CC BY
911
УДК 342.61
С. Д. Грязнов
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
РОЛЬ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В статье анализируется правовой статус Президента Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. Определены формы взаимодействия президента и органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Анализируется практика формирования консультативных органов при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, а также в статье отражена практическая деятельность в борьбе с коррупцией федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность под непосредственным руководством Президента Российской Федерации.
Ключевые слова: президент, борьба с коррупцией, законодательная власть, исполнительная власть, Россия.
Коррупция является глобальной и системной проблемой, представляющей угрозу государственному устройству и жизнедеятельности общества. По рейтингу распространенности коррупции Российская Федерация в 2006 г. занимала 121-е место1, а в 2015 г. — 119-е место2. Очевидно, что снижение в рейтинге на два пункта почти за десять лет не является показателем эффективной борьбы с коррупцией. Однако следует отметить, что за последние два года государство стало эффективнее противодействовать коррупции и основным инициатором такого противодействия выступил президент.
Президент России, являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, одной из таких мер является противодействие коррупции.
В системе разделения властей президент занимает ведущее положение, поскольку именно Президент России определяет основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. Прежде всего Президент России формирует совещательные органы для противодействия коррупции, которые оказывают содействие в реализации его конституционных полномочий для борьбы с коррупцией.
Так, в 2003 г. по инициативе Президента России был сформирован Совет по борьбе с коррупцией. Совет представлял собой совещатель-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6).
© С. Д. Грязнов, 2016
1 Индекс восприятия коррупции-2006 // Трансперенси Интернешнл Россия. URL: http://transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-kormptcii/indeks-vospriiatiia-korrupteii-2006-rossiia-na-121-meste
2 Corruption Perceptions Index 2015 // Transparency Inter-
national. URL: http://www.transparency.org/cpi2015#results-table
ный орган и оказывал президенту содействие в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией. В состав Совета входили главы исполнительной и законодательной ветви власти, руководители высших судов. В 2008 г. указом президента был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее — Совет)3, основной целью которого является создание системы противодействия коррупции в России и устранения причин, которые ее порождают. Задачи Совета расширились по сравнению с предшественником, в связи с чем помимо консультативных функций Совет приобрел координационные и контрольные. Причем координация деятельности по реализации антикоррупционной политики распространялась не только на государственные органы, но и на органы местного самоуправления.
Также следует отметить, что состав Совета значительно расширился: из двадцати восьми членов, включая Председателя Совета, двое являются представителями от Общественной палаты и четверо — от научного сообщества. Помимо руководителей ветвей государственной власти в состав Совета стали входить руководители федеральных органов исполнительной власти и представители научного сообщества и Общественной палаты РФ. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.
Возможно, следовало бы расширить состав Совета, включив представителей от общественных организаций. Например, в составе отсутствуют представители общественной организации «Национальный антикоррупционный Совет Российской Федерации», а также представители
3 См.: О мерах по противодействию коррупции : указ Президента Рос. Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 (в ред. от 14 февр. 2014 г.) // РГ. 2008. № 108.
среднего и малого предпринимательства, что представляется упущением, поскольку именно они довольно часто сталкиваются с коррупционными преступлениями в своей деятельности.
Для решения текущих и оперативных вопросов деятельности Совета был образован президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, возглавляемые Руководителем Администрации Президента Российской Федерации. Состав президиума Совета представлен в основном руководителями силовых структур.
Деятельность Президента России по противодействию коррупции обеспечивается и Администрацией Президента Российской Федерации. Помимо того, что сотрудники Администрации Президента РФ входят в состав Совета по противодействию коррупции, в 2013 г. в составе Администрации было создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (далее — Управление), которое призвано обеспечивать деятельность Президента России по реализации государственной политики в области противодействия коррупции.
С одной стороны, может показаться, что Управление дублирует цели и функции Совета по противодействию коррупции, но если учесть, что основной целью деятельности Совета является создание системы противодействия коррупции и устранения ее причин, то основной целью Управления является оперативная деятельность по содействию Президенту России в антикоррупционной сфере путем предоставления информации и подготовки предложений по вопросам противодействия коррупции. Кроме того, исходя из Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции1, одной из задач Управления является обеспечение деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Таким образом, Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции находится «выше», чем Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.
