CC BY
42
В.А. Никонов
Никонов Владимир Александрович — кандидат юридических наук, прокурор города Нижнего Новгорода
Роль презумпций в деятельности органов местного самоуправления (из опыта прокурорского надзора)
На протяжении нескольких столетий презумпции являются предметом юридических исследований1. По справедливому замечанию В.К. Бабаева, эти вопросы являются весьма сложными и во многом не разработанными наукой. Одни из них не нашли единой трактовки, другие еще не стали предметом исследования2. В частности, по нашему мнению, вышесказанное относится к различным аспектам применения презумпций в деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации.
Полностью разделяя мнение В.К. Бабаева, отметим, что ряд видных дореволюционных правоведов относились к вопросу о презумпциях с явным предубеждением. По мнению В.Д. Спасовича, «юридические презумпции — суть вообще зло, которого следует всячески избегать. Законоведение опирается на костыли, называемые предположениями, только тогда, когда оно не в состоянии разрешить вопрос прямо и естественно, а должно разрубить его наугад и искусственно»3. Профессор С.А. Муромцев относился к презумпциям как к явлению «недостатка юридического мышления» — менее резко по формулировке, но по существу также отрицательно. «Источник презумпций, — указывал он, — заключается в невозможности для судьи во всех случаях добираться путем правильного исследования до истины, вследствие чего право и указывает судье руководствоваться в некоторых случаях предположениями, выведенными на основании вероятности из данных опыта жизни... Необходимость их существования есть только кажущаяся, и логический прием, составляющий их содержание, не ес-
v '■'4
тественный, а искусственный»4.
Аналогичная точка зрения, отрицавшая необходимость наличия презумпций, существовала и в советском праве. В частности, В.С. Тадевосян писал, что в «советском социалистическом обществе и государстве, в законах, действующих в СССР, нет никаких заранее установленных предположений о виновности или невиновности граждан, нет надобности и в каких-либо предвзятых предположениях, презумпциях»5.
На наш взгляд, следует согласиться с Д.М. Щекиным, который считает ошибочными высказывания о недопустимости презумпций в праве или об их незначительной роли в правовом регулировании6. Ситуации неопределенности, недосказанности при разрешении правовых споров будут всегда. Это связано с появлением принципиально новых областей правового регулирования и обусловлено трудной познаваемостью ряда обстоятельств, в частности, относящихся к субъективной сфере лица (вины, добросовестности, разумности). Между тем законодательство связывает с этими обстоятельствами важные юридические последствия, что неизбежно создает для правоприменителя непреодолимые препятствия по их установлению. На этой основе в праве будут всегда находить применение презумпции — вероятностные суждения о наличии или отсутствии обстоятельств, основанные на связи с другими установленными обстоятельствами. Поэтому справедливо высказывание В.А. Ойгензих-та о том, что наличие презумпций в праве — это неоспоримый факт7.
В юридической литературе отсутствует единство мнений по вопросу о понятии, содержании и видах презумпции. Определение правовой презумпции представляет собой одну из наиболее дискусси-
1 См.: Мейер Д.И. О юридических вымыслах и предположениях, о скрытных и притворных действиях. — Казань, 1854. — С. 44; Дормидонтов Г.Ф. Классификация явлений юридического быта, относимых к случаям применения фикций. — Казань, 1895. — С. 15; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., 1912. — С. 654.
2 См.: Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. — Горький, 1974. — С. 5.
3 Спасович В.Д. Обзор решений гражданского кассационного департамента Правительствующего сената по вопросам гражданского и торгового права за вторую половину 1871 г. и первую половину 1872 г. // Журнал гражданского и уголовного права. — 1873. — Кн. 2. — С. 177.
4 Муромцев С.А. О консерватизме римской юриспруденции. Опыт по истории римского права. — М., 1875. — С. 100—101.
5 Тадевосян B.C. К вопросу об установлении материальной истины в советском процессе // Советское государство и право. — 1948. — № 6. — С. 70.
6 См.: Щекин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М., 2002. — С. 14.
7 См.: ОйгензихтА.А. Презумпции в советском гражданском праве. — Душанбе, 1976. — С. 9.
онных проблем. Российское законодательство не содержит подобного определения, в то же время практически каждый пишущий о презумпциях предлагает свою собственную дефиницию. Неоднозначным является само употребление термина «презумпция». Разные авторы используют для его обозначения различные слова и их сочетания: «предположение»1, «доказательственное предположе-
2 3 4 5
ние»2, «законное предположение»3, «правовое предположение»4, «юридическое предположение»5, «презумпция»6.
