденные Постановлением Правительства РФ № 222 от 03.03.2018 г. указание на юридическое значение СЗЗ, а впоследствии включить откорректированное определение и юридическое значение в будущее положение о СЗЗ.
Библиогра фия:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // http://pravo.gov.ru, 06.10.2022.
2. Статья 104 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.04.2023) // СЗ РФ, 2001. № 44. Ст. 4147.
3. Статья 6.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 16.04.2022) // СЗ РФ, 2002. № 1 (ч.
1). Ст. 1.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 (ред. от 03.03.2022) «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» // СЗ РФ, 2018. № 11. Ст. 1636.
5. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 (ред. от 28.02.2022) «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" // Российская газета, 2008. № 28.
6. П. 2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 (ред. от 28.02.2022) // Российская газета, 2008. № 28.
7. Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия : опыт комплексного исследования. - М. : Статут, 1999. - С. 183.
8. Волков Г.А. Нормативы зон санитарной охраны источников водоснабжения как важнейшее звено эколого-правового механизма // Экологическое право. 2014. № 5. С. 32 - 33.
9. Волков Г.А. Основные начала земельного права // Экологическое право. 2022. № 1. С. 10 - 16 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.06 / Золотова Олеся Александровна; [Место защиты: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ]. - Москва, 2013. С.133-134.
11. Климов Д.Ф. Правовой механизм реализации права государственной (федеральной) собственности на земли промышленности в Российской Федерации : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.06 / Климов Дмитрий Феликсович; [Место защиты: Ин-т государства и права РАН]. - Москва, 2009. С. 106.
12. Мунтяну П.В. Понятие санитарно-защитной зоны: подходы и определения // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2021. №5. С. 861-873; Трутнев Э.К. Вопросы установления санитарно-защитных зон // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 6. С. 20 - 36; № 7. С. 22-38; Шуклина А.Е., Бочкарева И.А. Анализ изменений законодательства в отношении территорий санитарно-защитных зон // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2020. №2. С. 175-181.
13. Осавелюк Е.А. Конституционно-правовые основы статусных полномочий высших органов государственной власти: монография / отв. ред. Б.С. Эбзеев. -Москва: Проспект, 2020. С. 23.
References:
1. Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // http://pravo.gov.ru, 06.10.2022.
2. Article 104 of the Land Code of the Russian Federation of 25.10.2001 № 136-ФЗ (as amended on 03.04.2023) // СЗ РФ, 2001. № 44. Art. 4147.
3. Article 6.3. Code of the Russian Federation on Administrative Offences of 30.12.2001 № 195-ФЗ (as amended on 16.04.2022) // SZ RF, 2002. № 1 (ч. 1).
Art. 1.
4. Resolution of the Government of the Russian Federation of 03.03.2018 № 222 (as amended on 03.03.2022) «On approval of the Rules for the establishment of sanitary protection zones and the use of land located within the boundaries of sanitary protection zones» // SZ RF, 2018. № 11. Art. 1636.
5. Resolution of the Chief State Sanitary Doctor of the RF of 25.09.2007 № 74 (as amended on 28.02.2022) «On the introduction of a new edition of sanitary and epidemiological rules and regulations SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Sanitary protection zones and sanitary classification of enterprises, structures and other objects" // Ros-siyskaya gazeta, 2008. № 28.
6. Cl. 2.1. SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Sanitary protection zones and sanitary classification of enterprises, structures and other objects», approved by Resolution of the Chief State Sanitary Doctor of the RF of 25.09.2007 № 74 (as amended on 28.02.2022) // Rossiyskaya gazeta, 2008. № 28.
7. Alekseev S.S. Pravo: azbuka - teoriya - filosofiya : opyt kompleksnogo issledovaniya. - M. : Statut, 1999. - Р. 183.
8. Volkov G.A. Normativy zon sanitarnoj ohrany istochnikov vodosnabzheniya kak vazhnejshee zveno ekologo-pravovogo mekhanizma // Ekologicheskoe pravo. 2014. № 5. Р. 32 - 33.
9. Volkov G.A. Osnovnye nachala zemel'nogo prava // Ekologicheskoe pravo. 2022. № 1. Р. 10 - 16 // SPS «ConsultantPlus».
10. Zolotova O.A. Pravovoj rezhim zemel' ohrannyh zon : dissertaciya ... kandidata yuridicheskih nauk : 12.00.06 / Zolotova Olesya Aleksandrovna; [Mesto zashchity: In-t zakonodatel'stva i sravnit. pravovedeniya pri Pravitel'stve RF]. - Moscow, 2013. P. 133-134.
11. Klimov D.F. Pravovoj mekhanizm realizacii prava gosudarstvennoj (federal'noj) sobstvennosti na zemli promyshlennosti v Rossijskoj Federacii : dissertaciya ... kandidata yuridicheskih nauk : 12.00.06 / Klimov Dmitrij Feliksovich; [Mesto zashchity: In-t gosudarstva i prava RAN]. - Moscow, 2009. P. 106.
12. Muntyanu P.V. Ponyatie sanitarno-zashchitnoj zony: podhody i opredeleniya // Vestnik Udmurtskogo universiteta. Seriya «Ekonomika i pravo». 2021. №5. P. 861-873; Trutnev E.K. Voprosy ustanovleniya sanitarno-zashchitnyh zon // Imushchestvennye otnosheniya v Rossijskoj Federacii. 2019. № 6. P. 20 - 36; № 7. P. 22-38; Shuklina A.E., Bochkareva I.A. Analiz izmenenij zakonodatel'stva v otnoshenii territorij sanitarno-zashchitnyh zon // Interekspo Geo-Sibir'. 2020. №2. P. 175-181.
13. Osavelyuk E.A. Konstitucionno-pravovye osnovy statusnyh polnomochij vysshih organov gosudarstvennoj vlasti: monografiya / otv. red. B.S. Ebzeev. -Moscow: Prospekt, 2020. P. 23.
