CC BY
12DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_161 УДК 349.414
К ВОПРОСУ ОБ ОТДЕЛЬНЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ КОЛЛИЗИЯХ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ САНИТАРНО-ЗАЩИТНЫХ ЗОН On the issue of several conflicts of laws arising during the sanitary protection zones establishment
АНДРЕЕВА Анна Михайловна,
абитуриент аспирантуры Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова (МГУ). юрист проекта ООО «Капитал Груп». Россия, г. Москва, Пресненская наб., 8, стр. 1. E-mail: andreeva.am@mail.ru;
Andreeva Anna Mikhailovna,
graduate student of the Lomonosov Moscow State University (MSU), project lawyer Capital group, LLC. Presnenskaya emb. 8, bld.1, Moscow. E-mail: andreeva.am@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассматриваются нормативные правовые акты, регулирующие порядок установления санитарно-защитных зон, выявляются коллизии, связанные с одновременным существованием нескольких таких нормативных правовых актов, предложены пути преодоления выявленных коллизий.
Abstract. There are shown normative legal acts regulating the procedure for sanitary protection zones establishment in the article. The author identifies conflicts associated with the simultaneous existence of several such normative legal acts and suggests ways to overcome the identified conflicts.
Ключевые слова: санитарно-защитные зоны; порядок установления, изменения и прекращения существования санитарно-защитных зон; юридические коллизии.
Keywords: sanitary protection zones; the order of establishment, modification and termination of existence of the sanitary protection zones; conflict of laws.
Для цитирования: Андреева А. М. К вопросу об отдельных юридических коллизиях, возникающих при установлении санитарно-защитных зон // Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 161-163. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_161.
For citation: Andreeva A.M. On the issue of several conflicts of laws arising during the sanitary protection zones establishment // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 161-163. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_161.
Статья поступила в редакцию: 13.05.2023
Порядок установления санитарно-защитных зон (далее - «СЗЗ») регулируется Земельным кодексом Российской Федерации (далее -«ЗК РФ») [1], Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - «Закон № 52-ФЗ») [3], Федеральным законом от 03.08.2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - «Закон № 342-ФЗ») [1], Постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 г. № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» [2] (далее также - «Постановление Правительства РФ № 222» и «Правила» соответственно), а также действующие в части, не противоречащей ему [11], Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» [5] (далее - «СанПиН 03»).
Согласно ст. 105-106 ЗК РФ СЗЗ являются зонами с особыми условиями использования территорий, в отношении которых Правительством РФ должно быть утверждено положение. То же предписывает и абзац второй п. 2 ст. 12 Закона № 52-ФЗ. В то же время на настоящий момент такое положение не принято, что и явилось причиной одновременного сосуществования вышеуказанных нормативных правовых актов.
При этом Правила регулируют порядок установления, изменения и прекращения существования СЗЗ и условия использования земельных участков, расположенных в границах таких зон. А СанПиН 03, применяемые в части, не противоречащей Правилам, главным образом устанавливают санитарную классификацию промышленных объектов и размеры ориентировочных СЗЗ для них.
Важно отметить, что Постановление Правительства РФ № 222 - самый поздний из указанных нормативных правовых актов, регламентирующих режим СЗЗ. Именно поэтому утвержденные им Правила установления СЗЗ в наибольшей степени соответствуют новому общему регулированию ЗОУИТ, закрепленному в ст. 106 ЗК РФ. В то же время, указанное Постановление Правительства по юридической силе уступает федеральным законам и кроме того, не учитывает всех особенностей, предусмотренных упомянутой статьей ЗК РФ.
Более того, в данный момент установлен переходный период вступления в силу новых норм ЗК РФ о ЗОУИТ, в связи с чем даже те положения, которые предусмотрены Правилами, в настоящее время действуют не в полном объёме.
До появления Постановления Правительства РФ № 222 предусматривались два способа определения размера СЗЗ: в соответствии с нормативными размерами, установленными СанПиН 03 для различного рода объектов (нормативная или ориентировочная СЗЗ), или на основании разрабатываемого правообладателем объекта, в отношении которого устанавливается СЗЗ, проекта такой зоны.