В юридической литературе справедливо отмечается значительное разнообразие предлагаемых учеными методологических интерпретаций презумпций в праве7. Они рассматриваются способом правового регулирования8, приемом законодательной техники9, общим правовым методом10, юридическим методом толкования11.
Необходимо отметить, что в рамках данной статьи нами не ставилась задача сформулировать собственную дефиницию и предложить свою методологическую интерпретацию презумпций в праве. Вышеприведенные точки зрения изложены с целью подтвердить вывод об отсутствии единого научного подхода в исследованиях и обосновать необходимость и актуальность дальнейших научных изысканий.
Продолжая последнее суждение, следует указать, что судебная реформа в России конца XX века во многом изменила идеологию осуществления правосудия. Судебная практика все настойчивее ставит вопросы о том, каким образом презумпции применяются в судопроизводстве и правоприменительной деятельности, какими свойствами они обладают, как влияют на процесс доказывания по делу. Во многом это связано с масштабной модернизацией правовой базы Российского государства, в результате которой принят ряд нормативных актов, где презумпции прямо сформулированы законодателем.
В качестве примера можно привести статью 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ, в которой содержится презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности12. В статье 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ нашла закрепление презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя13. Презумпция сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности сформулирована в статье 29 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73- ФЗ14.
Термин «презумпция» используется в названиях статей некоторых нормативных правовых актов. Например, статья 315 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ называется «Презумпция невиновности судов»15. Подобным образом обозначены презумпции в статье 9 «Возникновение авторского права. Презумпция авторства» Федерального закона «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 года № 5351-116 и в статье 8 «Презумпция согласия на изъятие
1 См.: Штейнберг А. Предположения как доказательства в гражданском процессе // Советская юстиция. — 1940. — № 13. — С. 11.
2 См.: КлейнманА.Ф. Советский гражданский процесс. — М., 1954. — С. 186.
3 См.: МейерД.И. О юридических вымыслах и предположениях, о скрытных и притворных действиях // Мейер Д.И. Избранные произведения по гражданскому праву. — М., 2003. — С. 108—121; Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса / Под ред. В.А. Томсинова. — М., 2003. — С. 241; Штутин Я.Л. Предмет доказывания в гражданском процессе. — М., 1963. — С. 84—151.
4 См.: Мохов А.А. Теория и практика использования медицинских знаний в гражданском судопроизводстве России. — СПб., 2003. — С. 243.
5 См.: Воложанин В.П. Юридические предположения в советском гражданском праве и процессе: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Свердловск, 1953; Тарбагаева Е.Б. Юридические предположения в гражданском процессе (исковое производство): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Л., 1983.
6 См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права. — Екатеринбург, 1992. — С. 29—30; Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. — Горький, 1974. — С. 5—121; Тре-ушников М.К. Судебные доказательства. — М., 1999. — С. 69—71.
7 См.: Баранов В.М. Методологические предпосылки формирования теории правовых презумпций / В.М. Баранов, В.Б. Першин, И.В. Першина // Юридическая техника. — 2008. — № 2. — С. 28.
8 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. — М., 2007. — С. 184.
9 См.: НашицА. Правотворчество. Теория и законодательная техника. — М., 1974. — С. 216—217.
10 См.: Дедов Д.И. Юридический метод: Научное эссе. — М., 2008. — С. 10.
11 См.: Сандевуар П. Введение в право. — М., 1994. — С. 184—185.
12 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 2. — Ст. 133 (с послед. изм.).
13 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 33. — Ч. 1. — Ст. 3436 (с послед. изм.).
14 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 26. — Ст. 2519 (с послед. изм.).
15 Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 18. — Ст. 2207 (с послед. изм.).
16 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1993. — № 32. — Ст. 1242; СЗ РФ. — 1995. — № 30. — Ст. 2866; 2004. — № 30. — Ст. 3090.
органов и (или) тканей» Федерального закона «О трансплантации органов и (или) тканей человека» от 22 декабря 1992 года № 4180-11.
Кроме этого, в юридической литературе исследуются: презумпция законного представительства со стороны того родителя, с которым остался ребенок2, презумпция добросовестного налогоплательщика3, презумпция минимальности судебных издержек4, презумпция соответствия договорной цены уровню рыночных цен5, презумпция беспристрастности судьи6, презумпция интереса7, презумпция правомерности законодательных решений8 и другие.