Но деятельность Президента России в сфере противодействия коррупции не ограничивается взаимодействием с совещательными и вспомогательными органами. Президент России непосредственно взаимодействует и с ветвями государственной власти, в частности с законодательной и исполнительной. В законодательной ветви власти президент, реализуя антикоррупционную политику, использует право законодательной инициативы. Так, в 2008 г. Президент России выступил субъектом законодательной инициативы в принятии федерального закона «О противодей-
1 См.: Об управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции : указ Президента Рос. Федерации от 3 дек. 2013 г. № 878 (в ред. от 22 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N° 49. Ст. 6399.
ствии коррупции»2, который является основополагающим актом в борьбе с коррупцией.
Естественно, антикоррупционное законодательство находится в «динамичном режиме» и для устранения пробелов и коллизий в законодательстве требуется своевременно вносить изменения. И соответственно, президент выступает одним из инициаторов внесения изменений в действующие законодательные акты. Примером может послужить положение, «разрешающее государственным и муниципальным служащим участвовать на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями (жилищный, жилищно-строительный кооператив, товарищество собственников жилья и т. д.) в качестве единоличного исполнительного органа»3.
Также к полномочиям президента в противодействии коррупции, связанной с взаимодействием с законодательной ветвью власти, можно отнести и выступления президента с посланиями Федеральному Собранию. Послания Президента России Федеральному Собранию РФ содержат основные меры и предложения по реализации антикоррупционной политики. Следует отметить, что послания Президента России направлены не только Федеральному Собранию, но и исполнительной ветви власти.
Президент в своем послании от 1 декабря 2016 г. заявил следующее: «Ни должность, ни высокие связи, ни былые заслуги не могут быть прикрытием для нечистых на руку представителей власти. Однако до решения суда никто не имеет права выносить вердикт о виновности или невиновности человека»4.
Одним из недавних примеров антикоррупционных действий может послужить задержание Министра экономического развития РФ Алексея Валентиновича Улюкаева в связи с подозрением в получении взятки в особо крупном размере. Стоит отметить, что в истории современной России это первое задержание федерального министра. Тем самым был заложен прецедент — «неприкасаемых не бывает», что, в свою очередь, и было отражено президентом в его послании.
В то же время Президент России отметил в послании еще одну проблему в противодействии коррупции — наличие информационного шума вокруг резонансных случаев. Президент обратил внимание на то, что представители следственных и правоохранительных органов в рамках реализации полномочий по борьбе с коррупцией устраивают «шоу». Возможно, в данной ситуации прослеживается параллель с обысками
2 О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // РГ. 2008. № 266.
3 Президент внес в Госдуму законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты в целях совершенствования госполитики в области противодействия коррупции. URL: http://www.toemlm.rn/catalog/keywords/93/events/53484
4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации : послание Президента Рос. Федерации Федеральному Собранию Рос. Федерации от 1 дек. 2016 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379
летом 2016 г. у руководителя Федеральной таможенной службы РФ Андрея Юрьевича Бельяни-нова. Правоохранительные органы во время обыска опубликовали фотографии следственных мероприятий, которые активно были распространены средствами массовой информации. Впоследствии изъятые «денежные средства и ценности на сумму около 100 миллионов рублей были признаны приобретенными законным путем, и Бельянинов А. Ю. не причастен к коррупционным преступлениям»1. Но из-за избыточного освещения следственных мероприятий Бельяни-нов потерял должность. Таким образом, иногда борьба с коррупцией происходит с определенным «перекосом».
Таким образом, Президент России в Послании Федеральному Собранию РФ 2016 г. определил следующие основы противодействия коррупции: «должность и заслуги не освобождают от ответственности»; «до решения суда государственный либо муниципальный служащий не является виновным в совершении коррупционного преступления»; «избыточное информационное освещение следственных мероприятий не является залогом компетентности и профессионализма в борьбе с коррупцией».
Президент России обладает значительными полномочиями по реализации противодействия коррупции и в исполнительной ветви государственной власти. Прежде всего следует начать с такого полномочия, как «установление структуры федеральных органов исполнительной власти». Устанавливая, а затем внося изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, Президент России определяет компетенцию органов исполнительной власти, реализующих полномочия по противодействию коррупции.
Согласно нынешней структуре федеральных
2
органов исполнительной власти2, органы исполнительной власти подразделяются на подведомственные президенту и подведомственные правительству и федеральным министерствам.