В последнем случае на основании указанных в проекте СЗЗ расчетов изначально устанавливалась расчётная (предварительная) СЗЗ, а затем по результатам наблюдений и измерений утверждалась уже установленная (окончательная) СЗЗ. Разработка проекта СЗЗ для объектов
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 7(223)
I-III классов опасности являлась обязательной.
После вступления в силу Правил, нормативные (ориентировочные) и расчетные (предварительные) СЗЗ на основании только размеров, указанных в СанПиН 03, без разработки проекта СЗЗ не устанавливаются, а ранее установленные указанные зоны прекращают свое существование с 01.01.2025 г. (ч. 13 ст. 26 Закона № 342-Ф3).
Таким образом, можно сказать, что на данный момент существуют две, если их так можно назвать, «категории» СЗЗ: «старые», т.е. установленные на основании СанПиН 03 и действующие до настоящего времени, и «новые», установленные или подлежащие установлению в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 222.
Все вышеуказанное породило тот факт, что в текущем правовом регулировании отношений по установлению, изменению и прекращению существования СЗЗ существуют определенные юридические коллизии, вызванные одновременным существованием нескольких нормативных правовых актов с разной юридической силой, регулирующих одни и те же общественные отношения; противоречиями между ними, порождающими противоречивую юридическую практику.
Профессор Н.И. Матузов под юридическими коллизиями понимает «расхождения или противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий» [7]. По мнению, Т.Н. Радько, коллизия - «это всегда противоречие, конкуренция двух и более норм, претендующих на регулирование одних и тех же отношений» [13].
По нашему мнению, в данном вопросе боле полное и точное определение понятия юридической коллизии дано Н.И. Матузовым, которое охватывает не только содержание соответствующих нормативных правовых актов, их юридическую силу, но и правоприменитульную практику.
Одним из примеров действия вышеуказанных коллизий является определение того, от чего рассчитываются границы СЗЗ при установлении указанной зоны. Так, СанПиН 03 четко определяет, что в зависимости от характеристики выбросов и их источников точками отсчета могут служить либо непосредственно источники химического, биологического и/или физического воздействия, либо граница земельного участка (промышленная площадка).
Правила похожего положения не содержат, в связи с чем можно предположить, что на настоящий момент границы СЗЗ рассчитываются от точек, указанных в СанПиН 03. Вместе с тем Правила указывают, что СЗЗ устанавливаются в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования, при чем никаких комментариев относительно того, что можно считать контуром объекта, не дается.
Некоторым исследователям это дало повод утверждать, что Правилами предусмотрено установление СЗЗ от контуров объекта [15], однако, полагаем, что это не так. Представляется, что составители Правил имели в виду, что контуры объекта служат аналогом границ промышленной площадки, т.е. что источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека будут являться лишь те объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами контуров объекта превышают 0,1 ПДК и/или ПДУ [5].
Хотя, действительно, можно согласиться с авторами, предлагающими все-таки внести в Правила определение понятия «контур объекта» [6]. Думается, это определение могло бы выглядеть следующим образом: «Контур объекта - граница земельного участка, предназначенного для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, на котором расположен объект, являющийся источником негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека».
Отсутствие указанного определения может порождать дискуссии не только о том, что является точкой отчета при определении границ СЗЗ, но и о том, в каких именно местах необходимо проводить контрольные измерения при установлении необходимости установления или изменения СЗЗ, что может повлечь как необоснованные ограничения, налагаемые на субъектов предпринимательской деятельности, так и нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду.
Как можно заметить из анализа Правил и СанПиН 03, перечень оснований для установления, изменения и прекращения существования СЗЗ исчерпывающим образом закреплен в Правилах. При их наличии, для дальнейшего движения процедуры, в первую очередь, необходимо заявление от правообладателя и здесь необходимо указать на следующее.
При подаче заявления об установлении или изменении СЗЗ к нему также прилагаются проект СЗЗ и экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении такого проекта. К заявлению о прекращении существования СЗЗ, за исключением случаев прекращения эксплуатации объекта, не являющегося объектом накопленного вреда, изменения ВРИ или назначения такого объекта, прилагаются результаты измерений атмосферного воздуха, уровней физического и/или биологического воздействия на него за контуром существующего или ранее существовавшего объекта и экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении результатов указанных измерений.