С учетом анализа вышеизложенных нормативных правовых актов и научных публикаций можно сделать три вывода. Во-первых, в настоящее время в Российской Федерации презумпции достаточно активно используются в правоприменительной деятельности. Во-вторых, они могут применяться в деятельности органов местного самоуправления. В-третьих, указанные обстоятельства должны учитываться прокурорами при осуществлении прокурорского надзора.
Абсолютно новые проблемы по применению презумпций ставит практика Европейского суда по правам человека, который формулирует новые презумпции, конкретизируя нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года9. Российская Федерация признает его прецедентную практику, о чем прямо указывают высшие судебные органы в своих руководящих разъяснениях10.
В качестве примера, который должен учитываться органами государственной власти и местного самоуправления, а также прокурорами в своей работе, можно указать постановление по делу «Ляцкая против России» от 18 сентября 2008 года. Европейский суд установил нарушение пункте 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 1 Протокола 1, выразившееся в длительной задержке исполнения решения суда, вступившего в законную силу.
Решение суда оставалось неисполненным более 6 лет. Ответчик по делу (муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального обслуживания) в процессе исполнения решения суда прекратил свою деятельность.
Европейский суд отклонил довод российских властей о том, что государство не несет ответственность по договорным обязательствам предприятий жилищно-коммунального хозяйства органов местного самоуправления, а также довод о том, что решение суда не могло быть долгое время исполнено из- за ликвидации такого предприятия.
Напротив, Европейский суд констатировал, что государство несет ответственность за деятельность органов местного самоуправления, поскольку они исполняют государственные функции, возложенные на них Конституцией. Унитарные предприятия, такие как муниципальное предприятие по техническому обслуживанию, не обладают достаточной институционной и оперативной независимостью от государства11.
Прокурорам необходимо учитывать, что Конституционный Суд РФ, осуществляя толкование норм законодательства, формулирует презумпции, которые, будучи закрепленными в его судебных актах, получают статус общеобязательных. Все презумпции, которые использованы в актах Конституционного Суда, по критерию их нормативного закрепления можно классифицировать на две группы.
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. — 1993. — № 2. — Ст. 62; СЗ РФ. — 2000. — № 26. — Ст. 2738.
2 См.: Михеева Л.Ю. Развитие кодификации семейного права // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. — М., 2008. — С. 225.
3 См.: Жук A.A. Презумпция добросовестности налогоплательщика: проблема и перспективы правового регулирования // Право и закон в гражданском обществе и государстве: Доклады и сообщения 6 Международной научнопрактической конференции. — М., 2006. — С. 352; Борисихина C.A. Судебная защита прав добросовестного налогоплательщика // Российское правосудие. — 2008. — № 1. — С. 40—45.
4 Смирнов A.B. Презумпции в уголовном процессе // Российское правосудие. — 2008. — № 4 (24). — С. 74.
5 См.: Старых Ю.В. Презумпции как средство ограничения усмотрения в налоговом праве // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. — Воронеж, 2006. — Вып. 19: Правотворчество и правоприменение: взаимосвязь и проблемы повышения юридического качества. — С. 202, 206.
6 См.: Федина A.C. Значение принципов гражданского процессуального права в системе гарантий справедливого судебного разбирательства // Европейская интеграция и развитие цивилистического процесса России: Сборник научных статей. — М., 2006. — С. 242.
7 См.: Субочев В.В. Законные интересы и принципы права: аспекты взаимосвязи // философия права. — 2007. — № 2. — С. 27.
8 См.: Садурский В. «Разумность» и плюрализм ценностей в праве и политике // Сравнительное конституционное обозрение. — 2008. — № 4(65). — С. 23.
9 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 2. — Ст. 163.
10 См.: Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие» от 20 декабря 1999 г. № С1-7/СМП-1341 // Вестник ВАС РФ. — 2000. — № 2; Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2003. — № 12.
11 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2009. — № 11. — С. 36.
Первую группу составляют презумпции, закрепленные в законодательстве. К ним относятся:
— презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ)1;
— презумпция виновности причинителя вреда (ст. 1064 Г ражданского кодекса РФ)2;
— презумпция признания факта установленным или опровергнутым, для выяснения которого была назначена судебная экспертиза вследствие уклонения стороны от участия в ней (ст. 74 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР)3.