Правительству Российской Федерации подведомственны федеральные органы исполнительной власти, занимающиеся социально-экономической политикой (Министерство экономического развития, Министерство финансов, Министерство здравоохранения и др.). Данные органы не занимаются непосредственно борьбой с коррупцией. Основные органы исполнительной власти, осуществляющие борьбу с коррупцией, подведомственны Президенту России.
Президенту России подчинено Министерство внутренних дел (МВД), Министерство юстиции РФ (Минюст), Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ), Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Именно эти
1 В отношении Андрея Бельянинова «не было дела» // Коммерсанта. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3180957
2 См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Рос. Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 (в ред. от 29 дек. 2016 г.) // РГ. 2012. № 114.
органы исполнительной власти и осуществляют противодействие коррупции.
В научной литературе предлагается создание «федеральной службы по борьбе с коррупционными преступлениями»3. Предполагается, что данная федеральная служба должна действовать под руководством Президента России и должна обладать правом возбуждения и расследования уголовных дел в отношении представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, судейского корпуса, правоохранительных и силовых структур. На самом деле данная инициатива сомнительная, поскольку создание такой службы либо приведет к дублированию полномочий других федеральных органов исполнительной власти (МВД, ФСБ, Росфинмо-ниторинг), либо же, как более радикальная мера, ликвидации таких органов. К тому же создание при Президенте России такого «супероргана» по противодействию коррупции может сделать его «оплотом коррупции». Так, возникает пример полковника Захарченко, служившего в Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК) МВД России, у которого в квартире было найдено около 8,5 млрд руб.4 То есть полковник Захарченко, который должен был бороться с коррупцией, в итоге сам возглавил распространение коррупции. Соответственно, существует вероятность такой же ситуации и с «федеральной службой по борьбе с коррупционными преступлениями», тем более что ей предлагается передать контрольные функции по отношению и к правоохранительным органам, и к судьям.
Наиболее оптимальным вариантом представляется применение принципа «разделяй и властвуй» или же более точного и современного принципа «сдержек и противовесов». Когда одни антикоррупционные полномочия сосредоточены в одном органе государственной власти, а другие — в другом. Примером в данной ситуации может послужить задержание сотрудниками ФСБ начальника Главного управления межведомственного взаимодействия и собственной безопасности Следственного комитета России — Михаила Максименко, подозреваемого в получении взятки в размере одного миллиона долларов5.
Соответственно, на взгляд автора, создание при Президенте России такого органа нецелесообразно. Возможно, определенным компромиссным вариантом было бы использование инициативы создания Министерства государственной безопасности, подчиненной Президенту России. Активно растиражированная средствами массовой информации6 возможность создания Мини-
3 Эминов В. Е. Концепция борьбы с организованной и коррупционной преступностью в России : моногр. М. : Норма : ИНФРА-М, 2015. С. 54.
4 См.: Дело о миллиардах полковника Захарченко // РГ. URL: https://rg.ru/sujet/5762/
5 См.: Комитет попал под службу // Коммерсант.™. URL: http://www.kommersant.ru/Doc/3042685
6 См.: Министерство чрезвычайных полномочий // Там же. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3093174
стерства государственной безопасности (на основе Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ и Федеральной службы охраны РФ) в целом может осуществить поддержку Президенту России в вопросах борьбы с коррупцией, но для наибольшей эффективности в данную службу необходимо включить Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).
Помимо общей компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия коррупции Президент России устанавливает основные задачи и функции указанных федеральных органов исполнительной власти. Примером может выступить Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ). Согласно положению «О Федеральной службе без-опасности»1, одной из основных задач ФСБ является организация борьбы с коррупцией в пределах своих полномочий и во взаимодействии с федеральными органами государственной власти.
Следует отметить, что Президент России не ограничивается одним нормативным регулированием деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия коррупции. Например, в том же деле Министра экономического развития РФ А. В. Улюкаева, который находился больше года в «разработке» Федеральной службы безопасности РФ2, ФСБ России фактически с начала оперативной разработки докладывала Президенту России всю информацию о следственных действиях в отношении федерального министра.
Конечно, основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в антикоррупционной сфере устанавливаются в различных положениях, но основополагающими правовыми актами в сфере противодействия коррупции, издаваемые Президентом России, является «Национальная стратегия и Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы»3 (далее — Национальная стратегия противодействия коррупции) и «Национальный план противодействия коррупции на 2016—2017 годы»4 (далее — Национальный план противодействия коррупции).
Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, направленную на устра-
1 Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 11 авг. 2003 г. № 960 (в ред. от 7 дек. 2016 г.) // РГ. 2003. 15 авг.