При этом СанПиН 03 указывали, что обязательной является разработка проекта СЗЗ только для объектов I - III класса опасности (в соответствии с санитарной классификацией СанПиН 03). Правила же никак не дифференцируют перечень документов, подаваемых для установления, изменения или прекращения существования СЗЗ в зависимости от класса опасности объекта.
Указанный подход подтверждает и судебная практика, требуя разработки проекта СЗЗ для хлебозавода [10] или для автомойки на 5 постов [9] (оба объекта относятся к IV классу опасности согласно редакции СанПиН 03, действовавшей до 12.03.2022 г.). Между тем, во многих судебных решениях до сих пор фигурирует пункт из СанПиН 03 об обязательности разработки проекта лишь для объектов I - III класса опасности
[14]. Данная ситуация свидетельствует о том, что даже судьям до конца неясно, какие нормы СанПиН утратили свою силу, а какие продолжают действовать.
Кроме того, как Правила, так и СанПиН 03 содержат отдельные требования к содержанию проекта СЗЗ. При этом из Правил в отличие от СанПиН 03 ясно не следует, что проект должен предусматривать мероприятия по защите населения от воздействия выбросов вредных веществ, а также, в случае необходимости, мероприятия и средства на организацию СЗЗ, включая отселение жителей. Вместе с тем, судебная практика продолжает считать указанные мероприятия необходимым элементом проекта СЗЗ [12].
На наш взгляд, такие судебные решения можно только приветствовать. Ведь в противном случае судьба лиц, проживающих в границах устанавливаемой или изменяемой СЗЗ или имеющих там приусадебные участки, остается под вопросом. С другой стороны, отсутствие прямого указания Правил на обязанность включать упомянутые мероприятия в проект СЗЗ вызывает неопределенность для правообладателей объектов и служит источником возникновения подобных споров.
На то, что нормативные правовые акты, касающиеся СЗЗ, имеют достаточное количество недостатков, неопределенностей и не обеспечивают «надлежащий уровень правовой защиты и баланс интересов различных участников общественных отношений», неоднократно указывалось учеными-правоведами [6].
На текущий же момент сложилась весьма неоднозначная ситуация, поскольку с одной стороны, одновременно действуют несколько нормативных правовых актов, регулирующих порядок установления, изменения, прекращения существования СЗЗ и использования земельных участков в ее границах, с другой - не всегда очевидно, какие положения СанПиН 03, не указанные в Постановлении Правительства РФ № 222 и утвержденных им Правилах, утратили силу, а какие продолжают действие.
Все это не вносит ясности в правовое регулирование изучаемого института. Поэтому представляется необходимым в отсутствие предусмотренного ЗК РФ положения о СЗЗ признать утратившими силу отдельные положения СанПиН 03, в целях устранения правовой неопределенности так, чтобы СанПиН содержал лишь те положения, которые не предусмотрены Правилами.
Библиогра фия:
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 03.04.2023) // СЗ РФ, 2001. № 44. Ст. 4147.
2. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЭ (ред. от 30.12.2021) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ , 2018. № 32 (Часть II)/ Ст. 5135.
3. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ, 1999. № 14. Ст. 1650.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 (ред. от 03.03.2022) «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» // СЗ РФ, 2018. № 11. Ст. 1636.
5. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 (ред. от 28.02.2022) «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"» // Российская газета, 2008. № 28.
6. Бадаева Е.А., Булавина И.Д. Несовершенство законодательства в области установления санитарно-защитных зон предприятий, объектов и иных сооружений по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы проектов // Здоровье - основа человеческого потенциала: проблемы и пути их решения. 2020. №1. С. 325.
7. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. СПб.: Изд-во СПбГУ. 2000. № 5. С. 225-244.
8. Ноздрачев А.Ф., Стародубова О.Е. Административно-правовые режимы: современное содержание и тенденции развития // Журнал российского права. 2016. № 9. С. 146 - 153.
9. Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23.06.2021 по делу № 88-12212/2021, 2-101/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.12.2022 № 305-ЭС22-14342 по делу № А40-101706/2021 // СПС «КонсультантПлюс».
11. Письмо Роспотребнадзора № 01/6290-2018-32 от 18.05.2018 «О применении постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон"» // СПС «Кодекс».
12. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 01.09.2021 № Ф05-20199/2021 по делу № А40-129856/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
13. Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 394.
14. Решение Ленинского районного суда города Саранска от 17.11.2022 по делу № 2-2355/2022; Решение Железнодорожного районного суда города Орла от 19.11.2020 № 2-1107/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
15. Шуклина А.Е., Бочкарева И.А. Анализ изменений законодательства в отношении территорий санитарно-защитных зон // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2020.
№2. С. 178.
References:
1. The Land Code of the Russian Federation of 25.10.2001 № 136-ФЗ (as amended on 03.04.2023) // SZ RF, 2001. № 44. Art. 4147.
2. Federal Law of 03.08.2018 № 342-ФЗ (as amended on 30.12.2021) «On Amendments to the Urban Planning Code of the Russian Federation and Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // SZ RF, 2018. № 32 (Part II)/ Art. 5135.
3. Federal Law of 30.03.1999 № 52-ФЗ «About the sanitary and epidemiological welfare of the population» // SZ RF, 1999. № 14. Art. 1650.
4. Resolution of the Government of the Russian Federation of 03.03.2018 № 222 (as amended on 03.03.2022) «On approval of the Rules for the Establishment of sanitary protection zones and the Use of land plots located within the boundaries of sanitary protection zones» // SZ RF, 2018. № 11. Art. 1636.
5. Resolution of the Chief State Sanitary Doctor of the Russian Federation of 25.09.2007 № 74 (as amended on 28.02.2022) «On the introduction of a new edition of sanitary and epidemiological rules and regulations SanPiN 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Sanitary protection zones and sanitary classification of enterprises, structures and other objects "» // Rossiyskaya gazeta, 2008. № 28.
6. Badaeva E.A., Bulavina I.D. Imperfection of legislation in the field of establishing sanitary protection zones of enterprises, facilities and other structures based on the results of sanitary and epidemiological expertise of projects // Health - the basis of human potential: problems and solutions. 2020. №1. P. 325.
7. Matuzov N.I. Collisions in law: causes, types and methods of resolution // Jurisprudence. St. Petersburg: Publishing House of St. Petersburg State University. 2000. № 5. P. 225-244.
8. Nozdrachev A.F., Starodubova O.E. Administrative and legal regimes: modern content and development trends // Journal of Russian Law. 2016. № 9. P. 146 - 153.
9. Ruling of the First Cassation Court of General jurisdiction от 23.06.2021 on case № 88-12212/2021, 2-101/2020 // SPS «ConsultantPlus».
10. Ruling of the Judicial Board for Economic Disputes of the Supreme Court of the Russian Federation of 28.12.2022 № 305-ЭС22-14342 on case № А40-101706/2021 // SPS «ConsultantPlus».
11. Letter of the Rospotrebnadzor № 01/6290-2018-32 of 18.05.2018 «On the application of the Resolution of the Government of the Russian Federation of 03.03.2018 № 222 " On approval of the Rules for the Establishment of sanitary protection zones and the Use of land plots located within the boundaries of sanitary protection zones "» // SPS «Kodeks».
12. Ruling of the Arbitrazh Court of Moscow district of 01.09.2021 № Ф05-20199/2021 on case № А40-129856/2020 // SPS «ConsultantPlus».
13. RadkoT.N. Theory of state and law. М., 2004. P. 394.
14. Decision of the Leninsky District Court of the city of Saransk of 17.11.2022 on case № 2-2355/2022; Decision of the Zheleznodorozhnogo District Court of the city of Orel of 19.11.2020 № 2-1107/2020 // SPS «ConsultantPlus».
15. Shuklina A.E., Bochkareva I.A. Analysis of changes in legislation regarding the territories of sanitary protection zones // Interekspo Geo-Sibir'. 2020. №2. P. 178.