Вторую группу составляют правовые презумпции, сформулированные самим Конституционным Судом в результате конституционного толкования норм права и закрепленные в его решениях. К ним относятся:
— презумпция соответствия деятельности законно избранных представительных органов субъектов Российской Федерации Конституции и законодательству Российской Федерации4;
— презумпция конституционности положений федерального законодательства5;
— презумпция добросовестности и разумности действий конституционных органов6;
— презумпция добросовестности налогоплательщика7;
— презумпция добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам8;
— презумпция знания закона9.
В современном праве презумпция знания закона имеет длительную историю. Она была сформулирована и применялась еще римскими юристами, находя выражение в формулах: «ignorantia juris, quod quisque tenetur scire non excusat» (незнание закона, знание которого предполагается, не служит извинением для лица, нарушившего закон), «nemo ignorantia juris recusare potest» (никто не может отговариваться незнанием закона) и «nemo censetur ignorare legem» (никто не считается незнающим
1 См. пункт 2 постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статьи 6 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина О.В. Сушкова» от 28 октября 1996 г. № 18-П // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 45. — Ст. 5203.
2 См. пункт 3 постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова» от 25 января 2001 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. —
2001. — № 7. — Ст. 700.
3 См. пункт 2 определения Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тихомирова Дмитрия Леонидовича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 74 Гражданского процессуального кодекса РСФСР» от 9 апреля 2002 г. № 90-О // Вестник Конституционного Суда РФ. —
2002. — № 5.
4 См. пункт 5 постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» от 18 января 1996 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 4. — Ст. 409.
5 См. пункт 5 определения Конституционного Суда РФ «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» от 19 апреля 2001 г. № 65-О // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 20. — Ст. 2059.
6 См. пункт 8 постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. № 492-111 ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 —1945 годов”» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан» от 5 июля 2001 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 29. — Ст. 3059.
7 См. пункт 2 определения Конституционного Суда РФ «По ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”» от 25 июля 2001 г. № 138-О // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3410.
8 См. пункт 6 постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 14. — Ст. 1374.
9 См. пункт 2 определения Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Саратовского областного суда о проверке конституционности статьи 8 Закона Российской Федерации “О трансплантации органов и (или) тканей человека”» от 4 декабря 2003 г. № 459-О // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2004. — № 3.
закон)1. Презумпция знания закона имеет давние традиции и в российском праве. Известные отечественные юристы писали о ней еще до Судебной реформы 1864 года2.
Особую актуальность презумпция знания закона приобретает в сфере ответственности, особенно уголовной. В зависимости от того, знало ли лицо, привлекаемое к ответственности, о противоправности своих действий, ставится вопрос о его виновности. При этом само незнание закона должно носить объективный характер, то есть лицо, привлекаемое к ответственности, в силу ряда внешних обстоятельств реально не имело возможности ознакомиться с вступившим в силу законом. В качестве примера из судебной практики наиболее часто приводится следующий случай.
10 февраля 1941 года издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О запрещении продажи, обмена и отпуска на сторону оборудования и материалов и об ответственности по суду за эти незаконные действия»3. 19 февраля 1941 года начальник карьера в Калаи-Мире Зорин продал совхозу «Туркмен каракуль» 3 420 килограммов каменного угля. Приговором линейного суда Ашхабадской железной дороги за указанные действия Зорин был осужден на два года лишения свободы. Определением Железнодорожной коллегии Верховного Суда СССР приговор был оставлен в силе. Однако, как установило следствие, Зорин не знал об издании Указа, так как на карьере не было радиоустановки, а газеты с его текстом были получены только 22 февраля. Пленум Верховного Суда СССР, рассматривавший это дело, признал Зорина невиновным и указал, что обвиняемый освобождается от уголовной ответственности за действия, предусмотренные в качестве преступления новым законом, так как в момент совершения этих действий он не знал о его существовании и не мог с ним ознакомиться4.
Согласно общему правилу, презумпция знания закона распространяет свое действие только на опубликованный закон. Предполагается, что он известен всем и с момента его вступления в силу подлежит обязательному исполнению5.
В ходе проверки, проведенной прокуратурой г. Нижнего Новгорода, установлено, что некоторые нормативные правовые акты администрации города и городской думы города официально не опубликованы, но применяются администрацией города, чем нарушаются права неопределенного круга лиц. Согласно части 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Например, предоставление жилых помещений в муниципальном жилищном фонде социального использования осуществляется на основании Регламента предоставления жилых помещений в муниципальном жилищном фонде социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденного постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 15 июня 2000 года № 50 (далее — Регламент). Регламент издан в соответствии с Федеральным законом РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ.