2 См.: Задержание Улюкаева: Путин с самого начала был в курсе разработки ФСБ // РИА Новости. URL: https://ria.ru/incidents/20161115/1481389068.html
3 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы : указ Президента Рос. Федерации от 13 апр. 2010 г. № 460 (в ред. от 13 марта 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875.
4 О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы : указ Президента Рос. Федерации от 1 апр. 2016 г. № 147 // РГ. 2016. 3 апр.
нение коренных причин коррупции в обществе. Она устанавливает цели и задачи, основные принципы, направления и механизм реализации противодействия коррупции.
Основными направлениями реализации Национальной стратегии противодействия коррупции является: обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции; устранение коррупциогенных факторов; развитие правовой основы противодействия коррупции и др. Таким образом, Национальная стратегия противодействия коррупции носит общий, программный характер.
Несмотря на то что Национальная стратегия противодействия коррупции и характеризуется как постоянно совершенствуемая система мер, за шестилетний период действия стратегии Президент России не вносил в нее изменений.
Более конкретные мероприятия для борьбы с коррупцией, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти, определяются Президентом России в Национальном плане противодействия коррупции. Основные мероприятия Национального плана противодействия коррупции направлены на совершенствование правовых основ и механизмов противодействия коррупции. В более общем виде данный План представляет собой конкретный перечень поручений Президента России для реализации антикоррупционной политики. Такими поручениями выступает следующее: предотвращение попыток хищения денежных средств (МВД России); подготовка методических рекомендаций по вопросам привлечения к юридической ответственности за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов (Правительство РФ) и др.
Естественно, реализация данного Плана осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и другими органами государственной власти, например Следственным комитетом РФ и Генеральной прокуратурой РФ. К тому же к реализации Национального плана противодействия коррупции Президент России может привлекать образовательные учреждения (Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации») и общественные организации (Общероссийская общественная организация «Союз журналистов России»).
После исполнения реализации мер по противодействию коррупции органы государственной власти и другие субъекты обязаны представить отчет в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Таким образом, такие правовые акты Президента России, как Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции, распространяются не только на органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и на различные общественные организации.
Президент Российской Федерации играет ведущую роль в борьбе с коррупцией. Президент фактически является руководителем антикоррупционной деятельности, используя нормотворче-ские и исполнительные функции. Нормотворче-ские функции Президента России выражаются в создании основополагающих антикоррупционных документов: Национальной стратегии противодействия коррупции, устанавливающей основные принципы противодействия коррупции, и Национального плана противодействия коррупции, содержащего конкретные поручения президента по вопросам противодействия коррупции.
Исполнительные функции Президента России в сфере противодействия коррупции выражаются в создании федеральных органов исполнительной власти и перераспределения их компетенции. Президент России также осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с коррупцией. Руководство осуществляется как посредством определения общих задач и функций, так и посредством издания отдельных поручений, носящих оперативный характер.
В целях повышения эффективности главы государства в противодействии коррупции, воз-
можно, целесообразно создание «компромиссного» федерального органа исполнительной власти — Министерства государственной безопасности Российской Федерации. Данный орган должен включить в себя Федеральную службу безопасности РФ и Федеральную службу по финансовому мониторингу РФ, поскольку объединение данных служб сможет выработать единый подход в противодействии коррупции и создаст общую координацию деятельности.
Президент может также создавать консультативные органы, оказывающие содействие в реализации его конституционных полномочий в сфере противодействия коррупции, и таким органом на данный момент является Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Содействие со стороны Совета выражается в анализе коррупционной ситуации в России и поиск новых способов борьбы с коррупцией. Но следует отметить, что состав Совета представлен руководителями органов государственной власти, для наибольшей эффективности его следует расширить представительством общественных организаций и научных сообществ. Также следует включить и представителей от малого и среднего бизнеса, поскольку противодействие коррупции затрагивает и их интересы.
S. D. Gryaznov
THE ROLE OF PRESIDENT OF RUSSIA IN COMBATING CORRUPTION
In article is analyzed legal status of President of Russia in combating corruption. The forms of interactions between president and bodies of legislative and executive branches of State power are identified. The practice of formation of advisory bodies under President of Russian Federation is analyzed. Also practical activity in combating corruption by federal executive power under the direct supervising of President of Russian Federation is reflected.
Keywords: president, combating corruption, legislative power, executive power, Russia.