В ходе проверки установлено, что Регламент является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы граждан, но он не опубликован для всеобщего сведения. Прокуратурой города главе администрации города внесено представление об устранении нарушений норм Конституции РФ и недопустимости применения неопубликованного нормативного правового акта, направлено заявление в суд о запрете применения Регламента.
В связи с принятыми мерами прокурорского реагирования постановление администрации г. Нижнего Новгорода № 50 опубликовано в газете «День города. Нижний Новгород».
Постановление городской думы г. Нижнего Новгорода № 29 «Об утверждении Положения о приватизации муниципального имущества города Нижнего Новгорода» в первоначальной редакции от 22 мая 2002 года не опубликовано, но применялось администрацией города. Прокуратурой города направлено заявление в суд о запрете применения до официального опубликования указанного постановления городской думы. После направления заявления правовой акт опубликован, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора6.
Большое значение в судебной практике имеет презумпция конституционности положений федерального законодательства. В некоторых особых мнениях судьи Конституционного Суда
1 См.: Ефимов В.В. Догма римского права. — СПб., 1893. — С. 61; Омельченко О.А. Основы римского права. — М., 1994. — С. 143.
2 См.: Рождественский Н. Руководство к российским законам. — СПб., 1848. — С. 11; и др.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. — 1941. — № 8.
4 См.: Социалистическая законность. — 1942. — № 9. — С. 29.
5 См.: Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. — Горький, 1974. — С. 106.
6 См. подробнее: Никонов В.А. Типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода (из опыта прокурорского реагирования) // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29—30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. — М., 2009. — С. 75—91.
указывают ее в более широком значении, как презумпцию соответствия нормативных актов Конституции1.
Поскольку основные правила поведения субъектов публично-правовых отношений закрепляются в нормативно-правовых актах, выступающих в качестве источников права объективного характере, большое значение имеет презумпция законности правового акта2. Во-первых, это означает, что он верно отражает состояние регулируемых отношений и дает им правильную юридическую характеристику. Во-вторых, подразумевается, что все правовые акты должны быть законными как по содержанию, так по форме и процедуре их принятия. Данная презумпция предполагает, что акт издан в пределах компетенции правотворческого органа и отвечает требованиям к структуре, форме и порядку издания и опубликования.
В этой связи приведем примеры прокурорского реагирования по фактам принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления с превышением своих полномочий.
Например, постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 12 августа 2004 года № 51 утверждено Положение о Реестре закупок продукции по муниципальным контрактам города Нижнего Новгорода, в котором определен порядок формирования и ведения Реестра закупок продукции по муниципальным контрактам.
Прокуратурой города на указанное постановление принесен протест, поскольку порядок формирования и ведения реестра муниципальных контрактов, определенный в Положении о Реестре закупок продукции по муниципальным контрактам города Нижнего Новгорода, не может быть установлен органом местного самоуправления. В силу части 6 статьи 18 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» указанный порядок устанавливается Правительством Российской Федерации. Протест удовлетворен, оспоренный правовой акт отменен.
Постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 4 июня 2002 года № 49 утверждены временные Правила благоустройства города Нижнего Новгорода. В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 29 Устава города принятие правовых актов, устанавливающих Правила, обязательные для исполнения на территории города, относятся к полномочиям городской думы.
Прокурором города на постановление № 49 от 4 июня 2002 года принесен протест, который удовлетворен, постановлением главы администрации города временные Правила благоустройства отменены3.
С учетом вышеизложенного можно сделать следующие выводы. В настоящее время в Российской Федерации презумпции достаточно активно используются в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления, в этой связи указанные обстоятельства должны учитываться прокурорами при осуществлении прокурорского надзора и могут являться предметом для дальнейших научных исследований.
1 См., например, пункт 1 особого мнения судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука к постановлению Конституционного Суда РФ «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г. № 28-П // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 52. — Ст. 6447.
2 См.: ПетровА.П. Значение презумпции в судебном процессе // www.petroff.biz/advokat/news/presumption.htm
3 См. подробнее: Никонов В.А. Мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Законность. — 2009. — № 7. — С. 30—33.
